公路建筑控制区管理思考

卢增峰

（烟台市招远公路建设养护中心，山东烟台265400）

0 引言

公路建筑控制区管理意义重大，既能防止公路街道化，又能避免公路沿线施工对公路产生影响，有效维护路产路权。如果公路建筑控制区管理不严，将会导致公路两侧出现大量违法建筑，遮挡行车视线，危及行车安全，并且会造成公路在改扩建时因征地拆迁增加费用。因此，对公路建筑控制区进行有效管理是公路管理部门必须认真对待的重要问题。

1 公路建筑控制区管理现状

1.1 公路建筑控制区管理的立法现状

关于公路建筑控制区的立法内容在公路相关法中均有涉及，其中《中华人民共和国公路法》第五十六条的规定明确了建筑控制区的功能是满足公路养护、防护需要，除此之外禁止在公路建筑控制区内修建建筑物、地面构筑物；建筑控制区范围的划定主体是地方人民政府根据国务院有关规定进行划定；《公路安全保护条例》第十一条对《中华人民共和国公路法》的规定做了进一步详细化，要求地方人民政府对建筑控制区的范围进行划定时，应当组织交通运输、国土资源等部门共同参与；建筑控制区的范围从公路用地外缘起向外进行计算，其中高速公路不少于30 米，国道不少于20 米，省道不少于15 米，县道不少于10 米，乡道不少于5 米。可见，《公路安全保护条例》中公路建筑控制区的规定，明确了公路用地外缘作为建筑控制区的起算点，使得以往建筑控制区与公路用地范围之间存在交叉的情况得到了解决。但是，对于公路建筑控制区的具体范围规定依然模糊，只是用“不少于xx 米”规定了大概范围，这就导致全国各地没有一致的标准对控制区的范围进行明确。

无论是《中华人民共和国公路法》，还是《公路安全保护条例》，对公路建筑控制功能的规定，实际上是对公路建筑控制区内的土地进行了某种程度的限制。换句话说，在公路建筑控制区内的土地，土地的所有权人（一般是公路沿线村民）可以利用这部分土地种植粮食、作物等，但是不可以利用这部门土地修建建筑物、地面构筑物。这样做从根本上来说是为了公路将来拓宽预留空间，有利于公路事业长远发展。

1.2 公路建筑控制区内违法行为的管理现状

随着我国经济的快速发展，各地工业园区、新型社区、经营门市等大量出现，并且呈现出向公路两侧聚集的情况，导致了公路街道化、控制区商业化，在地势平坦的地区类似情况尤为明显，交通发达，土地利用度高是这些地区的共同特点，这在一定程度上给公路两侧乱搭乱建等违法行为提供了便利，这些地区一旦出现违法建筑，就会导致公路管理工作难以有效开展。

近些年，在公路建筑控制区内出现的涉路纠纷案件呈现多发态势，案件类型也是多种多样。例如，负责城乡规划的政府部门，由于对公路行业的法律法规了解不够，在进行城乡规划时便出现了违规审批控制区内土地的情况；还有一些公路沿线的私营企业主，为了扩大生产追求企业效益，擅自在控制区内修建厂房等建筑物；更有部分公路沿线群众在控制区内擅自建设房屋、旅馆或饭店等。从各式各样的侵权案件可以发现，这类涉路违法行为的发生变得越来越普遍。

1.3 集镇区域公路建筑控制区的管理现状

从我国乡镇的发展来看，大多数乡镇是沿路形成并逐步发展壮大的，这时候穿越乡镇的过境公路便成了群众生产生活的主要街区，随着乡镇规模的不断变化，过境公路两侧便出现了大量经营商店、超市等，群众为了交易方便将车辆胡乱停放，最终导致了交通拥堵的乱象。可见，过境公路不仅没有提高公路通行能力，而且容易发生交通事故。正如前文所述，无论是《中华人民共和国公路法》还是《公路安全保护条例》，都已经对公路建筑控制区进行了详细的法律规定，但在实践中，公路建筑控制区存在的目的主要还是为了管理田间地头的零星违法建筑，对于穿越乡镇的过境公路，由于从事生产生活的人民群众较多，而且大部分建筑物是在修建公路之前已经存在，按照现行法律规定，公路两侧住户是可以对拥有的合法建筑进行修缮的，只要没有进行扩建就行，因此对这类建筑物的管理尚存在一定困难。

2 公路建筑控制区管理存在的问题

公路建筑控制区是为保障公路畅通和行车安全而被依法划定的限制修建建筑的区域，是一种法律禁止行为。如今，公路建筑控制区却面临着难以管理，违法建筑屡禁不止等情况。主要问题如下：

2.1 公路沿线群众法制观念淡薄

公路两侧沿线大多数商铺住户对公路方面的法律法规了解不足，有的甚至是一无所知，使得沿线住户随意侵占公路建筑控制区的违法行为时有存在。他们认为，只要不是强行占有就不算违法，这就出现了公路沿线很多住户在建筑控制区内私搭乱建的情况，使得建筑控制区内出现了大量违法建筑。

2.2 地方政府对公路管理的重视不够

公路两侧建筑控制区内的土地大都属于集体所有，各地政府为了当地经济发展直接批准用地，片面强调地方利益而忽视了公路的社会效益和整体效益。

2.3 公路建筑控制区审批受多部门制约

公路建筑控制区审批需要经过多个政府职能部门，部门与部门之间缺乏沟通，各行其是，导致控制区内出现的违法建筑难以有效管理。其中，用地审批权属于自然资源部门，建设审批权属于住建部门，禁止修建建筑物的管理权又属于公路部门，这就造成了公路建筑控制区内的土地“所有权”“审批权”“管理权”分别属于不同的主体，适用不同的法律法规[1]，从而给公路管理工作带来一定难度。

3 加强公路建筑控制区管理的措施建议

针对侵占公路建筑控制区管理违法行为屡禁不止的情况，公路管理部门需要采取更多更有效的方式，多做调查研究，总结经验教训，查找难点原因，从而做到加强公路建筑控制区管理。

3.1 加大法律法规宣传，提高沿线群众爱路护路意识

公路建筑控制区管理的一个有效途径就是大力宣传公路相关法，进而提高沿线群众的爱路护路意识。通过各种宣传形式使人民群众认识到建立公路建筑控制区的重大意义和现实作用，提高爱路护路的觉悟[2]。在普及工作中，除了借助于日常工作宣传、“5月路政宣传月”等形式外，还可以采取以下形式：一是将传统宣传与新媒体宣传相结合，拍摄制作公路管理知识小视频，依托微信群、朋友圈、APP 等平台进行线上发布，使广大民众形象直观了解到公路违法行为，让全社会认识了解公路，支持公路管理工作，实现公路管理与社会公众互动。二是针对违法建筑易发路段进行重点宣传。利用周末、傍晚等公众闲暇时间，深入走访易发路段沿线村镇，给广大农户发放公路宣传手册，向他们讲解违法建筑的危害，耐心解答农户不懂不明的公路知识，争取得到他们理解和支持，从而有效遏制违法建筑产生。

3.2 适时建立综合治理格局，理顺审批管理体制

在建筑控制区管理部门职能交叉、多头管理、政出多门的情况下，公路管理部门要加强与地方政府的汇报力度，强化与各个职能部门的横向联系，争取建立“政府领导、部门联动、社会参与、齐抓共管”的综合治理格局。在公路建筑控制区审批管理上，积极争取由政府牵头，与有关部门就公路建筑控制区管理达成一致意见，明确公路两侧建筑应当符合的标准、条件，理顺审批管理体制。探索与乡镇、自然资源、住建等部门护路联防新思路，建立联合审批制度，从而使公路两侧建筑同时满足公路法、土地管理法、城乡规划法等法律法规的要求，有效避免公路两侧违法建筑因取得政府审批手续带给公路部门的管理尴尬。

3.3 完善公路沿线路产档案，加强控制区源头管理

对建筑控制区的管理，要坚持动态管理与静态管理相结合的原则，公路管理部门首先要建立和完善违法建筑档案，全面掌握和了解控制区内建筑物、构筑物情况，对其照片、图像及文字信息进行整理归档，严格区分建筑物、构筑物属于原来就有还是新改扩建，依据法定程序对违法建筑进行正确认定，保证违法建筑档案准确无误，为公路管理奠定有效基础。当工作人员巡查道路时，经常性依照违法建筑档案来核查建筑控制区情况，发现有违法建筑苗头出现，从源头管理抓起，实施跟踪管理，将违法建筑制止在萌芽状态。

此外，依据《中华人民共和国公路法》第五十六条有关建筑控制区标桩、界桩的设置规定，公路管理部门应当加强与当地政府的沟通汇报，及时划定建筑控制区的范围，并做好标桩、界桩设置工作，这不仅是公路管理部门尽到“告知义务”的外在表现，而且还能增强沿线群众对公路建筑控制区的认同感，从而有效约束自己的行为，有利于公路建筑控制区的源头管理。

4 结语

随着社会经济的快速发展，公路建筑控制区管理日益成为公路管理部门一个工作难点，呈现出管理路线长、穿村路段多、街道化趋势明显等特点，本文从分析公路建筑控制区的管理现状入手，讲述了目前管理中存在的系列问题，并提出了一些加强管理的措施建议，希望这些建议能够为今后公路管理工作的开展起到一定的借鉴作用，争取为公众出行提供一个安全、畅通的公路环境。