新时代烟草内部专卖管理监督工作存在问题及对策研究

文/刘旭贤（天津市滨海新区烟草专卖局汉沽分局）

一、绪论

近年来,烟草行业一直呈现快速发展的态势，但同时也出现一些问题。由于专卖专营的体制，“两块牌子、一套人马”的机构设置，使得资金和权力过于集中，行业的封闭性使卷烟经营管理面临内忧外患，不利于“卷烟上水平”的高质量发展。在新时代背景下，烟草行业如何突破发展瓶颈，提高发展质量，成为烟草行业面临的重要问题。

内部专卖监督管理是促进企业全环节规范经营的重要手段，是树立行业良好形象的有力措施。2005年出台的《行业内部专卖管理监督实施意见》，明确了内部专卖管理对烟草行业内经营行为、烟草专卖品的生产过程实行全程监督管理，是对烟草行业内部自身存在问题的思考，通过几年来行业内员工的不懈努力，内部专卖管理监督工作取得了一定成果。

新时代，我国经济向高质量发展转变，为适应和助力国家经济发展，在行业要求进一步加强对卷烟经营全部环节闭环监督的新形势下，维护和保证行业规范经营、持续健康发展是内部专卖监督管理的职责所在，只有先从内管工作自身望闻问切、刮骨疗毒，才能良好应对严峻形势，排除制约行业良性发展的阻碍。本文就目前基层内管工作现状及问题对策展开了研究，以助力行业革除弊端，精益求精、高质量发展。

二、相关概念

（一）内部专卖管理监督的概念

2005年6月27日，国家烟草专卖局下发了《烟草行业内部专卖管理监督实施意见》（以下简称《实施意见》）的通知［国烟专（2005）377号]文件，拉开了行业内部专卖管理监督工作的序幕，内部专卖管理监督工作自此上升到了行业高度被要求贯彻落实。

《实施意见》规定：内部专卖管理监督(以下简称“专卖内管”）是指各级烟草专卖局根据《烟草专卖法》及其《实施条例》和国家局的有关规定，对行业内所有依法取得烟草专卖许可证，从事烟草专卖品生产、销售和进出口业务的企业遵守烟草专卖法律、法规及有关规定的情况进行全过程管理监督。

省、市、县级专卖内管部门职责主要包括两方面：一是贯彻落实专卖内管工作部署和要求，制定实施本辖区专卖内管制度，建立本辖区专卖内管长效机制。二是对同级烟草专卖品生产经营企业进行事前、事中、事后的专卖管理监督，查处本辖区行业内部发生的重大违法、违规案件。

根据国家局关于专卖监管部门要从全面从严治党、维护专卖制度、保证高质量发展的高度，切实把内管监督的责任真正落地落细落实的工作要求，内管人员要加强卷烟规范经营事前提醒和事中监控，每月对卷烟需求预测、订单采集、客户分档、货源组织、营销策略、品牌进退、货款结算、物流配送八大环节进行卷烟经营全过程闭环监管检查。

（二）内部专卖监督管理的发展

2005年6月，国家局印发《烟草行业内部专卖管理监督实施意见》（国烟专[2005]377 号），初步确定专卖内管机构及职责职权，对行业专卖内管工作的开展具有根本性的指导作用。2007年，国家局印发《关于加强专卖管理组织机构建设的指导意见》（国烟人[2007]186 号），要求各级局设立内部专卖管理监督工作机构，与专卖监督管理机构合署办公。2011年2月，国家局在2008 年印发的《烟草行业内部专卖管理监督工作规范（试行）》的基础上，印发《烟草行业内部专卖管理监督工作规范》（国烟专[2011]49号）（以下简称“工作规范”），进一步明确各级专卖内管部门职责，规范了调查核实流程，为专卖内管工作的开展提供了操作依据。2012年5月，国家局印发《关于烟草行业全面推行专卖内管委派制的实施意见》（国烟专[2012]198 号），对专卖内管体制进行调整，省级以下专卖内管部门与专卖管理部门不再合署办公，地市级以下烟草专卖局实行内部专卖管理监督派驻制度，专卖内管工作体制、机制发生重大变化。2013年5月，国家局印发《关于进一步加强商业企业卷烟经营专卖内管工作的意见》（国烟专[2013]221 号），进一步充实省、市两级局专卖内管工作职责，明确专卖内管部门要参与卷烟经营管理相关制度的制定，并监督检查其执行情况，建立各部门协同配合、齐抓共管的工作机制。2014年，印发《国家烟草专卖局关于认定真烟违法违规经营行为的通知》（国烟专〔2014〕194号）。近年来，随着国家局《卷烟经营内部专卖管理监督工作指引（试行）》的实施，各地区相继出台系列暂行规定。新时代，《行业内部专卖管理监督工作规范》及内管新信息系统要求全面推广实施内部专卖管理监督信息系统，使内管工作变得更加科学严谨。

三、内管工作现状和存在问题分析

（一）现状

近年来，全国各地烟草专卖局在内部专卖管理监督工作中，在组织机构、组成人员、工作机制和具体实施等方面做了大量工作，通过“摸着石头过河”和总结改进，内部专卖管理监督体制渐渐完善，发挥的作用也逐渐凸显，卷烟非法流通（真品卷烟异常流动）等不规范生产经营行为明显减少，在烟草行业的改革发展中可谓功不可没。以笔者所在的市局为例，在内部监管过程中能够不断创建、完善工作制度和流程规范；借助内管信息系统，使得日常监管实现了痕迹化、信息化、高效化；通过定期检查对发现的问题下发整改通知单，落实监督整改责任，内部监管取得了长足进步。

但是，新时代进一步加大改革力度和行业进一步加强闭环监管的要求下，内管工作的一些不足和弊端逐渐显露。

违规行为仍存隐患，非法流通屡禁不止，规范经营形势严峻，专卖内管压力增大。笔者结合工作实践和对内管工作的认知，试从专卖内部监管的现状和存在的问题等方面，浅析当前新时代如何实现专卖内部闭环监管机制的有效运行。

（二）存在的问题及原因

1.制度机制不完善

虽然国家局相继出台了《烟草行业内部专卖管理监督实施意见》《烟草行业内部专卖管理监督工作规范》等文件指导内管工作的实施，各省市局也出台了相关文件，但总体而言，和其他岗位的业务工作相比，内管人员能参考的相关文件和精神要求还为数不多，仍然缺乏对具体工作细节和方法以及存在的问题有实际指导意义的制度文件。以笔者所在市局为例，日常内管工作主要有参考作用的文件只有《烟草行业内部专卖管理监督实施意见》和市局印发的《卷烟经营内部专卖管理监督工作暂行规定》（部分区局制定了配套细则），制度的缺失对内管权力的运行保障和其他部门的重视度会产生影响，对于落实工作的效果也会打折扣。管理机制自身也有欠缺。

同级监管制度对同级部门之间的办公地点和配合程度考虑欠妥，管理模式的设计也存在许多影响机制正常运行的人为或非人为因素，一定程度上影响了内部专卖管理监督工作的正常开展。

2.工作执行难度大

（1）特殊体制监管难

烟草行业具有政企合一的特殊体制特点。因为垂直管理，省、市、县三级局层级监管的物理距离较长，除了集中检查以外，许多工作只能以文件和汇报形式监管，无法做到随机随时全过程监管，造成了“监管难”。同时，经营部门在卷烟销售形势严峻时期，经营指标压力大，为完成任务，增长指标，忽视规范经营相关要求。

（2）同级监管阻力大

同级监管难一直是基层内管的棘手问题，不仅严重影响专卖内管部门的监管效率，更偏离了监管初衷。一方面，平级沟通协调难度大。内管员要积极协调专卖部门与营销部门在主要工作上的一致性，比如对立案户的处理，专卖部门作出立案后，内管人员必须实时监督营销部门将零售户同步列入负面清单，做到步调一致，防止错过本轮订货处罚时间。而内管部门却地位失衡，经营部门作为企业的主要业务部门，地位重要，导致在实施同级监管中，部分内部专卖管理监督人员往往产生为难害怕情绪，存在不敢管、不愿管、不会管和不善管的问题。另一方面，个别单位在销售压力下，实行销量指标与全员工资挂钩，内部监管对卷烟经营提出意见被认为是指手画脚、约束经营，成为经营部门甚至各个部门的众矢之的，被监管部门人员表面配合，内心对内部专卖管理监督持消极态度，不主动配合监督。再加上内管人员对营销具体工作不熟悉不掌握，很容易导致同级监督被动走过场，照抄照搬营销部门的统计数据或情况分析,实际上没有起到真正监督作用，导致专卖内管部门脱离监管本身目的。

（3）双重身份影响检查效果

现行体制下，专卖局（公司）既是卷烟经营主体、又是规范监管主体。卷烟经营与内部监管同根相生，在监管过程中，既要执行监管制度，又要维护规范形象，导致专卖内管部门发现问题不能深挖细查、如实上报，甚至还要维护大局，帮忙掩盖，出现流程空转、监管失灵等现象。

据查阅行业相关论文数据显示，2019年，某省市辖区总人口几十万的小型区局，专卖内管部门共向卷烟经营部门提出意见建议43 条，质询 15次，但主动查处的违规经营案件为0。现实中，定期检查制度虽然能够得到很好贯彻执行，但报喜不报忧、避重就轻的现象也触目皆是。部分内管员在开展内管检查工作时原则性不强，有做老好人、怕得罪人的情况，导致检查流于形式。

3.人员问题

（1）内管人员素质参差不齐

笔者通过问卷调查法和访谈法对T市烟草专卖局下辖各区局的28名内管工作人员进行了数据统计，其性别、年龄和学历分布分别如表1图1、表2图2、表3图3所示。

表1 T市烟草内管人员性别比例统计表

图1 T市烟草内管人员性别比例统计图

表2 T市烟草内管人员年龄分布统计表

图2 T市烟草内管人员年龄分布统计图

表3 T市烟草内管人员学历分布统计表

图3 T市烟草内管人员学历分布统计图

据数据可知，T市烟草专卖局内管人员性别上男性略多于女性，差别不大；年龄上，以30-45岁为主，45岁以上老员工多于30岁以下年轻新晋力量；学历上，本科学历占一半以上，硕士仅占百分之十，而专科及以下学历则占了近三成。本次调查虽具有样本量小的特点，但窥一斑而知全豹，也具有一定的参考意义，且据查阅资料、访谈和结合工作实际了解，该市位于经济发达地区，内管人员素质在全国各地区已属中等以上水平。由此可见，行业内管人员学历等素质水平参差不齐，仍需进一步提高。除了以上图（表）反映的数据以外，还有三点值得注意。

一是除了学历层次，业务上，目前大多数内管人员只有专卖工作经验，但缺少卷烟营销配送相关经验，所以他们对卷烟经营的流程和政策知之甚少，日常工作中作出的判断多以制度上、文件上说明的情况为主，并不能深入实际、全面翔实地认知。

二是有些内管人员缺乏责任心和创新意识，疲于应付工作，导致各项监管要求贯彻执行不力。由于卷烟品种较多、运作流程复杂、涉及面广，如果不能随时把握市场动态、全面掌握零售户状况，很难让内管员从繁杂的业务运行流程环节、不计其数的预警信息中有效查找出违法违规线索。

三是人员培训上，这一本来用来弥补经验不足的手段却存在培训形式“死板”、培训内容单一、培训效果不佳的情况。培训手段流于形式走过场、培训内容照本宣科。

（2）团结协作意识不强

内部专卖管理监督部门人员配置少、工作内容较多，工作涉及面广，想要全面做好内部专卖管理监督工作，光靠内管工作人员是不切实际的，必须以内管联络员制度为基础，实现各部门齐抓共管，全员共同参与，所以，科学合理的具体分工是必不可少的。

但行业部分人员缺乏全面协调的工作精神和思想觉悟，认为团结协助与职责分工之间存在矛盾，存在只做好本部门工作的思想，这对内部专卖管理监督质量和效率产生不利影响。

四、提升策略

（一）完善制度建设

抓好制度建设，建立健全卷烟规范经营内控体系。结合实际，按照新的营销模式，修订、完善《卷烟零售客户分类标准及评价细则》《卷烟货源管理办法》等相关经营制度，优化完善卷烟经营相关工作流程，进一步规范卷烟经营业务，提高卷烟经营规范工作水平。以规章的形式，制定出台《烟草行业内部专卖管理监督办法》，对《烟草专卖法》及其《实施条例》中涉及行业内经营单位和人员的条款进行细化和延伸，将行业规范经营的各项规定系统化，将行业内部经营单位和人员的卷烟经营违法、违规行为纳入部门规章的约束范畴。从行为定性、行为情形、责任追究、追究程序等方面出台具体规定，提升烟草专卖法及实施条例的实践意义，使内部专卖管理监督职能清晰、有“规”可依。

同时，建立健全并严格落实内管责任追究制度，解决内管工作中存在的“不愿管、不会管、不敢管”的问题，切实提高监管工作效率和水平，对于出现主观故意的真品卷烟异常流动情况，除追究内管监管责任外，对于因分析客户、把握市场需求不准、投放量过大，以及市场监管不到位造成外流的，还应追究营销部门和专卖部门人员的责任，以此督促营销、专卖人员认真履职，细致开展货源投放、客户走访、市场监管等工作，从而最大限度地实现卷烟投放与市场需求相吻合、有效遏制真品卷烟异常流动现象的发生。

（二）转变工作思路，优化组织结构

领导是内部专卖管理监督任务的分配者。如果分配内部专卖管理监督任务不恰当，也会造成职责不明确，协调不好，使活动和任务无法完成。上层领导应创新管理模式，转变工作思路，积极适应新形势、新挑战。内管人员职务由上级人事部门任命，薪酬和考核由上级内管部门负责。同时，明确内管部门与其他部门之间的工作关系，解决同级监管的后顾之忧。各级领导提高对内部专卖管理监督的重视度，授权内管人员相对独立开展工作，充分发挥自身的岗位职能，努力做到公平、公正，确保事前、事中、事后监督到位。

（三）明确监管职能

针对行业内部经营单位或人员的卷烟经营违法违规行为，进一步明确管辖权限、部门及程序，实现职责职权与法律法规的衔接。出台行业内部涉烟违法违规行为案件查办、案件移送和责任追究制度，界定专卖管理、专卖内管及纪检监察等相关部门的职能管辖权限，明确行业内单位、人员参与涉烟违法违规行为案件的立案标准、处理程序、移送情形、移送程序等工作流程，实现专卖内管部门检查权的依法行使。构建“制度完善、职责明确、监管到位、奖惩严明”的内部专卖管理监督制度体系。

（四）持续优化规范经营闭环监管

按照国家局专卖内管工作要求，强化“大规范”理念，进一步完善日常监管的配套制度。一是要推进全过程闭环监管模式，突出专卖内管部门推动营销内控制度的制定和监督规则执行的工作职能，在日常监管、定期检查、预警处理过程中，按照卷烟经营八个环节梳理存在问题，有效实施卷烟经营业务环节的闭环监管。二是要持续深化专卖内管联络员制度，完善营销、专卖、内管、物流、财务、纪检等部门间信息交换和工作协同配合的具体内容和工作机制，共同查找和堵塞管理漏洞，加强卷烟规范经营监督合力，形成经营和监督统筹融合、内管部门靠前一步、各部门齐抓共管的工作格局。三是尝试推进试点建设，总结可供全行业复制借鉴的经验，并组织试点单位现场会，展示试点建设成果，在全行业范围内推广。

（五）加强专卖内管队伍建设

内部专卖管理监督工作是一项要求极高的工作，而当前部分专卖内管工作人员不能完全胜任内管工作。如果监管人员不具备良好的业务素质，即使有做好监管工作的热情，受自身条件的影响也不能够真正发现问题；假使监管人员具备良好的业务素质，但政治思想方面不过硬，监管工作中不能坚持原则，同样无法保证监管工作的有效开展。要加强内部专卖管理监管，要把监管人员素质提升放于重要的位置，重视监管人员政治思想及业务知识的培训，从而组建一支作风硬、业务强、敢打必胜的内部专卖管理监督队伍。

1.强化激励，提高工作积极性和主观能动性

对于包括内管人员在内的企业员工，从绩效薪酬制度层面，引进宽带薪酬等薪酬战略，实行综合补偿制度。外部补偿和内部补偿结合，“外部补偿”主要是指为员工提供可量化的货币补偿；“内部补偿”是指各种提供给员工的如培训机会、工作满意度、良好的个人关系等等。综合补偿制度突破了传统的只注重物质奖励，但忽略隐藏的问题，比如心态、环境和人际关系，并把它们结合起来，形成一个综合的激励机制；培养集体荣誉感，获得奖励时多强调这是集体荣誉而非个人；培养员工集体责任感，员工和管理者都要进行技术和观念上的双重培训，帮助企业价值观巩固；注重马斯洛需求层次理论中员工情感、尊重等更高层次的需求，完善工龄工资体系和绩效梯级，提高员工工作积极性、主观能动性和集体归属感。同时，可通过丰富员工发展路径以强化激励，若一个企业的发展模式单一，则会阻碍员工的提升，削弱员工原有的工作热情。若公司提供双重通道，一个注重管理，一个注重技能，提高烟草行业技能证书的价值和含金量，这样不仅仅可以使员工有更多的选择，也会促进企业发展。

2.加强员工培训

在知识技能更新飞快地时代，企业激励人才的必备手段之一是建立完善的学习培训机制，给员工提供成长提升的帮助。Peter Drucker表示，团队培训和教育是员工持续成长的动力和源泉。在知识更新快速的时代，提供给人们更多学习、培训的机会，已成为激励人才的重要途径。这里的员工培训不只是内管人员，更是全体员工的内管知识和规范经营意识的培训；不只是业务工作方面的培训，更是政治思想方面的培训。对于内管人员应该加强营销相关业务的培训和实训。内管人员只有充分了解和熟悉营销的相关业务流程和细节，才能更好地做到全面监管、精准监管、闭环监管。

烟草企业应依托烟草学院等职业培训制度，提高公司高级职称的员工的业务水平，提升员工的满意度，让职工对未来职业的发展抱有自信心，比如内部培训师制度的完善落实，这种“双师型”教师使公司节省培训成本，保障理论和实操相结合的培训效果。另一方面，内部培训师制度可以提升作为内部培训师的员工自身业务水平熟练度与表达沟通能力，在“为人师表”受人尊敬的课堂上，作为内训师的员工也将获得成就感，企业实现双重激励。

（六）营造规范经营的企业文化氛围

企业文化是一种信仰，在培训、维护和提升企业能力方面发挥着关键作用。企业文化的激励作用是全面而持久的，可以提高企业认同感和员工忠诚度。企业良好的学习氛围有助于激发员工的学习动机，如果员工都具备学习动机，这种和谐的学习型人际关系对于企业文化形成大有裨益。分局全员要增强规范意识，站在讲政治高度上充分认识规范经营形势的严峻性和任务的紧迫性，进一步牢固树立规范卷烟经营的生命线意识和底线意识，强化规范经营风险防控意识和责任意识。切实把规范经营放在心上、扛在肩上，坚决清除不规范经营滋生的土壤。如果规范经营形成一种全员认同的企业文化，那内管工作的开展将如鱼得水。经验告诉我们，边际效用递减，经济回报增加到一定程度后会减弱激励效应。此外，没有任何经济报酬可以购买员工对企业的追求和对企业的忠诚，而作为激励因素的重要组成部分，好的企业文化和沟通环境却可以培养员工努力工作的态度和规范经营的信仰。

五、结语

当前中国特色社会主义进入新时代，我们将迎来新的发展机遇，同时也将面临新的严峻挑战，专卖内管部门面临的任务更加繁重艰巨，要站在维护烟草专卖体制的高度，认真贯彻落实国家局党组部署，统一思想、坚定信心，敢于担当、主动作为，把专卖内管闭环监管工作落细落实，保证生产经营全过程合法规范，为推动行业高质量发展作出最大的努力和应有的贡献。