东西部协作脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的基本经验及深化对策

全面脱贫攻坚任务的完成标志着全面建成小康社会目标顺利实现。但是在统计意义上贫困的消除不代表我国脱贫攻坚事业的终结，相对贫困、次生贫困和返贫压力将不容忽视。东西部协作是脱贫攻坚的战略抓手，在脱贫目标完成之后，促进其与乡村振兴的有效衔接将成为发展的题中应有之意。

在全面建成小康社会过程中，东西部协作完成脱贫攻坚成为重要战略抓手。习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上强调：“长远看，东西部扶贫协作要立足国家区域发展总体战略，深化区域合作，推进东部产业向西部梯度转移，实现产业互补、人员互动、技术互学、观念互通、作风互鉴，共同发展。”这一重要论断为东西部协作指明了方向。在脱贫攻坚进程中，东西部合作具有全方位、多层次、宽领域的特点，良好地运作能够有效缩减贫富差距，实现先富带动后富，最终实现共同富裕的目标。因此在2020年全面建成小康社会的决胜期，这一战略发挥了重要作用，确保全面建成小康社会目标如期完成。而在全面脱贫任务之后，东西部协作发展战略将作为一项长期战略继续发挥作用，并着力转向乡村振兴，实现脱贫与振兴的有效衔接。因此，研究东西部协作脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接研究，将对“十四五”时期的改革发展具有一定意义。

脱贫攻坚与乡村振兴有效銜接的必要性

（一）解决相对贫困问题需要与乡村振兴有效衔接

习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上的讲话中指出：“现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务。”[1]这一论断肯定了长期以来脱贫攻坚工作的成绩，但是在统计意义上贫困的消除不代表我国脱贫攻坚事业的终结。在绝对贫困之后，相对贫困问题将会成为下一步我国社会关注的问题。自2020年全面建成小康社会目标完成后，我国农村的贫困状况将演变为次生贫困和相对贫困交织的阶段，且将长期存在。次生贫困和相对贫困的内涵则不仅仅在于物质生活水平较低，而是包括精神文化、生态环境等多方面因素，且因地域不同、标准不同、时代不同而治理难度加大。因此统筹城乡发展，将贫困治理寓于乡村振兴范畴中，推进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接成为必要。

（二）解决乡村社会发展动力增长的问题需要乡村振兴战略

从社会经济发展情况来看，刚刚完成脱贫的地区目前还面临以下几个短板：一是乡村治理仍存在困境。全面脱贫解决贫困人口的基本生存与发展需求，但针对例如基础设施不够完善、乡风民俗有待改善等问题，则需要乡村振兴战略进一步解决。二是扶贫产业规模和实力有待进一步提升。经调查研究显示，自2000年以来，我国的贫困人口主要集中在西部地区，如山西、宁夏、甘肃、贵州等，此类贫困地区的收入来源60%以上是来自于农业，收入来源比较单一，由于各种因素的限制，当地的优势开发相对滞后。乡村振兴重点解决产业脱贫，可以为西部地区的长期繁荣富足提供长效内生动力。以鲁渝协作为例，山东东产西移，动员优势企业在重庆投资兴业，目前已实现40多家企业成功落地。既给当地带去了多样化产业、促进了重庆农村地区的就业，又拓宽了居民收入来源，提高了当地居民的收入水平，在东部西部协作脱贫过程中做出了典型示范。

（三）建立良好的乡村建设人才队伍需要乡村振兴战略

乡村振兴，关键在人。长期以来，农村青年和高素质人才持续流失的问题成为制约农村发展的瓶颈，如人才匮乏、结构失衡、素质良莠不齐等。人才是实现当地致富的重要关键，由于人才匮乏，外部支持力量一旦撤走，贫困地区返贫压力将会增大。农村人才的整体发展水平与乡村振兴的要求还存在较大差距。在脱贫任务完成与乡村振兴衔接的过程中，对人才的需求将持续增大，人才的供需矛盾将会更加突出。因此建立良好的乡村建设人才队伍需要乡村振兴战略，培养一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍，既是中央政府的工作要求，也是基层实践的迫切需要。乡村振兴重在思想扶贫，利用东部地区的资源优势、经济优势、人才优势，助力西部地区脱贫是非常行之有效的决策。通过开展高素质农民培育工作，在乡村努力培育一批新型农业农村人才，可以为统筹衔接脱贫攻坚与乡村振兴两大战略、缓解相对贫困问题提供重要的人才支撑。

鲁渝协作脱贫攻坚的基本情况与基本经验

在脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接方面，山东与重庆的合作具有较为典型的示范意义。鲁渝扶贫协作开始于2010年，国务院扶贫办调整由山东省扶贫协作重庆市，山东省安排14个地市帮扶重庆14个国家扶贫开发工作重点区县。在十年的协作过程中，鲁渝脱贫攻坚结出累累硕果：重庆14个协作区县消除绝对贫困，建档立卡群众实现全部脱贫，村民的人均可支配收入大幅提升至14000元。在鲁渝协作实现东西部脱贫有效成果的实例中，有以下几个方面的经验可以借鉴：

（一）政府资金支持到位

在坚持政府引导的同时，山东充分发挥社会各方面的主动性、积极性，共拨付重庆财政援助资金24.21亿元，实施援建项目1770个，发动社会各界捐款捐物3.85亿元，形成了政府引导、社会帮扶、金融支持、企业参与的帮扶大格局。2020年，山东省、市、县三级共拨付重庆协作区县财政援助资金7.165亿元，完成省际协议的105.29%;山东动员优势企业赴重庆投资兴业，2020年以来共推动42家企业成功落地，累计投资6.41亿元，实现产业合作的持续性提升。

（二）人才交流充分

山东各地市结合协作区县实际需求，实施“组团式”人才帮扶。2020年选派教师、医生、农技等各类技术骨干1034名，完成省际协议的134.29%，是上年的1.13倍。为帮助协作区县打造一支留得住、能战斗、带不走的人才队伍，自2010年以来，山东先后选派挂职干部82人、专业技术人才2671人，大力实施“组团式”医疗帮扶、教育帮扶，提升了协作区县教育、医疗和农技水平。

（三）实现了资源优势互补

结合山东和重庆当地的实际情况特点，在鲁渝协作中注重“东产西移”。山东发挥现代农业技术优势，围绕农业、农产品加工等领域，向重庆转移22项实用技术。其中比较具有代表性的有：烟台在巫山设立现代农业博士工作站，引进6个博士创新团队、34名专家，开展水果深加工、野生食用菌驯化栽培等工作，增强贫困区县产业独立性;东营利用自身的黄河口地理优势，培育出黄河口大闸蟹稻田综合养殖项目，援建酉阳综合种养3000余亩，每亩实现综合产值2万元以上，大大提升了当地产业回报率和农民收入。此外，在鲁渝协作的框架下，重庆引进山东现代农业技术和品种，建成石柱、开州、奉节等5个区县现代农业产业示范园。

东西部协作脱贫存在的主要问题

通过鲁渝协作的基本情况可以明确，东西部在脱贫协作过程中具有带动优势，也能够一定程度体现出优势互补，成绩和经验是主流，值得肯定。但是在具体实施过程中也有若干问题需要进一步解决。

（一）顶层设计尚未健全，优惠政策仍需完善

东西部扶贫是在我国制度优势的前提下设计的具有中國特色的重大战略举措，中办国办早在2016年就印发了《关于进一步加强东西部扶贫协作工作的指导意见》，但是至今并没有形成完善的制度体系。目前在省份与省份的对接过程中，有很多事情的对接过于主观性和随意性，尤其是在经济层面横向转移支付的过程中，金额的多少往往取决于对接省份之间的关系，而没有特别明晰的评判标准。这也导致各级政府部门在项目审批减税优惠的过程中，往往对于出台特惠政策慎之又慎。与此同时，在优惠政策实施的过程中也存在着一定的可提升之处。一方面部分优惠政策优惠期限较短，对于资金补助等没有细分到责任单位，对很多企业而言难以起到吸引的作用;另一方面部分县市缺乏成熟的审核的机制，导致一些本应该受到优惠的企业却没有得到优惠，资金对接不能精准匹配，没有充分发挥资金的作用。

（二）整合资金力量不足，使用效率有待提升

中央一直以来对东西部协作扶贫与乡村振兴的战略中强调，要充分发挥政府和市场两个主体的作用，政府处于引导地位，市场处于主导地位，二者需要有机结合。以鲁渝的协作为例，在资金支持方面，多采用横向转移支付，积极动员山东地区的企业家进行社会捐款。通过调查发现，每年的社会捐赠转移支付的金额在逐年提升，并且所占的比例也较高。但是由于捐赠的数量比较多，单笔金额比较小，对接的项目比较散，所以这部分资金是不经过政府财政部门的管理，因此导致社会捐赠无法有效对接到贫困省份的精准项目，资金的整合能力需要进一步提升。

（三）扶贫项目规划较为单一，带动机制不够立体

山东对口重庆的14个城市，都制定了围绕某个主题的帮扶计划，其他相应政策也依次展开。但是总体来看，各地的扶贫项目规划较为单一，往往集中于某几个行业，带动机制不够立体。一是在项目对接的过程中，前期的调查研究不够全面，没有最大限度实现转移产业的特点与对接地需求点的有效结合，导致发达地区与贫困地区的帮扶存在两张皮现象。二是规划的前瞻性欠缺，导致很多项目在实施的过程中模棱两可，存在过多“摸索”的情况，前期合理避险不足。三是扶贫要素不全，部分存在只给到资金和物质支持，但是人才和技术配备相对滞后，往往影响预期效果的实现，也在一定程度上造成了资金、物资、人才等投入的浪费。

脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的对策

（一）做好政策机制的平稳过渡衔接

扶贫工作的目标是“两不愁三保障”，而乡村振兴的目标则是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，指导思想变了，政策机制的主导也应发生相应的变化，因此必须做好政策机制的平稳过渡衔接。一是调整资金帮扶的结构，转移支付或帮扶资金应适度向提升性、生产性领域倾斜，转变以往单纯给予的思路。二是及时更新相关政策，在延续已有工作经验和优惠政策的基础上，适度向精神文明和社会治理层面延伸。三是把指向新型经营主体的乡村振兴政策适度下移拓展，形成包含普通农户发展的支持保护政策体系。[2]

（二）建立合作共赢的长效发展机制

一是国家应进一步出台东西部协作构建乡村振兴的细则措施，并且落实到各省、市、县，同时加强监管部门的监督，提升工作权威性。二是加强多主体参与，政府部门，行业主体都应成为积极的参与者，避免出现下放权力过大、自由度过高、社会主体参与度低的情况。三是进一步落实优惠政策的实施情况，并做好项目反馈机制，在不断发现问题和解决问题的过程中优化。同时坚持造血式直接举措，营造良好的就业环境，继续保民生、稳就业，以覆盖广泛、结构合理的劳动结构提升乡村自我造血能力。

参考文献

[1]习近平.在全国脱贫攻坚总结表彰大会上的讲话https：//www.ccps.gov.cn/xtt/202102/t20210225_147575.shtml.

[2]左停.脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的现实难题与应对策略[J].贵州社会科学，2020（1）：7-10.

作者简介

刁静洋 中共烟台市委党校讲师，研究方向为中国特色社会主义理论