江门：“开门立法”让民意搭上“直通车”

何中林

自开始行使地方立法权以来，江门市人大常委会始终坚持在立法过程中践行“以人民为中心”“立法为民”的理念，积极推进和扩大社会公众在地方立法过程中的有序参与，把实现好、维护好人民的根本利益作为立法的根本出发点和归宿，持续开展听民声、聚民心、汇民智的开门立法新实践，不断开创江门立法民主化的诸多先行样本和特色模式。

听听代表们怎么说

人大代表在立法中具有主体地位，保证人大代表依法履职就是保证人民当家作主。立什么法，怎么立法，要听听代表们怎么说。

2015年，设区的市立法元年。第一部实体法立什么项目，市人大常委会决定听听代表怎么说。常委会法工委设计出立法项目征集意见表，将代表回信要用到的信封、邮票也一并装入信封，寄给了居住或工作在江门的全国、省、市三级代表。

400多封信全部寄出，并陆续收到代表回复信件350余封。意见最集中的是要立法保护江门的母亲河——潭江。民意不可违，于是，常委会毫不犹豫地将江门市立法史上的第一个实体法项目定为《江门市潭江流域水质保护条例》。该条例已于2016年12月1日正式施行。

“要让代表履行主体责任，成为立法的重要参与者。”市人大常委会法工委负责同志经常说。代表来自社会各个阶层，他们直接和老百姓打交道，最了解群众在想些什么。几年来，市人大常委会在审议法规时，始终坚持邀请人大代表列席常委会会议；外出调研时，邀请代表同行；召开座谈会、论证会时，邀请代表发言；法规条文作出重大修改时，及时将法规登报纸、挂网站，并发短信提醒代表研究提意见。

通过以上形式听取人大代表对法规草案的意见和建议，目的是让社会各阶层都能够充分表达意见，避免因不对称导致的先入为主现象，使所立之法能够为利益矛盾各方所接受并得以顺利施行，使制定的法规顺应民心、反映民意、贴近民生，保证法规代表广大人民群众的利益。

“江门市人大这么认真地听取我们的立法意见，这让我们有了很重要的存在感！”一位代表说。让代表参与立法的全过程，就是切实体现人民当家作主基本原则，实现以人民为中心的立法特征的过程。可以肯定的是，我们会坚持让代表们继续“刷”这种存在感。

骂声四起的座谈会

“你们搞立法的，什么都不懂，就会乱来！”“江门市就是要抢夺我们新会区的陈皮品牌”……2019年10月6日，在新会区陈皮产业园区，一场“骂声四起”的征求立法意见座谈会在紧张的气氛中进行着。

这一天，市人大常委会法工委主任曹利带队前往新会听取大家对《江门市新会陈皮保护条例（草案）》的意见。引起大家“激愤”的焦点是草案中关于条例适用范围表述，草案内容是：“本条例适用于本市行政区域内新会陈皮的保护、传承和发展等活动。新会陈皮具体保护范围由市政府核定，并向社会公布。”

“新会陈皮自古以来就是新会区的，为什么要由市政府来核定种植范围？”很多与会者愤愤不平地说。参加本次会议的有新会区人大、政府及其相关职能部门，以及陈皮企业代表、种植户，他们的矛头直指曹利。

会议在一片骂声中开始，也在一片骂声中结束。

“让他们骂，骂也是一种意见，说明咱们的工作还有待改进！”曹利会后总结说。我们认识到，新会区人们对新会陈皮怀有深厚的感情，他们误以为，我们要立法将新会陈皮的品牌为全江门生产经营者所用。

既然找到了问题所在，有了误会，那就应该对草案进行修改，化解误会。会后，我们将条例适用范围表述为，在国家公告的地理标志产品产地范围内（即新会区），符合条件的生产者可以申请使用新会陈皮地理标志产品专用标志、证明商标标识等；而产地范围外的生产者不得使用。

通过条例很确定地告诉新会区全体人民，新会陈皮的品牌由新会申请，知识产权受法律保护，任何人也抢不走。

2019年5月，江门市蓬江区人大常委会举办“民生无小事、代表来议事”主题实践活动，监督十项民生实事之“提高底线民生保障水平”项目进展情况。

按照2006年原国家质检总局认定的新会陈皮地理标志产品保护范围即为江门市新会区现行政区域。但是，来自台山、开平、鹤山、江海、蓬江等毗邻新会有关镇街的陈皮生产者认为，当地在历史上也属于大新会区域范围，从历史上到现在一直也有可观的新会柑种植面积，质量并不比新会差，理应纳入保护范围。

为化解新会区外生产经营者的不满情绪，随后我们又分批召集台山、开平、鹤山、江海、蓬江等地有关单位以及人大代表、陈皮生产经营者座谈，向他们解释，按照知识产权保护相关法律规定，新会陈皮地理标志产品专用标志、证明商标标识只能在国家公告的地理标志产品产地范围内（新会区）使用。但是，新会区外的种植户，同样可以生产陈皮，也可以注册自己的陈皮品牌，最重要的是，条例关于陈皮的生产环境保护、病害防治、柑肉处理、工艺传承等方面的相关规定，适用于产地范围内和产地范围外，并无区别。也就是说，本次立法并没有放弃他们，也保护他们。经过多方面苦口婆心地讲解和劝导，新会区以及新会区外其他各市（县级）、区最终均表示理解和支持。

至此，条例最终以立法形式明确了新会陈皮地理标志产品专用标志及证明商标使用准则，厘清了新会陈皮传统生产区域与知识产权保护区域之间的关系，化解了困扰当地多年的关于陈皮地理标志产品专用标志和证明商标“谁可使用”的区域之争，产生了良好的社会效果和法律效果。

“开门立法”的意义，不仅在于征求公众意见，更在于听取、吸纳公众意见。因此，在立法的过程中，应该遵循公开、充分、平等原则，尽可能扩大公众参与，才能保证公众对立法的参与权、表达权和监督权，真正实现民主立法的初衷和目的。唯有如此，才能使各方利益在法律中得到保障和平衡，立法者的工作才能得到理解和尊重。

大榕树下的议事会

榕树，根深叶茂，遮风挡雨，常见于江门乡下的村头巷尾，是村民纳凉聊家常的好去处。

“国家对制止餐饮浪费行为立法，正当其时！”2020年9月10日上午，江门市江海区江翠社区的50多名群众围坐在一棵大榕树下，参加“全国人大常委会制止餐饮浪费专项立法社区论坛”，首个发言的是社区居民麦棠，他铿锵有力地表达着自己的观点。

这是江海区人大常委会在2020年8月被确定为全国人大常委会法工委基层立法联系点后，首次开展立法征求意见活动。就这样，在榕树下，社区里的群众代表们纷纷发言，表达自己对国家立法项目的意见建议。现场蒲扇轻摇，欢声笑语，气氛热烈。两名工作人员认真聆听，仔细记录着。

“老百姓的意见也能推动立法，这就是人民真的当家作主啊！”麦棠认为，基层立法联系点让“神秘”的国家立法工作从居庙堂之高到江湖之近，走进寻常百姓家，打通了立法机关和社情民意的“最后一米”。

2015年，江门市人大常委会设立了15个基层立法联系点，其中市直单位1个，7个市（区）各2个，确保联系点触角覆盖全市，成为全市基层群众参与立法的“直通车”和开门立法的最前线。为确保基层立法联系点顺畅运行，江门市人大常委会专门出台《江门市人大常委会基层立法联系点工作规定》，对联系点的定位、职能和工作程序作出规定。

2020年7月，“国字号”基层立法联系点落子江门，江海区人大常委会被确定为全国人大常委会法工委基层立法联系点，是目前全国人大常委会法工委在全国布局的九个基层立法联系点之一，也是我省唯一一个国家级基层立法联系点。同年8月，全国人大常委会法工委主任沈春耀亲临江门授牌，宣告该基层立法联系点正式启动。

“没想到我们老百姓的声音可以传递到市、省甚至是国家立法层面上去！”江翠社区一位阿姨说。

据悉，全国人大常委会法工委江海基层立法联系点自挂牌启动以来，共完成20余部法律法规草案意见征集工作，上报意见建议300余条，被采纳20余条。全国人大常委会法工委评价道“意见建议理由充分且详细”。

民之所望，政之所向。基层立法联系点是江门立法工作广泛征求公众意见的一个缩影。民意是立法的方向标，缺乏民意的法律规定会违背立法为民的初衷，更谈不上民主立法。公众参与立法来表达利益诉求，在立法中把公众意见作为参考依据，对立法内容的普适性有帮助，能提高法律的社会接受度和认同度，促进地方性法规的实施。

让立法真正“走出去”

2015年6月2日，市人大常委会召开新闻发布会，通报江门市被赋予地方立法权的有关情况。

2020年4月22日，市人大常委会派员参加新会区法院“新会陈皮地理标志及知识产权保护”专题讲座，讲解如何做好新会陈皮品牌保护问题。

2020年5月11日，市人大常委会派员前往市城市管理和综合执法局授课，讲解《江门市城市市容和环境卫生管理条例》《江门市户外广告设施和招牌设置管理条例》。课程以在线视频形式向四市（县级）三区直播。

2020年7月15日，市人大常委会党组副书记、副主任钟军带队前往江门市委党校，与之达成联合办培训、授课的合作意向。即由市人大常委会法工委派员，在党校县处级干部培训班、中青年科级干部培训班等课堂讲解立法理论、立法程序以及解读相关具体法规。一年多来，市人大相关同志已多次在市委党校讲课，反响热烈。

2020年11月31日，市人大常委会召开《江门市历史文化街区和历史建筑保护条例》新闻发布会；2021年4月27日，召开《江门市文明行为促进条例》新闻发布会……

近年来，市人大常委会连续打出组合拳，主动对外公开立法成效，带着所立的地方性法规走出去，将“法”讲出去，让“法言法语”为人民群众、社会各界所熟悉、了解、掌握、运用，不让法规束之高阁。

老百姓有权力知道我们立了什么法，为什么立法，立了些什么内容。这是人民当家作主的重要体现，也是民主立法的重要组成部分。

“我们向社会各界宣讲和宣传法规，就是向老百姓汇报立法工作情况！”市人大常委会有关负责同志说。

几年来，市人大常委会以立法实践为基础，努力讲好江门立法故事，使立法工作过程成为宣传普及宪法法律、弘扬法治精神的过程。

首先是广而告之立法动态，持续在市人大工作信息专刊、微信公众号发布立法信息；在《江门日报》等媒体发布立法新闻。其次是组织协调《南方日报》《南方都市报》《广州日报》等媒体对我市立法工作进行报道，相关的报道引起国家级媒体关注，“学习强国”学习平台、人民日报客户端以及全国人大常委会、广东人大微信公众号经常转载我市立法信息。

与此同时，市人大常委会还先后在《地方立法研究》《人民之声》等刊物发表理论性文章，向省人大制度研究会、市人大制度研究会提交实践性论文，在《江门改革》发表创新性文章。连续2年向市社科联申报科研项目，获得立项和经费支持。通过一系列理论研究和创作，与社会各界共同探讨并分享立法经验和成果。

地方性法规宣讲、宣传和立法理论研究作为立法中的一项基础性工作，在实现民主立法过程中发挥着至关重要的作用。一方面，加强普法宣传是贯彻依法治国精神的重要方面，可以体现人民当家作主的身份和地位，实现其权利。另一方面，可以让地方性法规真正走进人民群众心中，进而内化为人民群众的行为规范，促进社会文明程度提升。让立法真正“走出去”，是一件刻不容缓的事情。■