解码城市数智化治理

佟瑶

面对城市人口的持续增长，信息数据的海量倍增，公共卫生事件的突发，高效且有序的社会体系何以为继？

毫无疑问，运用大数据、云计算、5G、区块链、人工智能等前沿技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，从数字化到智能化再到智慧化，让城市更聪明一些、更智慧一些，正成为推动城市乃至国家治理体系和治理能力现代化的必由之路。

一组数据显示，如果以市级层面为统计口径，将科技部、工信部、国家测绘地理信息局、发改委所确定的智慧城市相关试点数量相加，我国智慧城市试点数量在2020年已经超过749个，意味着我国95%的副省级城市、83%的地级城市已经踏上智慧城市的探索之路，其核心之一正是推动城市的数字化转型，以数据与智能技术提升城市治理综合能力。

新型基础设施正在加速铺设、多个城市样板陆续打造，但从传统治理向智慧治理转型，始终要经历一个渐进的、技术“嵌入”组织的过程，也必然要以一种以往并不具备的智慧治理能力的习得和螺旋上升为支撑。新技术应用亟待成熟、制度更新滞后、治理秩序变革、技术伦理缺失及数据安全……真正实现智慧治理还面临诸多阻碍。

多城智慧治理迈入新阶段

过去10多年間，我国中央和各级地方政府对信息技术的价值定位完成了从“承载”到“运营”的跃升——从建设“电子政府”以满足线上政府对线下政府的功能映射，到建设“智慧政府”以回应整体性政府职能转变的动态需求。其中“智慧治理”已然从概念变为共识，全国各省、市、县不断实践、创新，打破传统的城市管理体制和机制，建立适应现代化城市发展的长效机制，在政务、医疗、交通、教育、商务、社区等领域打造多个创新应用，并形成了一批具有参考价值的城市智慧治理标杆。

其中上海、杭州等城市“城市大脑”为典型的智慧治理，侧重通过政务数据的归集、共享，打破科层体系内业务条线间的信息分割；把解决堵点问题作为导向，创新开发“渣土车监管”“群租房整治”“危化品运输预警”等应用场景，优先提升政务服务效能。值得一提的是，上海首创的“一网通办”已成为颇具中国特色的词汇。2020年，联合国对全球190多个国家的电子政务发展进程进行调查时，重点介绍了上海“一网通办”的经验做法。

以北京等城市的“城市指挥中心”为典型的智慧治理经验，侧重通过整合、办理“政务热线”、网格化、城管等分散渠道的群众诉求，优化科层体系内属地层级间的“信息-权责-资源”配置；把解决痛点问题作为导向，用“接诉即办”的信息需求持续倒逼“吹哨报道”的机制创新，优先提升政府回应性。

两类实践经验分别瞄准了超大型现代国家行政化治理机制中固有的“条”“块”分割弊病，将大数据、人工智能等“新技术”嵌入城市治理中，形成有效且集约的智慧化解决方案，并在多地得到应用。

截至2020年10月底，全国以“城市大脑”为名进行招标的项目达到129个。其中，浙江省在推进数字化改革中提出“将依托城市大脑，打造一批跨部门多业务协同应用，为社会空间所有人提供全链条、全周期的多样、均等、便捷的社会服务，为社会治理者提供系统、及时、高效的管理支撑”，推动省内共计17个市县启动建设城市大脑，建设普及率居全国第一。“粤省事”“北京通”“蓉易办”等线上政务应用和程序纷纷推出，城市治理线上化水平不断提升。

《2020联合国电子政务调查报告》显示，我国电子政务发展指数从2018年的0.6811提高到2020年的0.7948，排名提升至全球第45位，其中，在衡量国家电子政务发展水平核心指标的在线服务指数上，中国表现跃升至全球第9位，达到全球电子政务发展“非常高”的水平。

技术带来的蓝图与难题

2020年突然爆发的新冠肺炎疫情，让全国各城市经历了近两年的突发公共卫生事件“大考”，其中数字化手段在抗击新冠肺炎疫情的进程中不可替代的作用，更是让全社会看到了数字经济模式的发展潜力和其在社会治理中的重要性。

2021年3月，国家“十四五”规划纲要全文发布，首次将数字化发展单独成篇，提出“迎接数字时代，激活数据要素潜能，推进网络强国建设，加快建设数字经济、数字社会、数字政府，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革”。

当前，全国31个省市“十四五”期间智慧城市建设的方向已经明晰。其中，“一网统管”“全社会数据资源流通”“数据安全”“治理方式向精细化转型、配套资源向街道社区下沉”等关于智慧治理的描述，已经大致勾勒了未来城市治理的轮廓。

分析各城市智慧城市及智慧政府建设规划，在智慧治理领域有两点值得注意。由于城市与城市之间发展水平和信息化程度差异，一线及新一线城市更为重视民生相关的智慧城市建设，中型城市则更注重智慧城市与当地旅游、港口等资源的结合，但考虑到城市新型基础设施建设已经全面铺开，未来智慧治理的“数字底座”将进一步夯实；同时，在互联网、人工智能、大数据等新技术直接刺激下，城市对于6G、区块链、超算中心等涉及未来的数字化技术及载体的关注度大大提升。

“技术推动智慧治理的同时，也暴露了一些问题。”中国社会科学院数量经济与技术经济研究所研究员、研究室副主任万相昱表示，“其中最为突出的是隐私保护问题、区域协调问题和决策科学问题。导致这些问题出现的本质原因则是治理体系缺乏现代化，因此，完善相关法律法规、加强学术研究、优化机制问题和建立科学决策思维是未来的当务之急。”

“国家治理现代化是系统工程，其中不仅仅是技术革新的问题，还有价值和制度等更为重要的问题。”上海交通大学社会治理创新研究中心主任韩志明同样提醒到，技术带来了对善治的美好想像，但遗憾的是，技术能够看到的或解决的问题，很多都是比较简单的问题，价值观的问题、权力或权利的问题、利益上的问题以及制度上的问题才是制约智慧治理的根本。

如何将积累的数据转化为生产力并解决政府供给公共服务过程中遇到的棘手问题，已经成为地方政府提升智慧治理能力必须突破的瓶颈；智慧治理“多元参与、协同治理”的逻辑，要求地方政府必须摆脱一手包办的指令型思维，建立起市场导向的契约型思维。

智慧治理的超前探索

应对智慧治理面临的制度更新滞后、治理秩序变革、技术伦理缺失及隐私风险问题，清华大学社会治理与发展研究院院长张成岗，清华大学社会创新与风险管理研究中心研究员阿柔娜提出，“应加快推动智慧治理配套体制机制创新，加强智慧治理科技支撑能力，构建全社会数据开放共享体系、构建以人为中心的‘有温度的智慧治理体系，从而推动形成‘善治与‘善智互构的社会治理现代化图景。”

当前，智慧治理内涵不断延伸，治理理念从“经济主导型”向“社会服务型”转变、治理目标从“相机决策”向“精准化决策”转变、治理架构从“分散协同型”向“整体智能型”转变、治理主体从“信息互联”向“价值互联”转变。

社会治理和公共服务体系正从过去的经济效率占据主要地位转向以人民幸福感、获得感和安全感为核心，下一步新技术变革中，智慧治理将更加注重“算力技术”与“人文技术”相统一的综合治理，满足多主体、多元化、多层次的个体社会利益表达诉求。

智慧治理应用场景的复杂性决定了智慧治理中存在着高度不确定性和非程序化特征，新一代信息技术则为智慧治理目标的确定提供了成熟的技术支撑，进而使趋向场景关注的智慧治理新范式得以形成。

智慧治理将依托新兴技术对政府与公众进行双向“赋权”和“赋能”，未来的社会治理架构将不再是线性、链式以及科层化的“垂直独立型”组织架构，而是更加注重多元主体实质性参与的线上线下相结合的“整体智能型”治理架构，即构建政府、社会、公众等多元主体共同参与的平台生态圈并依靠规则制约多元主体。

智慧治理將在更加智慧的治理架构中实现基础设施的普及和智能技术的应用创新，激发数据价值，重塑价值和道德体系，使得治理主体间天然互信，推动构建更加智能的“互信社会”。

同济大学副校长、中国工程院院士吴志强同样强调了“以人为本”概念，他将城市智慧治理最关键的架构，总结为“5大关键突破”和“1个底板基础”，即点、网、流的“新基建”支撑体系，城市智能治理平台，以人的需求为根本的人工智能推演技术，以家园为原型的腰部平衡治理单元，协同创新智能化组织网络，以及基于“三感”的智能感知大数据库CBDB+。“最后，城市作为一个‘生命体不断智化，城市管理、规划等主体与城市治理也在走向智化。”

超前探索智能社会的运行模式、法律法规、标准规范、政策体系、体制机制，2021年9月，中央网信办、国家发展改革委等8部门联合印发联合公布国家智能社会治理实验基地名单，确定了10家综合基地和82家特色基地，明确92个基地将通过搭建场景、出台标准等方法，打造为智能社会治理的示范和样板。

这仅是国家层面探索智慧治理的方案之一。为推动国家治理体系和治理能力现代化，2019 年，中央政法委曾启动“全国市域社会治理现代化试点工作”，当前第1期试点地区达246个，运用数字化技术，把社会治理的着力点细化到社区、网格，通过小单元精细化治理，支撑起市域治理大格局。