预算软约束背景下高校债务风险防控机制研究

崔天培, 温佳瑜, 刘雪洁

(沈阳大学 a. 后勤服务中心, b. 商学院, 辽宁 沈阳 110044)

《中国教育现代化2035》强调提出,“ 2035年主要发展目标是:建成服务全民终身学习的现代教育体系、普及有质量的学前教育、实现优质均衡的义务教育、全面普及高中阶段教育、职业教育服务能力显著提升、高等教育竞争力明显提升、残疾儿童少年享有适合的教育、形成全社会共同参与的教育治理新格局。”[1]随着高等教育大众化进程的持续推进,我国高校办学规模和在校生人数还将在短时间内呈现平稳增长态势,急需大量资金用于基础设施建设、教学设备更新、校园环境改善,以及师资等人才引进。目前,高校教育经费以各级政府的财政拨款为主,现行的教育经费核拨标准与经费额度难以维持高校正常的资金需求,教育经费缺口逐年增加,一些高校选择金融机构贷款的方式来减少资金压力,由此产生了大量债务。负债发展模式在高等教育领域较为普遍,这种模式虽然在一定程度上缓解了高校的资金困难,但也给高校带来了严重的债务风险。

一、 高校债务风险防控

1. 高校债务的界定

预算软约束背景下高校债务是指在政府财政拨款无法满足高校办学规模日趋扩大的情况下,为保证正常的人才培养、教育教学、科学研究、社会服务等活动,高校向金融机构申请贷款所形成的债务。高校的债务分为日常发生的零星支出和需要偿还的大额贷款,其中高校日常运行发生的应付款金额较小、期限较短,不会对高校产生财务负担,而基础设施建设、教学设备采购等大额贷款项目会给高校带来不小的偿还压力。在政府财政拨款无法填补大额贷款项目额度时,高校债务逐渐形成,高额的债务将对高校的发展建设产生重大影响。

2. 高校债务风险防控面临的挑战

(1) 制约教育教学水平的提升。高校教育经费投入的多少决定了学校基础设施、学科建设、专业发展、科学研究及师资团队的质量和水平。面对高额的债务及到期贷款本息的财务压力,高校不得不调整经费支出结构,除刚性支出和重点项目外,还需大力压减办公、会议、差旅、出国出境、公务接待等公用开支。因缺少足够的资金支持,教学设施更新、教学环境改善及教师的职业发展受限,甚至出现高水平教师流失的现象,制约了高校教育教学水平的提升。

(2) 增加财务危机发生的可能性。高校人才培养、教育教学、科学研究、文化传承及社会服务等重要职能顺利实现的前提条件是需要雄厚的资金支持。近年来,为偿还金融机构高额的债务本金和利息,高校的资金短缺问题日益凸显。由于资金周转困难,资金供需矛盾加深,财务管理工作步入困境,高校债务偿还违约风险进一步加剧。同时,贷款偿还额度的多少还将涉及高校的信用等级,为保证资金安全,金融机构一般会选择更加严格的贷款政策向高校借贷,使高校后期融资受阻。

(3) 增加防控管理难度。法律法规是社会正常运转的必要保障。2010年11月,财政部、教育部联合印发的《关于减轻地方高校债务负担、化解高校债务风险的意见》明确提出:“高校是化债工作的责任主体,要按照‘谁贷款、谁负责’的原则,统筹学校资源,积极偿还债务。”[2]据此要求,省级财政和高校主管部门组织实施了高校债务风险评估与化解工作,在工作推进过程中,各高校能够正视普遍存在的债务风险问题,客观分析债务风险形成的原因与解决办法,相继出台了学校债务风险评估与化解工作实施细则,在管理职责、债务偿还、风险评估、监测预警等方面明确了具体措施和路径选择,但在资金使用、审批流程、监管方式等环节尚存在一定的风险隐患,增加了高校债务风险防控管理难度。

二、 高校债务风险现状

20世纪90年代初, 我国高等教育领域的人才培养规模与社会需求之间不均衡的矛盾日渐突出。 从立足现代化建设的全局出发, 自1999年开始,国家正式启动了新中国高等教育史上时间最长、规模最大的高校扩招模式。

如图1和图2所示(数据来源于RESSET宏观经济数据库中的教育指标数据), 与1999年相比, 2020年普通高等学校达到了2 738所, 数量翻了一倍多,高校普通本、专科在校生人数增长率达到34.52%, 招生人数增长率高达38.14%。 从2010年开始,在校生人数和招生人数增长率一直稳定在5%以下, 2019年和2020年高校在校生人数和招生人数再次有所提升, 2020年普通本、专科招生人数达到967.5万人, 相较1999年增加了807.8万人; 在校生人数为3 285.29万人,是1999年的7.95倍。

图1 1999—2020年我国普通高等学校数量变化统计

图2 1999—2020年普通本、专科在校学生人数与招生人数变化统计

高等教育的快速发展使得高校对教学场地、人员设备、校园环境等软、硬件设施或资源的需求持续增长,办学成本逐年加大,教育经费大幅攀升。高校的经费来源主要依靠政府的财政拨款,教育部发布的《2020年全国教育经费执行情况统计快报》显示:2020年全国高等教育经费总投入为13 999亿元,仅比上一年度增长了3.99%[3],财政核拨的教育经费投入与高校教育成本增长不成比例,高校不得不选择贷款方式解决资金困难,使得高校债务规模不断增加。

三、 高校债务风险的形成机理

高校债务风险的形成与高校、金融机构和体制机制三者密切关联,表现在3个方面。一是为了满足办学规模扩大引起的楼宇场馆建设和基础设施改造需要,高校一般选择金融机构贷款来弥补教育经费的不足。二是在激烈的市场竞争中,金融机构寻求高校做为优质的信贷对象,解决资金闲置问题。三是在原有体制机制条件下,高校通过向金融机构贷款来减轻财务压力,实现自身的可持续发展。在三者的博弈中,高校债务不断增加,债务风险随之加剧。

1. 办学规模扩大是高校债务风险形成的直接原因

我国推进高等教育大众化进程的时间较晚,《2003年全国教育事业发展统计公报》显示:从1999年开始,仅仅用5年时间,我国高等教育毛入学率就达到17%[4]。教育部发布的《2019年全国教育事业发展统计公报》表明,截止到2019年,我国高等教育毛入学率突破50%,实现了高等教育大众化的历史性飞跃[5]。面对新形势、新任务和新格局,一些高校通过兴建新校区、加大师资与人才队伍引进力度等多项措施解决日益增长的办学规模与人才培养需要之间的矛盾。兴建新校区和软、硬件设施改善离不开雄厚的资金支持,在教育经费财政拨款额度远远低于学校发展建设所需经费时,高校纷纷向金融机构申请最大额度的贷款用于基础设施建设和教学环境改善。

2. 贷款条件放宽是高校债务风险形成的间接原因

在日益激烈的市场竞争中,金融机构急需一大批高质量信贷客户支撑自身的业务发展需要。高校作为教育系统金字塔中的顶尖层级,其资金来源具有多元化、广泛性的特点,加之政府为其提供了强大的资金支持,高校逐渐成为金融机构的优质客户[6]。为了完成信贷任务指标,金融机构简化了高校贷款流程,放宽了贷款条件,通常采取不设立资金担保或不要求财产抵押等方式,重点考核高校的社会信誉度及政府的资金支持情况,高校贷款手续简单,相对容易,高校债务迅速增长。

3. 原有体制机制是高校债务风险形成的基础条件

为了满足扩大办学规模和办学条件改善的实际需要,一些高校相继进行了大范围的重组合并或基础设施建设。受多种因素影响,高校的基础设施建设及教学环境改善所需经费均是通过金融机构以贷款方式获得。近年来,随着高校贷款还贷高峰的来临,一些高校债务风险逐渐显现,还本付息压力持续增加,严重制约了高校的发展。同时,在预算软约束背景下政府对高校的支持不变,力度不减。当高校债务风险加大时,政府会划拨一定额度的还债资金,有可能使高校长期的债务风险进一步提升。

四、 高校债务风险防控的影响因素

1. 财政拨款模式的影响

现阶段,各级政府对高校拨款一般采用“综合定额+专项经费”的核拨模式。这种模式带来了不良的后果。其一,综合定额与在校生人数成正比例关系。为全面解决学生的学、住、行等现实需要,一些高校不断加大软、硬件投资建设的投入,出现了发展速度过快、财政拨款与学费收入不能满足发展建设需要的被动局面。其二,专项经费核拨目前尚无统一的制度约束和补贴比例,除部属院校外,一般按照高校归属地由当地政府财政部门给予拨款补助。受区域经济发展水平的影响,多数地方高校获得专项经费的支持额度较小,只能采取融资的方法获取资金以满足自身发展建设需要,而融资的主要途径就是向金融机构申请短期贷款。高校在一家金融机构贷款偿还另一家金融机构即将到期贷款的情况屡见不鲜,这种短期贷款的做法进一步放大了高校债务风险。

2. 绩效考核评价制度的影响

财务工作作为高校管理工作的重要组成部分,财务管理人员的职业精神、专业素养、执业能力等将直接影响高校治理能力现代化进程的深入推进。而高校现行的绩效考核评价标准主要围绕德、勤、能、绩、廉5个方面进行,考核评价标准较为宽泛,缺乏具体工作岗位的考核指标。在绩效考核过程中,财务管理人员的专业素养和执业能力往往被弱化,只要其账面工作不出问题或差错,债务风险防控工作与绩效考核结果并不相关联。一些高校财务管理人员习惯完成制表、核算、报销等常规工作,对于高校债务风险防控的有关法律法规和政策要求研究不多、掌握不够、理解不深、应用不实。

3. 融资来源渠道的影响

高校是非营利性组织,经费来源一直都是国家财政拨款和学费收入[7]。以地方高校为例,财政拨款和学费收入占比大约为6:4。从2021年起,在政府主管部门的指导和监督下,全国高校陆续调整学费标准,学费涨幅比例在20%左右;而学费由政府定价,政府必须统筹城乡居民收入水平和社会经济发展现状,其提升空间有限。虽然高校普遍接受和欢迎社会资金的注入,但由于高校资产属于国有资产范畴,受国家政策、综合高校实力和社会声誉等条件制约,社会资本在高校总资产中的占比并不突出。同时,高校接受个人和社会资本捐赠尚缺乏足够的法律法规依据,捐赠偶然性特点突出,捐赠渠道不够成熟。鉴于以上情况,高校通过向金融机构贷款来补充发展建设所需的资金成为比较普遍的做法。

4. 专项经费管理模式的影响

专项经费的管理与使用一直秉承专户专用独立核算的原则。为了获得更多的专项经费支持,高校编制专项经费预算时首先要求各二级学院填报部门专项经费预算。多数二级学院经费预算编制者并非专业财务人员出身,对专项经费的管理使用与支出范围认识模糊,部门专项经费预算带有一定的盲目性,缺乏足够的准确性和科学性。在专项经费的使用过程中,个别高校的财务管理人员对专项经费的适用范围理解有偏差,将专项经费与人员经费混用或用于其他项目,专项经费的使用随意性较大,未做到专款专用。挪用专项经费的情况不仅延长了资助项目的实施周期,也失去了经费的“专项”含义。目前,各高校虽然都建立了专项经费管理与使用制度,但具体的管理手段、管理措施和监管办法还有待进一步完善。另外,专项经费的监管效果不够明显。

5. 政策性贷款分配不均的影响

政策性贷款容易引发教育资源分配不公平,影响高等教育的均衡发展。由于信息的不对称性及政策性贷款的发放对象和发放数量的不确定性,高校得到的政策性贷款资源不尽相同,而获得较多政策性贷款的高校不可能压低预算,没有足够预算的高校则需要增加更多的预算,高校的预算需求越来越高,形成了 “马太效应”。政策性贷款提供的经费不仅有限,而且分配不均,一些高校被排除在资助范围之外,高校只能选择向金融机构贷款来满足自身发展需要,预算约束变得更加软化。

五、 高校债务风险防控的实施策略

1. 优化政府拨款模式

各级政府应进一步强化预算的约束作用,持续优化拨款模式,不能简单以“在校生人数”作为拨款额度的参考依据,应综合考虑学校类别、学科建设、专业发展、科学研究等多种因素。在保证综合定额基数的基础上,制定切实可行的财政拨款方案,逐渐提高财政拨款在特色学科、优势专业,以及科研项目中的比重。通过“补助转资助”的方法,把高校特色学科和优势专业的非定期性项目资助转变为定期性项目资助;科研项目以定期拨款的形式资助,加强高校在特色学科、优势专业及科研项目的持续投入,鼓励支持特色学科、优势专业和重大科研项目建设,确保高校的发展优势和发展潜力。各级政府还应结合区域经济社会发展状况、高校人才培养质量、承担重大科技项目状况等因素,研究制定符合高校发展实际的专项经费核拨办法,明确政府和高校之间的事权和财权,实现权责统一。高校的管理权限应逐渐下放,着力改善部属院校占有大部分专项经费的局面,不断扩充专项经费的资助范围和受益群体,最大限度地发挥专项经费的使用效益。

2. 完善绩效考核标准和定期审计制度

高校要在现行绩效管理考核评价标准的基础上,细化财务管理人员的绩效考核指标,将专业素养、执业能力、资金安全与可持续发展等指标纳入财务管理人员的绩效考核体系,逐渐完善岗位目标责任制,激发财务管理人员的工作活力和积极性,不断强化债务风险防控相关法律法规和业务知识的学习,教育、引导财务管理人员严格执行《高等学校会计制度》的具体要求,对各项债务分别管理,及时清理并依法依规办理结算,避免资金使用的分散性和无计划性,确保有限资金的使用效益,及时化解债务风险。高校内部审计机构是监督资金有效使用的重要部门,高校要切实发挥内部审计机构的作用,建立健全定期审计制度和离任审计制度。审计工作要关口前移,变事后监管为事前、事中和事后的实时监管,注重审计结果的运用,实行审计公告制度[8],做到审计过程和审计结果的公开、公平和公正,随时接受广大教职工的监督,严格监管盲目融资行为,切实改善高校预算软约束现状,保障国有资金不受侵犯。

3. 完善多元化筹措资金渠道

稳定的资金来源是高校健康可持续发展的基础保障。高校必须打破单一依靠政府财政拨款的筹资模式,积极构建多元化、多渠道的筹措资金途径,进一步减轻债务压力。一是积极争取政府财政资金。高校要加强内涵建设,挖掘发展潜力,打造特色学科和优势专业,潜心立德树人,广泛争取各级政府在土地规划、基础设施建设、教育教学改革、科研项目研发等方面的资金支持。二是大力发展“产教学研”融资模式,通过与高端企业、行业或实务部门技术合作,采取联合建设科技研发中心、科研成果转让分红等形式,实现高校经费与社会资本的有效联动;在适度缓解高校科研经费短缺问题的同时,也有助于提升科研成果转化能力,促进区域相关产业的高质量发展,打造全新产业品牌,提高产业价值。三是借助PPP模式,发挥社会资本的优势,吸收更多社会资本参与高校基础设施建设、教育教学改革、科研项目研发等工作的全过程,进一步延展办学空间和办学效益。四是完善慈善捐赠体系,拓宽捐助途径。对于支持高等教育事业发展的社会团体及企业采取减免税等鼓励措施,努力开辟更多的社会捐助筹措资金途径。五是及时调整债务结构,鼓励尝试发行教育债券或教育彩票等方式置换金融机构贷款,为高校筹措资金提供有益的补充。六是适度延长高校现存贷款期限,降低融资成本,减轻高校付息压力,化解高校债务风险。

4. 建立健全贷款审核评估机制

贷款审核评估管理是一项复杂的系统工程,涉及到政府、金融机构和高校三大管理主体,历经贷款前、中、后三个管理阶段,各管理主体只有严格遵守相关规定或约定,才能最大限度地降低高校债务风险。要建立健全高校贷款审核评估机制,将正常贷款额度和拖欠贷款额度纳入高校社会信誉调查指标体系,及时督促高校做好偿还贷款的准备工作,按照贷款周期或时限,做好月还款计划或年还款计划,确保高校能够按时结清贷款。要全面加强高校贷款管理,进一步明确政府在化解高校债务风险工作中的管理范围和监管职责,为高校债务风险防控提供政策支持和业务指导,真正实现高校债务风险防控的全过程监管,有效控制高校负债规模。

5. 硬化“银校合作”预算约束

金融机构要加强高校贷款的资格审查力度并适当控制高校贷款条件。国有银行是高校软预算约束的支持者,其本身也是软预算约束体,银行之所以愿意向高校放贷,主要原因在于政府对高校的资金支撑。因此,政府应主动参与高校贷款资格审查及资金审批的全过程,加大对资金使用情况的监管,硬化高校与银行之间的预算约束,明确自身角色定位,不能无底线地充当高校最终还款人。同时,政府应逐步完善高校债务法律法规体系和债务风险防控长效机制建设,加快推进有计划的政策性贷款与有条件的商业贷款相结合的借贷制度,适度控制对高校的无底线式资助。对于发展潜力不足或因自身原因陷入办学困境的高校,政府应做到提前预警,及时按照国家相关法律规定妥善处理。