论党建引领城市社区治理的四重维度

刘 舒

(天津师范大学 马克思主义学院，天津 300387)

城市社区治理是市域社会治理的基础层面，不但关乎市域社会治理绩效，同时深刻影响社会和谐稳定。随着全面深化改革不断向纵深推进，城市社区治理依然面临不少改革难题。这些难题的产生，一方面是由于党建引领城市社区治理的一些体制机制没有理顺，虽然党建引领的体制架构已经基本建立，但具体的工作机制和操作层面仍面临一些深层次问题和困境。另一方面，党建引领机制现有的制度优势没有充分发挥出来，现有制度的存量也没有用够用足。因此，直面党建引领城市社区治理的痛点与难题，发挥基层党组织在城市社区治理中的关键作用，探寻解决问题的方案成为当前的迫切问题。

一、提升基层党组织的组织力

基层党组织的组织力，主要指基层党组织为完成其承担的职责任务、实现党组织的工作目标而组织凝聚动员影响基层社会各方面力量的能力。[1]基层党组织的组织力强弱决定了其凝聚力、创造力和战斗力，也从根本上影响党的路线方针政策和工作部署能否在基层落实。当前，一些基层党组织弱化、虚化、边缘化问题仍较突出，表现为基层党组织政治功能弱化、党组织的协调能力不强、制约基层干部发展的一系列问题没有解决等。这些现实问题的存在，严重影响和制约着基层党组织组织力的发挥，也直接影响到城市社区的治理水平。

(一)强化基层党组织政治功能

从功能的层面上讲，政治功能是基层党组织的“魂”，因为政治功能关乎基层党组织的战斗力、凝聚力和向心力，直接影响到党组织其他功能的发挥。习近平同志指出：“要强化政治引领，发挥党的群众工作优势和党员先锋模范作用，引领基层各类组织自觉贯彻党的主张，确保基层治理正确方向。”[2]这就要求基层党组织将党建主体责任进一步压实和落地，解决党建工作弱化、虚化、边缘化问题，制定好党建工作年度重点任务责任清单，将党组织的政治领导核心和政治引领作用发挥好。同时，基层党组织还要明确自身在社区治理中的定位，严肃党内政治生活，不断提高党组织的政治功能和服务能力，真正成为城市社区治理中的战斗堡垒。

(二)增强基层党组织协调能力

构建基层党建与城市社区治理相互融合、相互促进的格局，需要创新和完善基层党组织领导体制和工作方法，不断增强党组织的协调和沟通能力。一方面，要不断提高党组织统筹各类资源的能力。城市社区治理是一项复杂系统工程，只有不断增强党组织在社区各类组织中的影响力、覆盖面，才能整合好社区内外各种资源用于治理，真正克服社区治理中“看得到、管不了”的现象。另一方面，要构建基层党建与社区治理协同机制。党组织要创造条件激发多元主体参与的积极性，不断加强各治理主体之间联系和互动。这样，党总揽全局、协调各方的核心作用才能发挥，党组织在社区居民中的公信力才能真正树立，从而彻底解决基层党建工作与社区治理之间“两张皮”的顽疾。

(三)加强社区党员干部队伍建设

城市社区治理效果与社区党员干部队伍建设的成效密切相关。当前，城市社区领导班子总体素质比以往有了大幅度提高，但与社区治理现代化的要求还有不少差距。近些年，城市社区工作领域逐步拓宽，工作对象不断扩大，为社区党员干部施展能力提供了良好平台。但随着社区工作任务不断增加，对社区工作人员素质和能力要求也越来越高。因此，虽然各方面资源都在向城市社区下沉，社区也选拔和招录了一大批干部和工作人员，但社区党员干部队伍不稳定、作用发挥不明显还是一个非常突出的问题。为此，今后还必须从解决社区工作人员收入待遇偏低、职业发展规划缺乏清晰定位、编制缺乏和晋升空间狭窄等问题入手，尽力保持社区工作人员的基本稳定，为社区治理现代化提供人才和智力支撑。

二、明确居委会的职责权限

居委会在城市治理体系中占据独特位置，这种组织形式同当代中国国家治理体系的组织大系统是相适应的。居委会作为城市社区重要的治理主体，在一些城市因为其职责不够清晰，出现了行政化、空转化、被动托底化现象，从而影响了在城市社区治理中的功能发挥。

(一)扭转居委会行政化趋势

虽然近些年来给居委会去“行政化”，为基层减负已经是理论界与实务界的共识，但当前居委会被各类行政事务包围也是不争的事实。居委会行政化的表现就是职能部门委托居委会的事务、用于评比的社区工作台账以及上级职能部门通过一纸文件向居委会下达的临时性任务。[3]这样，城市社区居委会就由一个群众自治组织转变为上级政府的下属部门，成为了其在社区中的“办事处”。近些年来，大量行政性工作任务被下派到社区，出现了“上面千条线，下面一根针”现象。社区居委会忙于应付各类台账、报表、会议、检查与考核，这已经严重影响了居委会干部和工作人员的积极性。可见，只有扭转居委会行政化趋势，才能发挥其自身应有的功能，真正回归基层群众自治组织的本色。

(二)避免居委会空转化现象

居委会空转化现象在比较成熟的城市商品房社区表现得十分明显。在一些新建的商品房社区，物业公司可以提供各种优质服务，业委会成为社区居民利益的代表。这使社区居民对居委会的依赖性变得越来越小，关联程度也在逐渐降低，居委会空转化现象显现出来。还有一些城市社区事务准入机制不健全，社区工作站承接了大量的街道办事处和有关部门转移的行政事务。加之社区工作站在人财物上得到了更多的倾斜，导致一些地方居委会不但没有承担起居民自治组织的责任，反而陷入空心化和边缘化的困境。防止居委会空转化现象，就要明确居委会自身定位，使居委会回归群众自治性组织的本色，充分发挥其联系群众的重要优势，并将这一优势源源不断地转化为治理效能。

(三)防止居委会被动托底化

所谓居委会被动托底化，就是居委会承担了过多本不属于自身或是超越自身权限的职责。居委会被动托底化最为明显地体现在社区公章使用问题上。社区公章本来是居民自治权利的象征，公章使用和管理应本着对居民负责原则，不断走向正规化和规范化，这也是社区治理现代化的一项重要内容。一个值得关注的现象是，近些年居民越来越多的事务都需要回到社区进行盖章证明，但哪些属于社区能够证明的事项一直以来都处于模糊地带，特别是盖章后社区应承担何种责任，更是社区无法回答的问题。现在有许多本不该由社区证明的事务，或者社区根本无法提供证明的事务，因为行政流程的原因也都要求由社区盖章，从而将各种责任转嫁到了社区，这不得不说是一种懒政或者怠政。避免这种现象反复出现，就要求相关部门要主动履行自身职责，不能将所属自身职权范围的事项推脱转嫁到社区，同时社区也要明确自身的职权范围，避免被动托底化，使自身成为矛盾中心。

三、增强多元主体参与性

城市社区治理是一个多元主体共建共治共享的体制架构，社区治理水平的提高离不开多元主体的积极参与。通过党建引领，形成社区干部、居民、社会组织、驻区单位等多元主体共同参与的治理模式，不但是城市社区治理现代化的现实需要，也是当前亟待破解的难题。

(一)提高居民参与程度

现代居民习惯生活于陌生人社会，彻底打破了中国传统熟人社会的特点，人们在社区内走向“个体化”，互不认识、互不干扰成为居住生活的常态。社区治理现代化程度与居民参与度密切相关，如果居民缺乏参与热情，社区治理现代化的愿望就会落空。这就需要不断培育社区居民的共同体精神，保障居民的知情权、表达权、参与权和监督权，从而保持居民参与社区公共事务的积极性。与此同时，基层党组织也要通过各种途径及时了解居民的实际需求，完善居民意见表达、收集、处理、反馈机制，不断提高自身的动员能力，用实际效果让居民越来越常态化参与社区公共事务。

(二)发挥驻区单位作用

一些城市社区虽然通过区域化党建在一定程度上解决了共治平台长效化运行问题，但是其积极性和延展性并未完全发挥出来。从实际情况看，许多驻区单位参与社区党建和社区治理的动力不足，参与社区事务的积极性也不高。从深层次看，驻区单位参与社区治理的积极性之所以不高，其症结就在于与自身利益关联的弱化。因为没有利益关联，就无法产生共联共建的动力，也就不能全身心投入社区治理的全过程。这就要求建立共联共建的常态化工作机制，通过共建项目、交叉任职等途径，让驻区单位更好参与社区治理。同时还要建立有效的监督保障机制，不断加强对驻区单位和党员的管理，强化社区党组织对驻区党员干部的约束力，从而使驻区单位党组织和党员到社区报到开展志愿服务等活动，不流于形式，真正取得实效。

(三)促进社会组织参与治理

现代城市社区治理需要一个具有全覆盖性、综合性、高灵敏反应性的组织体系来支撑，这种现实需求为社会组织参与社区治理提供了广阔舞台。社会组织在提供某些社会服务时，与政府、企业相比，具有低成本、高效率的优势。[4]社会组织通过参与社区项目运作，将优质资源投入到基层社区治理中，以此来弥补政府和市场的不足，这也是近些年来社会组织在城市社区中发展起来的重要原因。事实证明，在公共权力资源难以覆盖的社区盲点，通过引入社会组织的资源可以查漏补缺，从而提供有效的社会管理和公共服务。比如在社区中产生的公益中心、邻里中心、社区教育中心、老年协会、俱乐部、志愿者服务中心等就是最好的证明。今后，党和政府还要通过议程设置等方法，引导公共资金的投入方向，对这些服务型社会组织加以引导，确保社会组织有效提供社会服务。

四、加强社区应急管理能力

随着社会治理重心向基层下移，城市社区成为突发事件预警、缓冲和处置的关键环节。但是，城市居民生活环境和城市功能结构上存在不足，这也暴露了目前我国在城市管理和社区治理中的短板，提升社区应急管理能力刻不容缓。

(一)增强防范化解风险意识

党的十九届四中全会提出“健全公共安全体制机制”，具体到城市社区就是要不断提升社区的应急管理能力。因为社区应急管理能力直接关涉社区治理水平，只有不断引领居民和社区形成应急管理的思想意识和行动自觉，才能为打造共建共治共享的社区治理共同体提供应急管理方面的坚强保障。在现实中，还有很多城市社区防范化解风险意识不强，特别是应对突发事件的应急反应能力严重不足。面对突发公共危机，许多城市社区还是习惯于以往的常态化运作过程，如有些社区工作人员还是习惯以发文件、填表格等方式多头采集数据，效率十分低下，无法达到处置突发公共危机对于信息传递准确性与实效性的要求。这就需要社区工作必须坚持底线思维，提前做好各种应对风险预案，学会运用现代科技手段更新传统工作方式，不断加强与社区居民的沟通，从而真正提升社区应急管理能力。

(二)健全社区应急管理体制

面对风险的挑战，每一个个体和组织凭借单枪匹马的力量，无法阻挡风险恶果的侵袭。要想有效规避和化解风险，需要各种力量的联合和重组，这就关涉到风险管理的变革。[5]科学性、规范性和可操作性，是应对突发事件必须坚持的基本原则，这一套基本原则的贯彻离不开完善的社区应急管理体制。城市社区必须加快建立应急管理的各项制度，加强对紧急情况的推演、判断和演练，增强对社区的数据识别和预判能力，搭建城市社区智慧化平台，熟练运用大数据和信息化治理手段。如社区APP、微信平台、社区网格等在问题查找、信息统计、民意反馈等方面可以发挥重要作用，今后还要下大力气在城市社区中宣传和推广。此外，还要不断完善城市社区物资储备、指挥体制和动员机制，使社区能够有效应对和化解各种风险。

(三)提高社区物业服务水平

加强社区应急管理能力，不能忽视物业公司在其中的作用，因为城市商品房社区的基本运转主要依靠物业公司维持。但是，很多城市社区都出现了由于物业服务水平不高导致的公共环境恶化、公共设施疏于管理现象。这些问题不断积累，不但造成社区矛盾重重，在协调不好的情况下，又容易出现物业、居委会、业主委员会相互推诿，甚至可能引发业主维权事件。这就需要党组织、居委会经常与物业公司进行沟通协调，及时了解物业公司和社区居民的实际情况，为提高社区物业服务水平创造良好条件。

总之，城市社区治理是一项综合性的系统工程，需要在党建引领下，将社区各治理主体动员起来，把社区内外各种资源有效整合，打造共建共治共享的社区治理共同体，从而更好解决社区治理中遇到的各种难题。