后疫情时代我国智慧城市发展趋势研究

2021-12-10韩镝王文跃李婷婷白银姗

信息通信技术与政策 2021年1期

韩镝王文跃李婷婷白银姗

(1.中国信息通信研究院泰尔系统实验室，北京 100191；2.中国信息通信研究院质量管理部，北京 100191)

0 引言

2020年1月，新冠肺炎疫情突如其来，这是在突发公共卫生事件的极端背景下，对我国国家治理体系与能力的一次综合性考验，在一定程度上也是对我国当前智慧城市建设水平与应用成效的一次大考[1]。在疫情肆虐期间，我国多个城市在已有的城市大脑或城市数据处理分析平台的基础上，快速推出了多类型的疫情防控功能模块，并对各垂直领域的信息数据进行了整合分析，为政府应对疫情决策提供了重要的支撑，助力我国取得了疫情防控的阶段性胜利。但同时我们也应该清醒地看到，疫情暴露出当前我国智慧城市建设水平与应用成效参差不齐，部分地方的智慧城市应用水平依然停留在“智慧”的初级阶段，在多个维度暴露出了短板不足，建设效能远低于预期，整体表现不尽人意。随着全国防疫工作步入“常态化”，以及在国家“统筹推进疫情防控和经济社会发展工作”和 “新型基础设施”建设相关政策的引领下，智慧城市建设亟需补短板、堵漏洞、强弱项，这在一定程度上代表着我国智慧城市的发展方向。

1 我国智慧城市发展现状

1.1 从建设角度看我国智慧城市发展现状

从建设角度来看，我国智慧城市发展主要分为3个阶段。其中，2008—2012年为第一发展阶段，这一时期以智慧城市概念导入为主要特征，城市各垂直领域开始独立分散推进智慧城市建设，探索实现自身行业的数字化、智能化改造；2012—2015 年为第二发展阶段，这一时期，各垂直领域开始探索实现局部数据联动共享，智慧城市发展开始逐步规范化；2016 年至今为第三发展阶段，智慧城市发展理念、建设思路、实施路径、运行模式、技术手段开始了全方位新一轮迭代升级，标志着我国开始步入新型智慧城市发展阶段[2]。总体来看，我国智慧城市建设走过弯路，但在国家政策方针的引领下，各地结合自身特点，已经发展出了具有中国特色的智慧城市建设模式。目前倡议的新型智慧城市针对发展第二阶段的关键问题和重点领域进行了补短板、堵漏洞、强弱项的工作，其核心是以人为本，关键是数据驱动，标尺是建设实效，本质是改革创新。

1.2 从技术发展水平看我国智慧城市发展现状

从技术发展水平看，目前我国部分细分领域技术已处于全球领先水平，并开始向国外输出智慧城市相关技术，如阿里城市大脑项目在吉隆坡开展试点等。此外，在疫情肆虐期间，华为、浙江大华、深圳大疆等公司开始向国外捐赠智慧城市相关设备设施，助力相关国家开展疫情防控工作。从建设数量的角度看，随着我国智慧城市试点工作的推进以及相关政策红利的释放，大量社会资本开始追加。根据2020年2月IDC发布的《全球智慧城市支出指南》，2020年我国智慧城市投资市场支出规模将达到266亿美元，成为仅次于美国的第二大支出国家[3]。目前，我国已初步形成环渤海、长三角、珠三角以及中西部四大智慧城市群。根据住房和城乡建设部2020年4月公布数据，我国智慧城市试点数量已经达到290个，而将国家和发展改革委员、工业和信息化部、科学技术部等国家部委确定的相关试点计算在内，则我国智慧城市试点数量已累计达到了749个[4]。

2 智慧城市应对疫情取得的成绩与不足分析

2.1 智慧城市应对疫情取得的成绩

(1)从政府政务管理角度看，在疫情防控需求的倒逼下，多地在城市大脑或数据分析平台的基础架构上，快速推出了专门用于疫情防控的功能模块，短期内打通了各个部门的信息系统，为政府制定决策提供了重要支撑[5]。如在疫情肆虐期间，各智慧城市快速推出健康码、行踪查询、健康打卡、疫情小区地图、疫情信息采集系统、智慧社区管理、“互联网 +督查”等功能模块，通过网络化管理、大数据分析等技术手段，为政府资源调度、疫情发展态势研判以及决策指挥等提供了不竭动力。

(2)从服务民生角度看，疫情期间，我国互联网科技公司、基础电信运营商、ICT设备厂商以及信息系统集成商等社会力量，充分发挥自身的数据以及数据整合分析能力，与地方政府深度合作，实现了企业业务系统与“智慧城市”系统的有效对接。如在疫情发展初期，钉钉、腾讯、Zoom等平台助力政府、企业、学校等实现了复产复工，及时有效地恢复了居民的生产生活秩序；又如外卖订餐、网上购物、跑腿代买、物流等互联网+消费等满足了居民的日常需求。此外，我国各地疫情防控部门充分利用信息化手段对疫情进行统计，并通过微博、微信、抖音、快手等新媒体进行疫情动态通报，使公众及时准确地了解了当前全球疫情蔓延状况、所在区域疫情发展态势，对消除公众恐慌心理起到了很好的疏导效果[6]。

总体而言，新冠肺炎疫情爆发以后，疫情防控需求推动了“5G+ABCDEI”(A指人工智能，B指区块链，C指云计算，D指大数据，E指边缘计算，I指物联网)与城市治理的加速结合，政府基于信息通信基础设施与技术建立了全方位、立体化的疫情防控体系，极大地提高了智慧城市应对疫情的敏捷性和精准度，从效果来看，智慧城市建设成果在疫情发展态势的研判、关键节点疫情防控以及社会民生保障等方面，都起到了至关重要的作用。

2.2 智慧城市建设在疫情中暴露出的短板

(1)疫情初期公共服务线上政务系统崩溃停摆现象频发。在新冠肺炎疫情发展初期，“口罩预约”是短时间内公众关注的最急迫的政府服务事项，各地方政府均于第一时间在移动端推出了“口罩预约”等功能模块，但部分城市的网上政务系统功能模块，在尚未做好压力测试的情况下，面对海量用户的极限需求，出现了“上线即崩溃”，甚至一度瘫痪停摆的尴尬局面。疫情防控部门出于抗疫需求和压力，不得不开始借助互联网的优势，把部分服务内容交给市场化平台去运营服务民生的政务系统功能模块。

(2)微单元治理信息化支撑手段显著不足。在疫情防控期间，居家隔离、复工复产防护等要求使得城市基层社区、城镇乡村、产业园区、办公楼宇等微单元成为了疫情管控的关键区域。但在防控工作中，大多微单元区域仍然是采用传统的人员拉网式摸排、人员登记、测温等人防策略，技防应用手段明显滞后。此外，对特定隔离人员的监管也缺少信息化手段支持，甚至出现隔离人员破坏技防设备后监控方不能第一时间做出反应，导致疫情防控部门信息收集不全面、疑似人员动向掌握不准确、隐患发现不及时。

(3)人员回溯追踪手段的及时性和精准性不够。疫情早期，人员流动溯源大多依靠监控录像或人员回忆来确定疑似患者接触人群，也出现了部分感染、疑似感染以及高风险区人群谎报、瞒报行动轨迹等现象。此外，非实名制的交通工具对乘客行程和身份信息尚不能全面数据化。由于人员回溯追踪手段不足，导致疫情防控部门只能被动地采取隔空喊话、网络寻人等方法，在防控的及时性和精准性等方面能力有待提升。

(4)技术发展不能满足需求以及智慧应用“昙花一现”的局面开始显现。技术层面，以人脸识别技术为例，当前的技术水平尚不足以支持带口罩场景下的人脸识别，随着疫情防控“常态化”，公众出行增多，机场、铁路等进站均需摘下口罩进行人脸识别才能通行，这也增加了新冠肺炎感染的风险。此外，目前诸如“互联网+医疗”等技术也不能支持满足消费级应用。在智慧应用APP方面，以健康码为例，可以说健康码是疫情初期以及疫情肆虐期间使用频次最高，也是发挥效用最大的智慧应用APP，是疫情防控最大的亮点之一。但是，随着全国防疫工作步入“常态化”后，各居民区、商场、饭店、酒店等开始逐步取消扫码进出的限制要求，部分地区健康码开始出现无用武之地的窘境。

3 短板背后的深层次原因分析

通过前述疫情暴露出的智慧城市建设短板和不足，可从客观层面挖掘其背后隐藏的深层次原因。

3.1 在顶层设计层面，全局规划和长远统筹尚需完善

(1)智慧城市规划方案普遍存在缺乏问题导向和危机导向建设内容，战时需求考虑不足。我国智慧城市建设内容大多坚持地方产业优先的理念，考虑利用信息通信技术提升优势产业，如将智慧旅游、智慧农业、智慧生态等重点工程列为标配，而问题导向和危机导向的建设内容则相对匮乏，如疫情推出的健康码等智慧应用APP均为抗击疫情的应急产物。此外，在系统容量设计时，大多以维持城市常规运行为基础，考虑战时需求较少，导致疫情发生时，在短时间超高频访问平台状态下，相关功能模块退服严重。

(2)智慧城市规划的横向宽度和纵向深度有待提高。城市部分部门之间的横向信息系统尚未完全打通，数据孤岛依然是老大难问题，由于总体规划中尚未形成跨部门、跨领域和跨系统之间接口和标准的统一，导致横向数据“聚而不通、通而不用”的情况比比皆是，封闭的数据系统已经不能适应越来越开放的社会信息体系。如疫情初期，由于数据的连通、开放和共享不够，部门间横向联动效果不佳，导致数据的精准性与疫情防控的要求存在一定差距。此外，区县大脑、社区微脑、行业大脑建设，以及周边乡村、小镇的智慧化建设相对滞后，且智慧城市系统尚未纵向贯通，导致微单元依托“智慧城市”建设成果的治理能力明显滞后城市中心区域。

(3)“自下而上”的智慧城市运行反馈机制尚不健全。我国智慧城市大多采取“自上而下”的设计建设，“自下而上”的反馈机制尚未完全形成。如本次疫情期间，在浙江杭州推出红黄绿三色标识的“健康码”后，各地方也陆续上线符合自身抗疫需求的各种“健康码”。国家层面也及时响应，由国家政务服务平台研发并推出了全国版“防疫健康信息码”，这是“自下而上”的运行反馈机制的典型案例[6]。智慧城市建设作为一个迭代演进的过程，离不开基层实践经验的反馈，应由基层拓展智慧应用场景，形成解决方案，并向上进行应用效果反馈，最终形成“自上而下设计”和“自下而上”反馈的完美闭环[7]。

3.2 在运营层面，政府引导和市场驱动的协调性不尽完美

在疫情防控中，我国互联网科技公司、基础电信运营商、ICT设备厂商以及信息系统集成商等企业积极参与，在云资源服务、互联网+医疗、在线教育、远程办公、网络购物以及数字防疫平台、社区防疫工具、复工复产平台等方面为“智慧城市”注入强大动力，如支付宝在“智慧城市”的大数据基础上开发的健康码成为了社区、园区、厂区、乡村等管理的标配。

相比于社会力量的动态数据利用，政府在静态数据(如身份信息等)以及准静态数据(如出行与住宿登记信息等)方面更具优势，这就导致“智慧城市”to B业务类型个性化、定制化色彩严重，而公共服务线上化则略显不足。疫情期间部分政府开始借助互联网的优势，将自身部分公共服务内容交给市场平台去运营，这从侧面说明需求倒逼政府转变智慧城市平台、大数据中心以及网格化管理体系的运营理念，使其之前相对封闭的城市治理数据平台体系在疫情期间开始向更为开放的市场合作体系转变；这同时也说明了在之前的运营模式下政府和企业间的协调联动性不够，未来政企合作、企企联合的空间比较大。

3.3 在建设方面，当下需求和长远规划的衔接性有待提高

(1)在全域感知能力建设方面，城市感知能力可满足常规状态下政府治理需求，但疫情所出现的“隔空喊话”“网络寻人”“回忆溯源”等现象，充分说明目前我国智慧城市的“城市天眼”“人脸识别”等设施建设布局不足，感知能力空间尚存“真空地带”，不能满足极端状态下的城市治理需求。

(2)在技术储备层面，当前“人脸识别”“互联网+消费级应用”等技术发展水平与需求之间还不能实现有效匹配。

(3)诸如“健康码”等智慧应用APP作为疫情防控的应急产物，在疫情肆虐期间发挥了巨大的作用，但在疫情防控“常态化”后，拥有众多用户和海量数据的健康码未来如何发展，大多地区尚未给出定论或长远规划。

4 后疫情时代智慧城市发展趋势分析

4.1 “大”理念将贯穿智慧城市顶层设计

智慧城市设计的横向宽度和纵向深度将被强化，实现纵向到底、横向到边，最终朝着大网络、大系统、大平台、大数据集成方向建设，全面满足平时精细化管理、战时刚需的要求。一方面，各自为战的智慧平台和数据系统将进一步整合，问题导向和未来需求将引领智慧城市平台的功能拓展和升级；另一方面，治理下沉理念将深入人心，城市大脑将进一步带动区县大脑、社区微脑、行业大脑，以及乡村、小镇的智慧化建设，使基层治理能力进一步强化。

4.2 政府与社会力量的关系将重新定位

疫情后，政府在加强核心数据、核心业务等领域的可控自主能力的同时，可能会放宽对社会民生业务的限制条件。此外，社会企业也将通过把握本次疫情出现的市场机遇，放大自身在智慧城市市场的服务空间，在传统业务模块中寻求更广泛的机遇。总体而言，疫情后智慧城市市场开放的广度和深度将会进一步扩大，政企合作、企企联合将是大势所趋。

4.3 “新基建”将全面支撑、赋能和引领智慧城市的创新发展

一方面，“5G+ABCDEI”将与城市治理加速融合，智慧城市将从之前的以数据治理技术为主，向以多技术融合为主的“技术中台”方向演进；另一方面，城市“新基建”基础设施建设力度将加大，信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施等新基建将全面进行建设，助力城市全域感知体系建设。城市数据采集的渠道短板将被弥补，且可加快跨部门、跨领域、跨地域的数据统一和共享协同。