秦岭：向国家公园进发

陈小玮 李嵱

大秦岭把最经典、最美丽的山水托付给了陕西，陕西要把最经典、最美丽的秦岭给予国家公园，珍藏并永葆最原始、最本真的秦岭生态空间。

2021年10月，国家公园管理局正式批复了陕西省人民政府《秦岭国家公园创建方案》，明确规定2022年底前，全面完成秦岭国家公园设立工作。

从提出秦岭国家公园的构想，到酝酿，再到筹建、创建，历经数十年之努力。秦岭国家公园的到来，意喻着秦岭生态保护开启顶格保护模式，秦岭保护上升为国家战略行动。

横亘在中国的中央山脉

关于秦岭，人们最为熟知的一句话来自中学地理课本：秦岭-淮河一线，是中国南北分界线，是黄河与长江流域的分水岭。

不过，秦岭在陕西省林业局党组书记、林业局局长党双忍的笔下，则有一个更富诗意的表达：秦岭从昆仑山走来，走进华夏中央，走向华北平原，左手挽着黄河，右手牵着长江，就像是自然帝带领着两个女儿，妙手神功造化出“一山两河”大格局。

地理学意义的秦岭，指的是横亘于黄河与长江之间的中央山脉，西起甘青两省界，东至河南省中部，全长约1600公里，地跨青、甘、陕、豫、鄂、川、渝六省一市，此乃广意之秦岭。

“睎秦岭，睋北阜，挟沣灞，据龙首。”东汉班固的《西都赋》是“秦岭”一词最早的出处，描述的是西汉帝都长安城的地理位置，这里的“秦岭”则是指终南山。

广义秦岭分为秦岭、大巴山、西倾山以及大岷山四个板块，其中，秦岭板块是最大的一块;而秦岭的心脏则是位于陕西段，也是中国顶级生态空间中的核心空间。

陕西秦岭东起渭南、商洛，途经西安、安康，西至宝鸡、汉中，全长约为800公里，总面积5.82万平方公里。涉及商洛、西安、宝鸡、渭南、汉中和安康六市、39个县，是汉江、嘉陵江、丹江、洛河、浐河、灞河等重要河流的发源地，也是渭河重要的水源补给区。

2020年4月20日，习近平总书记在陕西牛背梁国家级自然保护区考察时指出：“秦岭和合南北、泽被天下，是我国重要的生态安全屏障，是天然空调，是黄河、长江流域的重要水源涵养地，是我国的‘中央水塔，是南北分界线，是生物基因库，也是中华民族的祖脉、中华文化的重要象征。”保护好秦岭生态环境，对确保中华民族长盛不衰、实现“两个一百年”奋斗目标、实现可持续发展，具有十分重大而深远的意义。

秦岭是一座动植物的宝库。据陕西省林业局提供的数据显示，秦岭种子植物197科，1007属，3446种，分别占全国同类总科数的65.23%、总属数的33.79%、总种数的14.04%。秦岭野生植物资源极为丰富，有华杉、连香树、山白树、金线槭等26种国家重点保护珍稀植物，民间素有“秦岭无闲草”一说。

多样化植物造化了多样化动物。秦岭脊椎动物82科642种，其中兽类142种，鸟类338种，国家Ⅰ、Ⅱ级重点保护野生动物80种，其中，国家一级保护动物的朱鹮、大熊猫、羚牛和金丝猴，被称为“秦岭四宝”。

秦岭是中国的中央水塔，是黄河、长江流域重要的水源地。秦岭北坡是黄河一级支流渭河的主要补给水源地，南坡是长江一级支流嘉陵江和汉江的源头区，东段的崤山、熊耳山和伏牛山则是黄河一级支流伊洛河和淮河一级支流颍河的源头区。秦岭区域是国家南水北调中线工程重要水源涵养区，承担了南水北调中线工程70%的输水量。

周、秦、汉、唐定都于关中，西安作为古代王朝和政权都城的时间长达千余年，这无疑很大程度上得益于秦岭优越的生态环境。与都城发展相伴随的是孕育出了优秀的中华文化，秦岭成为中华文化的重要象征。在更高层面讲，保护秦岭生态，也就是在保护中华文化的重要起源地。

“陕西名西，但却是‘芯。”党双忍将之绝妙地比喻為“灯芯”。陕西是中国地理之芯、中国生态之芯、中国人文之芯。陕西秦岭，又是大秦岭之芯，是芯中之芯。

构想、酝酿与筹建

2005年5月，秦岭迎来一支由《中国国家地理》杂志组织的科考队。

秦岭探秘之旅的成果令杂志主编单之蔷震动之余，提出了一个概念——秦岭，中国人的中央国家公园，其理由是“秦岭在中国地理、历史上的地位，以及在哺育中华文明过程中所产生的深刻影响，使之当之无愧”。

2006年，陕西省林业厅拟筹备建设“秦岭中央国家公园”并向省政府做了汇报。

从2007年到2013年，进入了长达七年之久的酝酿期。

2009年3月，陕西省旅游局副局长徐明正以第十一届全国人大代表的身份，第一次向大会提交了《建议国务院批准秦岭生态功能保护区为国家中央公园，并在建设上予以重点扶持》的议案。

七年间，有9位全国人大代表、全国政协代表分別就秦岭国家公园建设问题向大会提交议案或建议。一些政府部门、社会团体、NGO组织、大学与科研机构，以及社会人士撰文、写书，纷纷以不同形式表达了对建设秦岭国家公园的浓厚兴趣和极大关切。

党的十八届三中全会提出“建立国家公园体制”，推进秦岭成为国家公园也迎来最好的时机。

全国“两会”代表、委员持续不断地提交“建设秦岭国家公园”的议案或建议。2014年“两会”期间，徐明正再次递交了《关于请求国务院批准秦岭为国家中央公园的建议》的议案。2018年“两会”，全国政协委员、西安建筑科技大学副校长郝际平带去三份提案，分别从整体规划、水资源保护、建设国家公园三个方面为秦岭“发声”。

鉴于大秦岭区域至今尚无整体性的国家公园建设规划的现状，郝际平建议：在大秦岭区域通盘考虑、整体布局，加快国家公园建设，按照“自然生态系统整体性、系统性及其内在规律，对国家公园实行整体保护、系统修复、综合治理”的要求，将大秦岭涉及的六省一市统一纳入大秦岭国家公园建设范围，并将在秦岭保护方面取得一定经验的陕西，作为大秦岭国家公园建设先行省。

2018年，西安广播电视台播音部主任、节目主持人孙维被陕西省林业局授予“秦岭大熊猫文化全球推广大使”称号。她多次走进秦岭实地调研，并与专家学者交流座谈。在此基础上，孙维作为全国人大代表，在2019年全国“两会”提出设立秦岭国家公园的建议。

2020年全国“两会”，全国人大代表、陕西省林业局副局长、陕西省林科院院长昝林森依然提交了“加快启动秦岭国家中央公园建设”的建议。昝林森认为：秦岭地质地貌景观独特典型，具有极其重要的地学研究价值;秦岭为全球同纬度地区生物多样性最丰富的地区之一，各类保护地密集分布;秦岭为我国中部地区的生态屏障，多城市集群的水源涵养地;秦岭为中华文化的发祥地，秦楚巴蜀文化的荟萃地;秦岭山水交融，自然景观丰富壮美，极具稀缺性和垄断性。这构成了建设国家秦岭中央公园所具有的自然和人文条件。

在政府层面，筹建秦岭国家公园的工作也一直在紧锣密鼓地进行着。2015年，“建设秦岭国家公园”正式写入陕西省“十三五”规划中;2016年5月，陕西委托国家林业局调查规划设计院完成了《秦岭国家公园总体规划》;2017年，《秦岭国家公园总体规划》通过了专家评审;2017年4月，陕西省林业厅将《秦岭国家公园总体规划》上报省政府;2019年5月16日到18日，国家林草局（国家公园管理局）总经济师兼国家公园办公室主任张鸿文，率队赴陕西调研，深入陕西太白山国家级自然保护区开展建立秦岭国家公园前期考察调研，并形成调研报告。

2019年12月2日，陕西省林业局发布《秦岭生态空间治理十大行动》，其中指出，建立秦岭国家公园已纳入国家公园总体布局，将把秦岭生态系统中最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集等生态核心区域纳入秦岭国家公园。

开启顶格保护模式

在陕西省林业局党双忍局长办公室的墙上，有两幅陕西省植被覆盖图：左边是2000年的，右边是2020年的，两张图绿色的范围及程度形成强烈反差。其中，秦岭基本被深绿所覆盖，森林覆盖率已达72.95%。

党双忍局长说，有着优异生态环境“天然指示器”之称的国家一级重点保护植物独叶草，最近在秦岭海拔2700米以下的区域被首次发现。

据了解，陕西对秦岭的保护走过以下几个阶段：

片区保护阶段

1965年，在秦岭主峰太白山，建立了全省第一个自然保护区——太白山国家级自然保护区，这也是中国第一批国家级自然保护区。由此，秦岭海拔最高、生态功能最完整的生态空间率先进入了保护地体系，秦岭生态保护事业也由此进入了新阶段——片区保护阶段。目前，秦岭范围已建成各类自然保护地118个，占总面积四分之一以上;秦岭范围建立各类保护区33处，形成了秦岭自然保护区群。

1982年，在秦岭建立第一个自然公园——楼观台国家森林公园。迄今森林公园已达50个，地质公园、湿地公园、风景名胜区等相继开展。

全面修复阶段

1998年，陕西省政府颁布命令，全面停止森林采伐，森工企业改革，下岗分流。国家陆续启动实施天然林保护、退耕还林工程，秦岭生态进入全面修复的新阶段。以木材生产为主转向以生态建设为主。

2001年，秦岭成为首批国家级生态功能区建设试点之一，省政府批准建设秦岭国家植物园，2002年编制完成《陕西秦岭国家级生态功能保护区规划》。

2005年，发布实施《陕西省汉江丹江流域水污染防治条例》。

整体保护阶段

2007年，陕西领全球山脉生态保护风气之先，第一个为一座山脉立法，颁布实施《陕西省秦岭生态环境保护条例》。按照开发强度，划定了禁止开发区、限制开发区和适度开发区。由此，开启了世界山脉保护的“秦岭模式”，陕西秦岭生态保护进入了整体保护的新阶段，具有全球山脉生态保护的典范意义。

2014年，习近平总书记高度重视秦岭生态环境保护工作，做出重要批示。

高质量保护阶段

2018年，陕西省委、省政府发布《关于全面加强秦岭生态环境保护工作的决定》，开启了秦岭生态“高质量保护模式”。同年，大熊猫国家公园陕西省管理局揭牌，大熊猫国家公园进入试点阶段。

2019年，陕西省委、省政府召开第一次全省秦岭生态环境保护大会。省政府印发《秦岭生态环境保护行动方案》。陕西省林业局实施《秦岭生态空间治理十大行动》。

2019年，陕西省人大修订实施《陕西省秦岭生态环境保护条例》，整个秦岭作为一个自然生态保护区，按照保护强度，明确划分核心保护区、重点保护区和一般保护区，构建起“海拔+园区+廊道”的保护模式。

经过上述四个阶段，秦岭保护取得显著成效。

2020年，国家卫星气象中心卫星遥感数据监测评估显示：近五年来，陕西秦岭植被覆盖持续上升，大气光学厚度持续下降，空气质量明显改善，森林水源涵养功能进一步增强，土壤湿度和生态环境质量优良面积占比分别较2007-2014年平均值提高50个百分点和9.2个百分点。特别是人类活动与秦岭气候生态响应的敏感区、关键区——秦岭北麓浅山地带，2019年生态环境质量达到历史最优，优良面积占比达到96%以上，秦岭生态保护取得明显成效。

“十三五”期间，秦岭生物多样性保护走在全国前列，野生大熊猫的数量已经从20世纪80年代的109只增加到345只，秦岭大熊猫野外种群密度和数量增幅居全国之首。羚牛和金丝猴的数量分别达到了4000只和5000只。秦岭地区的林麝、金钱豹也不断“添丁进口”。林麝种群近2万只，栖息地面积达4800余万亩;销声匿迹多年的金钱豹不仅再次出现，数量也在不断增加。

然而，秦岭保护还存在以下问题：

保护范围及保护力度有限

林业系统在秦岭建了自然保护区33处，保护面积为5677平方千米，占陕西境内秦岭地区面积的9.62%。其中，国家级自然保护区19处，省级自然保护区14处。但是，33处自然保护区中，僅14处成立了专门机构，且有4处保护区编制不足，野外保护工作依靠林场等机构兼顾发展。加之由于建设初期认识不足，技术水平有限，部分保护区范围、区划存在不合理的情况。

多头管理带来的弊端

5万平方千米的秦岭，分布的自然保护区、森林公园、湿地公园、风景名胜区、地质公园、水产种质资源保护区等保护单元达518处;各类保护管理机构271个，陕西省涉及秦岭的管理部门有发改、环保、国土、林业、农业、水利、建设、交通、旅游、公安、扶贫等十多个部门;行政隶属西安、宝鸡、汉中、安康、商洛和渭南六市、39个县，353个乡镇、4020个行政村。这种条块分割的监管状态，使管理环节过多、权限交叉、职能不清，保护监管力量分散和弱化，造成监管缺位现象。

多头管理产生的弊端，只有仰仗体制创新来革除。2019年，陕西省林业局编制了秦岭自然保护地体系规划，在加快推进大熊猫国家公园陕西秦岭区体制试点的同时，全面启动秦岭国家公园前期建设工作。

党双忍表示，秦岭是陕西生态的封面，秦岭国家公园规划范围是秦岭最美绿水青山、最精华生态资源的所在，要世代传承、世代共享。设立秦岭国家公园是践行习近平生态文明思想的具体实践，也是陕西人一直以来的梦想。

2021年10月，秦岭国家公园创建获正式批复，意味着秦岭生态保护进入到第五阶段，开启顶格保护模式。

一年时间完成创建

党双忍认为，设立秦岭国家公园，至少有三大重要宣示意义：一是宣示21世纪中国秦岭观。习近平总书记站在中华民族伟大复兴的宏阔视野，为我们建构起21世纪中国秦岭观。秦岭国家公园是21世纪秦岭观的重要载体。创建秦岭国家公园是“21世纪中国秦岭观”的重大创新实践。二是宣示新时代秦岭保护国家行动。三是宣示当好秦岭生态卫士雄迈步伐。

获得批复的《秦岭国家公园创建方案》明确规定，2022年底前全面完成秦岭国家公园设立工作。按照创建要求，陕西将抓紧推进以下几方面的工作：

科学确定边界范围和分区。衔接《陕西省秦岭生态环境保护条例》，对接国土“三调”以及生态保护红线划定工作，结合自然保护地整合优化成果，科学确定秦岭国家公园边界范围和管控分区，提出差别化管控措施。

有序调处矛盾冲突。核实永久基本农田、人工商品林、矿业权、小水电、景区景点等矛盾冲突情况，按照生态优先原则，提出主要矛盾调处方案。

提出管理机构设置方案。根据中央编委关于国家公园管理机构设置的相关文件精神，整合涉及的自然保护地相关机构和人员编制，研究提出《秦岭国家公园管理机构设置方案》，形成既符合国家政策要求，又具有陕西特色、符合陕西实际的组织体系。

加强生态保护修复。严格保护天然林，加大低质低效林改造，巩固退耕还林成果;推进破坏山体矿山废弃地修复治理;逐步改造大熊猫等重点保护物种栖息地中人工纯林;建设生态廊道，加强重要物种栖息地连通性。

推动社区转型发展。推动社区居民生产生活方式转型探索建立社区共建共管协调机制。设置公益岗位，加强管护人员培训。

遵循国家相关法律法规，结合《陕西省秦岭生态环境保护条例》，研究制定秦岭国家公园管理建设相关地方性法规。

西安市是一个人口达1300万的大都市，处于关中心脏地带，又居秦岭北麓腹腰部，西安秦岭北麓面积56.92万公顷，占北麓总面积的58.6%，占西安市总面积的56.3%。西安市对秦岭保护的重要性不言而喻。

今年9月，西安市政府出台了《西安市秦岭生态环境保护规划》。《规划》指出，到2025年，基本建立以国家公园为主体的自然保护地体系，初步构建生态廊道和生物多样性保护网络，重点生态功能区、生态环境敏感脆弱区域及重要的人文资源保护取得新成效，森林覆盖率达到70.5%，森林保护面积比例达到95%，湿地保护率达到60%，野生动物重要栖息地面积保护率达到80%，饮用水水源水质达标率稳定在100%，历史遗留矿山地质环境治理率达到60%，生态系统质量和稳定性得到提高，生态环境保护长效机制全面建成，绿色发展方式和生活方式得到积极推行，绿色发展能力和生态产品供给能力逐步增强。

《规划》指出，在秦岭生态环境保护区域构建“一屏、一带、一山、六水、多点、联网”的生态保护新格局，有针对性地开展生态保护和修复，维护秦岭西安段生态空间格局的完整性和生态系统的健康稳定。南部秦岭山地生态屏障，是秦岭生态环境保护区域中最具保护价值和保护必要性的区域，包含秦岭坡底线以南绝大部分区域。重点构建和完善以国家公园为主的自然保护地体系，稳步推进植被保护、生物多样性保护、水资源保护等，着力提升秦岭生态系统质量和稳定性。

由西安市大数据资源管理局牵头建设的西安市数字秦岭综合监管平台正式建成并投入运行。这个智慧系统可以实现网格化管理，由一个市级应用平台，统领七个区县、开发区级的子平台、联动N个行业单位，形成一个纵向业务贯穿、横向联动行业单位的管理格局。该平台以各类秦岭空间数据为基础，将秦岭西安段“核心保护区、重点保护区、一般保护区”以及建设控制地带，基于西安市地理时空平台，综合呈现于数字秦岭一张图，并联动加载多类型、多维度的生态资源数据展示与管理。通过同步接入卫星、无人机和各级秦保单位的各类物联网数据采集设备，有效利用现有市秦保系统既有的巡查制度，和网格化管理制度采集的数据，有望实现秦岭西安段全量资源与全量事件的动态监管。

西安市這套智慧系统的运用，也将为秦岭国家公园管理方式智能化积累一定的经验。

短短一年之后，秦岭国家公园将怎样的惊艳亮相？值得期待。