政策绩效是如何弱化的:多主体互动均衡下的乡镇政策执行研究

李晓丹 李蓉蓉

摘 要：政策执行是将政策目标转化为现实的必经之路。由于乡镇政策执行的好坏优劣直接影响政策绩效，关切农民福祉，而乡镇政策执行又涉及多元主体的互动均衡逻辑，因而从多元主体互动均衡的视角剖析乡镇政策执行如何导致了政策绩效弱化具有一定的新颖性和独特性。以一项全国性的退耕还林政策为例，借助相关主体的口述回忆，在多主体互动均衡视角下通过长时段的考察揭示了乡镇政策执行导致政策绩效弱化的机理。政策绩效随时间推移不断弱化的原因在于政策初期私利逻辑与公益逻辑所达成的互动均衡是短暂的表面均衡，后期私利逻辑弊病的败露及退耕还林政策与其他农业政策的叠加比较，导致农民产生相对剥夺感，乡镇和村委的消极态度进一步加剧了农民边际损失与政府回应缺位之间的张力，造成了多主体互动困顿。唯有在满足个体基本生存需求的基础上，谋求国家宏观制度政策背景下的自主合作治理，达成各主体长期自主动态均衡，才有可能实现良好持久的政策绩效。

关键词：公共政策;政策执行;政策绩效;退耕还林

中图分类号：D630 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2021）06-0021-12

一、引言

公共政策执行是国家政策落实的关键环节，也是体现国家政策绩效的根本保障。一般而言，政策执行好，政策绩效就会得到强化;政策执行差，政策绩效可能就会被弱化。各级地方政府均担当着政策执行的职能，而鉴于乡镇政府在中国行政层级的独特地位，其政策执行显得尤为重要。这是因为乡镇政策执行直接接触农村社会，关切农民利益，同时又处于公共政策执行的末端，其政策执行的好与坏直接关系到党和国家政策目标的贯彻与落实。

然而，近年来，乡镇政策执行却颇受质疑，“共谋现象”[1]“策略主义”[2]“选择性执行”[3]等均是对其的形象描述，这说明，我国乡镇政策执行仍存在诸多问题，其导致的直接结果之一就是弱化了政策绩效。而学界对乡镇政策执行与政策绩效关系的研究主要有“静动”之分，静态研究主要关注政策执行主体与执行环境对政策绩效的影响[4][5]，动态研究则更多关注政策执行过程中主体间的互动与沟通对政策绩效的影响[6][7]。虽然动态研究一定程度弥补了静态研究的不足，但在现实中，多主体互动与良好的政策绩效之间存在着更为复杂的互动机制。在乡镇政策执行过程中，各个利益主体基于个体私利的相互作用、相互博弈可能导致后期的互动失衡，弱化政策绩效。因此，有必要从多主体互动均衡的动态视角分析乡镇政策执行中政策绩效弱化的发生过程和一般逻辑。

由于退耕还林政策是一项惠及124亿农民的重大民生工程，执行周期长达16年之久，又兼具生态与民生双重目标，相较于其他农村公共政策，选择这一政策进行绩效弱化分析更具代表性。调研发现，尽管乡镇关于退耕还林政策的执行处于政策后期，国家规定的生态目标勉强完成，但民生问题却层出不穷。在各方主体相互博弈与消磨中，政策绩效逐渐弱化。由于退耕还林政策时间跨度大，其中的是非缘由只有通过当事人的回忆描述才能基本还原，因此，本文通过相关主体的口述回忆，再现这一过程中乡镇政府及其相关部门、村两委干部以及农民各自的所思所想，力求深度剖析退耕还林政策执行中的“是非曲直”，刻画出政策绩效弱化的基本路径，从而达到理论完善与现实转变的作用。

二、政策执行与政策绩效的基本概念及其内在关联性的文献梳理

（一）基本概念界定

政策执行的概念最早源于普雷斯曼和韦达夫斯基（Jeffrey L. Pressman &Aaron B.Widavsky）[8]等掀起的“政策执行运动”，他们将政策执行看作是政策目标确立与取得目标的行动之间相互作用的过程。我国学者陈庆云[9]（p.553）也进一步提出政策执行是将政策理想转化为现实、政策目标转化为效益的唯一途径。由此可见，政策执行是由一系列活动组成的一种将政策目标转化为政策现实的动态过程。具体到乡镇，乡镇政策执行是乡镇政府通过解读上级政策，结合当地具体实际，联合村委，创新具体措施，确保中央政策得以顺利实施的动态过程。在这个过程中，乡镇政府看似是政策执行的主体，其实村委和农民都不可能不参与其中。

何谓政策绩效？本文认为政策绩效是对政策目标实现程度的综合考量，既包括“绩”这一量上的考量，又包括“效”这一质上的考察;既包括短期效益，也包括长期成效。具体到退耕还林政策，从共时性维度来看，政策绩效主要考量政策本身的目标与政策所附带的民生目标，其中“绩”更多体现在对退耕还林政策双重目标量化完成度的考量，“效”則重在考察农民的满意度[10]。从历时性维度来看，政策绩效既要考量阶段性结果，更应关注长期动态的绩效结果，政策后期的遗留问题与农民诉求的相对变迁均不容忽视。总括而言，政策绩效考核应对长期动态的绩效结果与农民满意度给予更多关注。

（二）政策执行与政策绩效内在关联性的文献梳理

在公共政策研究中，人们习惯上认为政策过程包括政策出台、执行和评估三个相互独立又相互关联的阶段[9]，虽然政策文本对政策绩效也有一定影响，但政策执行对政策绩效的影响相较于政策文本更为突出。有学者指出，如果政策执行水平低下，政策文本水平再高也无济于事，甚至会适得其反[11]。也有研究表明，农地流转[12]、“一事一议”财政补贴[13]、精准扶贫[14]等农村公共政策在执行过程中均因不同程度的偏差而弱化了政策绩效，这充分说明，政策执行对政策绩效影响显著。

那么，政策执行又如何影响政策绩效呢？从动态层面来看，政策执行过程中的模式转变[15][16] 、策略组合[17]、主体间的互动沟通[18][19][20]等均会影响政策绩效结果，其中以执行者为主导的单向政策执行是导致政策绩效弱化的深层原因[21]。任何政策执行均无法绕开相关主体间的互动与沟通，对于执行周期较长的公共政策，主体间不同时期的互动机理对于政策绩效的影响也更为突出。学界关于政策执行过程中主体间的互动沟通对政策绩效的影响研究，主要经历了从强调双方互动沟通到强调多主体互动沟通的过程。强调双方互动沟通的学者多是基于麦克·拉夫林（Mclaughlin M）[22]的“互动理论模型”，强调执行者与受影响者的调适程度对政策绩效的影响。其中，王诗宗、杨帆[23]强调基层政策执行者应根据政策绩效需要对受影响者进行调适性动员。但是，政策执行并非简单的二元主体互动，往往涉及众多参与主体。正如学者爱尔莫尔（Richard F. Elmore）[24]强调的那样，政策有效执行是多元主体复杂互动的结果;约恩与波特（Hjern B & Porter D O）[25]也多次强调“多元组织集群”对政策有效执行的决定影响;部分国内学者在此基础上进一步将政策绩效弱化归因于多重制度逻辑下的主体间互动失败[26][27];也有学者运用政策外部性理论，提出信息不对称阻碍了主体间的有效互动，弱化了政策绩效[28]。这就说明，政策执行无法回避不同政策主体间的互动，研究政策执行就不得不考量各主体间的互动关系。这一取向的研究，尽管强调了政策执行过程中多主体沟通与互动的重要性，却忽略了多主体沟通与互动的结果究竟如何导致了良好政策绩效弱化这一关键命题。且对良好的政策绩效而言，互动可能只是充分条件，通过互动达到长期稳定的均衡状态才是必要条件。此外，乡镇公共政策执行领域的“均衡”也并非经济学中的“纳什均衡”，即一种个人最优的非合作博弈均衡状态[29]，而是一种集体最优的均衡状态，即在经济学“理性人”假设的基础上，增加了一定的公共性，意图使各主体在国家公共生态利益背景下，达到一种乡镇政府主导的合作博弈均衡。因此，对于乡镇政策执行而言，各主体的互动、沟通只是其基础，均衡才是目的。

然而，互动均衡状态的达成也仅是良好政策绩效的基础，但它并不必然创造良好政策绩效，这是因为在短期内形成的所谓利益均衡，很可能只是表面的均衡，不能说明政策绩效良好。如果从一个长时段看，政策执行或许难以形成长期的利益均衡。因为受经济理性思维[30]影响，各主体多是基于个人或组织私利进行的互动，短暂的互动均衡可能仅代表主体间就短期利益分配达成了暂时统一，但这种均衡极不稳固，稍有一方违背承诺或个体利益诉求发生变迁，这种均衡就可能破灭。尤其对于执行周期较长的公共政策而言，执行过程中面临的变数难以估量。那么，基于个体私利达成的互动均衡是否能够持续发挥效用？主体间不同时期的互动策略又如何引致了政策绩效弱化呢？下述个案或许能为我们提供一些答案。

三、个案呈现：X村的退耕还林政策执行过程

本文选择的D镇位于一山一河之间，大部分土地是坡度大于25度的丘陵地，该镇是我国第一轮退耕还林政策的试点镇，有专门的林业站负责退耕还林相关事宜。X村紧邻县城西部，是一个城郊村，也是D镇退耕还林面积最广的村庄，全村370多户，人口约1600多人，实际驻村2000多人（包括外来人口），退耕后，全村林地13000亩（包括经济林300多亩），耕地只有百余亩;农民基本属于退耕户，退耕前无固定收入，靠天吃饭，人均年收入约3000元左右，退耕后，现人均年收入1万元左右，收入来源主要是房屋出租与退耕收益，其中退耕补贴与经济林发包收益占比约15%①。

X村的退耕还林主要经历了两个阶段。第一阶段始于2003年，是国家第一批坡度大于25度的山地退耕（后文称之为“大退耕”）。我国《退耕还林条例》（国发〔2002〕第 367号）规定，“退耕土地还林后，由县级以上人民政府按有关规定发放林权属证书，确认所有权和使用权”;《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》（国发〔2002〕第10号）规定，“黄河流域及北方地区每亩每年补助160元，还生态林暂补助8年”。在上述利好政策的作用下，退耕还林政策执行初期，农民配合程度相对较高。政策中后期，随着土地确权政策全面推广，农村土地基本都已完成确权工作，X村部分农民的林地却并未确权。《国务院关于完善退耕还林政策的通知》（国发〔2007〕第25号）规定，“退耕农户粮食及生活补助期满后，继续对退耕农户给予适当现金补助，北方地区每亩每年补助90元，还生态林补助8年”。根据该规定，X村第一阶段的退耕还林补贴于2018年期满，但调研发现，也有部分农民未如期如数收到国家退耕补贴，这说明地方政策执行存在偏差。第二阶段始于2006年县政府为修建森林公园进行的水地退耕（后文称之为“小退耕”），退耕补贴至2021年。调研发现，该村同样存在补贴未到和未确权现象。因“小退耕”依托于国家退耕还林的相关规定进行，且时间上相差不远，所以，后文主要以国家退耕還林的时间轴为主线进行描述。

（一）互动均衡的表象：退耕还林政策初期各主体的记忆与行为选择

在X村退耕还林政策执行初期，乡镇、村委与农民分别是这一政策执行的主体、协助者和目标群体，他们均参与到这一政策的落实过程中，但各主体对国家退耕还林政策目标的理解及其参与动机却大为不同，具体表现如下。

乡镇政府处于我国行政层级的末梢位置，直接接触农村社会，是国家退耕还林政策的主要执行主体。乡镇相关工作人员是如何理解国家退耕还林政策的？其积极推动退耕还林政策背后的动机是什么？据一位年长的乡镇工作人员回忆，“当时大家干劲很足，其实林业站运输树苗都得地方财政支出。积极是因为当时国家大力抓这个事，地方领导积极，干得好可能很快就升上去了，县里也有相关奖励办法，关键农民都想退耕，这个事情开展起来也比其他工作容易多了”（访谈记录20200513szlxd02）。虽然乡镇干部从中无直接经济利益可图，但上级政府的晋升锦标赛[31]对乡镇干部形成了强激励，其积极性依然很高。而对于还林质量的监管，其中一位乡镇干部明确指出：“当时种苗成活率的确不高，后来地方财政也贴补了很多资金。”（访谈记录20190724szlxd01）这就说明乡镇干部在政策执行初期具有一定的盲目性，与国家政策目标存在一定偏差，这可能会提高后期的执行与维护成本。

村委是国家退耕还林政策的直接落实者也是乡镇的主要协助主体，既要完成上级政策目标，又要维护村庄社会关系。面对“上下”之间的压力，村委又如何运用非正式权力实现国家政策目标？X村书记这样回忆：“我们村2003年退第一批，2006年第二批，共退地4000余亩，涉及全村150多户，第一批是坡度大于25度的山地退耕，丘陵地收成不好，老百姓都愿意退。第二批退了水浇地建设森林公园，加了半亩补贴费，老百姓也勉强退了，好说话的喇叭通知一下就可以了，不好说话的都去家里挨个儿做工作。”（访谈记录20190712xcqt01）②不难发现，对于“大退耕”的坡地退耕，政策利好使得农民经济需求得到满足，加之村委会的宣传，农民配合程度较高。村委也在完成国家退耕任务的基础上，满足了维护社会关系的需求。水浇地退耕则给村委会的工作增加了很大难度，但村委会迫于上级压力，依然通过各种方式完成了政府目标。此外，X村前任村主任也坦言：“当时还林绩效考核不是很严，我们更注重退没退，想的种上了就行，也不懂这方面的技术。”（访谈记录20200512xclxd02）这也进一步证实，政策初期乡镇和村委在政策落实过程中主要以短期退耕目标为导向，对于执行质量的把控与监管不足，政策初期所达成的政策绩效很可能只停留在“绩”的层面，尚未达到“效”的标准。

作为退耕还林政策的主要目标群体和评价主体，农民对该政策的理解和态度又是怎样的？农民关于两阶段退耕还林的描述与村书记基本一致，“第一次退的坡地本来就都是旱地，收成的钱还不如国家给的多，国家又给钱又给粮，都抢着退”（访谈记录20200510xclxd01）。由此可见，因退耕收益远大于耕种收益，对于国家第一轮退耕还林政策，农民多比较配合。而对于2006年县政府组织的“小退耕”，农民则反映，“当时我们就不愿意退，下面的地比上面好，拖了好久人们都不想退，后来干部们多次做工作，补贴也说补的比‘大退耕多一些，那没办法只能退了”（访谈记录20200510xclxd01）。可见，虽然村委和农民达成了短暂的均衡，但是对于县政府组织的第二次退耕，农民既不支持也不情愿，损害私利基础上的退耕还林开始显现。具体到种树的过程，不少农民也表示了惋惜，“当时种的树，现在没人管，种树和种地不一样，农民都是瞎种，死了好多”（访谈记录20190712xcmwj03）。这说明政策初期，由于大部分农民缺乏种植经验，还林绩效并不佳。

从不同主体对退耕还林政策初期执行过程的描述可以看出，主体间的利益共赢和个体私利与国家公共生态利益的恰适，促成了政策初期的表面均衡，国家退耕任务得以完成，政策绩效良好。但是，各主体均更为关注个体私利，这使乡镇与村委在落实过程中均存在不同程度的偏差。乡镇作为国家政权代理人，积极贯彻国家指令的同时也在维稳基础上不断谋求组织及自身利益，为追求短期政绩，盲目甚至超额完成国家退耕目标，导致还林质量堪忧。村委迫于上级政府的压力，接到退耕任务后，一方面给予农民各种承诺，甚至夸大政策优势，设法确保政策顺利实施，另一方面利用自己有限的自由裁量权，一定程度也维护了村庄人情关系，而后期部分承诺的落空也直接导致了政策绩效弱化。政策初期，退耕收益远大于耕种收益，所以大部分农民为满足短期经济利益，选择配合乡镇和村委完成国家规划。因此，各主体在国家宏观政策背景下的利益共赢成为政策初期互动均衡的表象，但这种短暂的均衡不一定表明政策绩效良好，表面的短暂均衡可能导致长期失衡。

（二）互动失衡之发轫：土地确权后各主体的记忆与行为选择

《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》（中发〔2004〕第1号）规定，“对农民购置和更新大型农机具给予一定补贴，对种粮农民进行直接补贴”;《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》（国发〔2013〕第5号）规定，“用5年时间全面开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作”。而退耕还林地不在土地确权范围，退耕农户亦无法享受粮食直补。那么这一时期，在其他农业政策叠加的背景下，各主体的互动策略发生了何种转变？下列描述对此进行了回答。

退耕还林政策进行到中后期，尤其是2017年全国大面积开展土地确权工作后，退耕农户最关心的另一个问题就是林地的确权。但现实却是“林地一直不给确权，农业早就确了权，听说有地方林地确权了，我们这里就没有”（访谈记录20190712xclhf01），所以大部分农民对此表示不满。而早在2003年，国家《关于进一步加强退耕还林林权登记发证工作的通知》就明确要求，“退耕还林工程的验收内容要有林权建档、登记、发证的内容和考核指标”。这说明林地确权是国家政策要求使然。与此同时，随着农机补贴、粮食直补、土地确权等工作的开展，退耕农户的心理落差也逐渐凸显。“防沙治水的确发挥了很大作用，但对老百姓来说，没有自己的土地就不好，农民还是觉得种地好，身份就是这个。”（访谈记录20190712xcdwj02）可见，其他农业政策的出台相当于一剂催化剂，使退耕农户意识到自己现如今成为了“无地的农民”。一方面，其他农业利好政策的出台使农民希望继续以农业为生;另一方面，林地确权杳无音信，农民对地方政府也產生了质疑，各主体政策初期的互动均衡面临威胁。

那么X村的林地为何迟迟没有确权？前任村主任谈到，“有一部分很难确，农民之间，农民和集体之间的历史产权纠纷是一方面。为赶在前面，当时确有一些不太符合国家标准的地，一些贫困的、关系好点的基本都给退了，后来国家查下来，这些地肯定补贴不了，也确不了权。那农民肯定不干，就要找你要个说法，村干部也没辙”（访谈记录20200512xclxd02）。这说明X村确实存在林地未确权的现象，而该村前任村主任将林地无法确权的原因归咎于政策初期的超额退耕与历史产权纠纷，同时表明，“尤其‘小退耕，现在农民愿不愿意的确也是一个问题，因为现在看来种地确实比种树强”（访谈记录20200512xclxd02），这说明农民自身也存在不愿意确权的倾向。而关于农民因粮食直补、土地确权等政策叠加带来的心理落差，村两委则表示，“地已经退了，上面没有办法我们更没辙，只能想其他办法帮助农民”（访谈记录20190712xcdwj02）。虽然村委的解释一定程度说明了林地未确权的是非缘由，但显然村委选择了责任上移，并未积极回应农民诉求，农民与村委之间的失衡开始显现。

正如前文所述，林地确权也是退耕还林政策绩效的一部分，地方政府理应积极推动林地确权工作，那么乡镇为何迟迟不推动确权工作呢？其中一位工作人员表示：“‘大退耕补贴满了可以去县里申请领取，‘小退耕很多农民不愿意领，还想要土地，拿补贴的时候又想拿钱。这边很多地方都没确，还有一些产权纠纷导致这个事情比较难开展，上面催得也不是很紧。”（访谈记录20200513szlxd02）这一定程度也证实了前任村主任关于农民不愿确权的描述，但这一观点显然与农民的描述存在一定差别，这种分歧也使主体间的互动失衡初现端倪。此外，乡镇政府对待退耕还林地确权工作的消极态度也说明，压力型体制下[32]上级政府的施压程度是影响政策落实的一个重要因素。一方面，随着政策后期责任稀释与考核松动，乡镇对退耕还林政策关注不足;另一方面，农民对林地确权的徘徊态度、产权遗留问题与政策初期的超额退耕等均增加了林地确权的执行难度。上述两方面原因使部分林地确权迟迟没有推进。而对于农民的心理落差问题，乡镇这样回应，“国家帮助农村的政策很多，我们也一直在配合解决农民生存问题”（访谈记录20190724szlxd01）。虽然乡镇的解释表明了其对解决农民问题的积极态度，但农民的不满也说明乡镇在具体政策落实中有失偏颇。

从不同主体对退耕还林地确权及农民心理落差问题的争议可以看出，林地确权工作迟滞与农民心理落差形成是多因素共同作用的结果，各主体均对林地确权工作有所保留，农民对林地未确权的埋怨，也极有可能是土地确权刺激下其心理落差的宣泄方式。农民自身文化水平的短板，窄化了其谋生渠道，退耕农民年龄的增长，也使其外出谋生的可行性降低，在此情况下，农民仍倾向于“日出而作日落而归”的传统农耕生活，产生了重新拿回耕地的想法。而面对组织、个人利益与国家生态利益之间的冲突，乡镇与村委看似把国家生态利益放在第一位，实则仍是为了背后的组织和个人利益。因为生态利益是其任务考核中十分重要的一环，他们遂在政策初期全力推进政策执行。而面对政策后期的遗留问题，他们既不愿承认曾经的失职，同时又怕损害自身在农民心中的形象、影响其任期，只能不断拖延处理。但这种消极态度势必激化农民与政府间的矛盾，农民对退耕还林政策的执行产生质疑，认为个人甚至村庄整体利益受损，却无处伸冤，这进一步增加了乡镇、村委与农民之间的互动均衡难度。这也说明，以私利为基础的均衡极不稳定，国家政策叠加及利益诉求的变迁均有可能打破这种均衡，弱化政策绩效。

（三）互动失衡再深化：补贴期满后各主体的记忆与行为选择

国家退耕还林政策两次补贴期满后，第一轮退耕农民的主要退耕红利基本到期，该政策对各主体的意义也发生了不同程度的转变。那么，这一时期，各主体产生了怎样的互动困顿，最终如何走向失衡呢？

根据《中国退耕还林还草二十年（1999-2019）》白皮书可知，退耕还林使退耕农户相较于其他农民而言，人均可支配收入高出18%，据村书记反映，X村人均年收入也明显提升。但国家退耕还林政策补贴期满后，大部分农民就开始担忧补贴期满后的生存问题。“我们现在都不种地了，退耕还林后也没有补贴了，有退休金的还能拿点工资，我们就只能靠国家养老保险和几百块的租金生活。”（访谈记录20190712xcmwj01）尤其对于年龄较大的退耕户而言，他们对土地的依赖程度更高，无法紧跟时代步伐，仅依靠国家养老保险难以维持生存。也有部分农民表示，“退耕还林款冻结了，全村没有一点土地。我认为地方政府花了人民的钱，一直忽悠老百姓，到后面就不管了”（访谈记录20190712xclxd03）。由此可见，农民对退耕补贴问题的不满主要体现在部分补贴未到和补贴期满后的生存堪忧两个方面，这种观点既证实了农民的自利性，也体现了农民对地方政府的认知固化，同时也进一步说明政策初期的互动均衡是一种个体利益驱使达成的表面均衡，农民并没有形成对地方政府的实质认同，后期的利益受损直接导致了互动失衡。

对于补贴期满后农民生存堪忧的窘境，村书记表示：“我们知道农民都对这个问题不满，老百姓都没有收入了，自然很难生存，去林业局找说法，每次都让再等等，上面没有政策我们也没有办法。”（访谈记录20190712xcqt01）可见，村委虽然理解农民的苦衷，但仍将此归咎于国家政策供给层面的缺失和地方财政不足，只能尽力而为。对于部分农民补贴款迟迟没有到位的现象，村书记表示：“补贴没到主要是‘小退耕问题，我们一直在向上反映，关键还得看上面怎么解决，农民内部之间的矛盾也很多，谁都不愿意吃亏，我们只能从中协调，尽量保证大家都能分点儿。”（访谈记录20190712xcqt01）这说明，政策后期村委作为农民的代理人，理应解决农民遇到的难题，但由于权力有限及对权威的恐惧，村委采取的更多是一种消极观望的态度。

那么，对于补贴期满后农民未来生活堪忧的问题，乡镇又如何回应呢？“‘小退耕退的是水浇地，现在土地政策好了，没补贴农民肯定就不愿意了，这个可以理解，但我们也没办法，地已经退了。‘大退耕的补贴没了，国家没有这方面的政策，我们更没办法。”（访谈记录20190724szlxd01）显然，对于政策的后续完善问题，乡镇和村委表述如出一辙，都将问题归咎于国家政策供给的缺失。而据《退耕还林条例》（国发〔2002〕第367号）规定，“地方政府要解决退耕还林者的长期口粮需求、增加农民收入”。这说明，国家政策要求地方政府解决退耕农户长期的生存需求，乡镇与村委的消极态度与国家政策要求不符。且农民后期的生活问题只是农民关心的一个方面，农民的不满更多体现为对政策落实的质疑。那么，乡镇是否如农民所言扣押了部分补贴款？对此，乡镇相关工作人员表示：“国家下发的退耕补贴早已如数补贴，不合规的退耕自然补不了，‘小退耕我们承诺的都补贴了，还有部分农民的征地款确实在协商，因为他们的土地纠纷没解决，土地承包人和土地原有者都来要钱，只能把他们之间的纠纷协调好了，才能下发这部分钱，我们一直在尽力。”（访谈记录20190724szlxd01）乡镇的回应说明了两个问题：第一，“大退耕”政策初期超额退耕的部分无法补贴;第二，“小退耕”中部分农民的补贴款确因产权纠纷被扣押于乡镇政府。这一定程度证实了农民的猜测，但是，“小退耕”也已过去10多年，产权问题一直没有解决，对于农民的诉求，乡镇政府的回应似乎也并不积极，三方无法继续维持均衡状态。

不同主体对补贴期满后农民生活现状的描述与回应及对退耕补贴未到问题的不同说辞进一步说明，各互动主体围绕私利达成的短暂均衡极不稳定，长期失衡在所难免。农民的自利性使其只关注自身利益是否受损，当其利益受损时，他们会习惯性地把原因归咎于地方政府不作为或贪污腐败，开始向上问责;而乡镇政府因政策资源撤出，无相关政绩要求，无法从中获利，且对遗留问题的处理势必牵涉众多权力主体，不愿在自己短期的任期中承担太多风险，故面对农民的问责，只能不断推卸责任，拖延执行;村委则紧跟乡镇步伐，选择消极观望。乡镇和村委的回应缺位使农民诉求无法得到满足，短暂的表面均衡难以为继。这种现象的出现主要有两方面原因：一方面，政策运行存在结构性偏离，激励效应不足，乡镇干部更注重维稳的政绩需求，不同时期的政策执行均存在一定偏差;另一方面，国家对于补贴期满后的政策供给与相关配套措施确实也存在不足。但是，从对相关农户的访谈资料中可以发现，国家政策供给缺失并不是问题的主要方面，农民不断追责更多是由于基层政府在政策执行过程中存在问题，而这引起了农民对基层政府的质疑与不信任。

四、政策绩效弱化的基本逻辑：从“短暂均衡”到“长期失衡”

从案例分析可见，政策执行过程中各互动主体从“均衡”到“失衡”的动态发展决定了政策绩效的结果。具体而言，从“短暂均衡”到“长期失衡”的内在机理是：政策初期由于退耕还林政策实施符合各主体的共同利益，私利逻辑和公益逻辑的恰适促使各主体实现了短暂的互动均衡，X村的退耕任务得以完成;但是，这种短暂的表面均衡并不代表政策绩效良好，政策后期农民边际损失与政府回应缺位的张力，加剧了主体间的矛盾，导致了互动失衡，弱化了政策绩效。尽管政策績效弱化是多种因素综合作用的结果，但依然有先后主次之分，具体表现如图1所示。

（一）政策初期的互动均衡：私利逻辑与公益逻辑的恰适

从上述案例和模型图的描述中不难发现，退耕还林政策初期，各主体之间之所以能够实现短期互动均衡，各主体私利逻辑与公益逻辑的恰适发挥了主要作用。顾名思义，私利逻辑是指各主体将谋求个人或组织自身的利益作为其行为选择的逻辑起点，而公益逻辑通常用来形容社会企业从事公益行为背后的思维逻辑，该逻辑不以营利为目标，追求社会效益最大化[33]。在退耕还林政策初期，农民看重眼前的退耕补贴，乡镇追求短期政绩目标，村委有完成上级任务和发展村庄人情关系的需求，一时间落实退耕还林政策成为各主体的共同追求，各主体均可通过该政策的实施满足自身的利益诉求。退耕还林本身就是一项利国利民的政策，它一方面保护了我国的生态环境，另一方面也可以短暂改善农民的生活现状，因此，各主体情感上对该政策也很支持，愿意配合国家政策执行。因此，国家政策安排符合各主体的行为动机，国家公共生态利益与各主体的私利实现了统一。乡镇政府积极推进政策执行，村委全力动员农民配合退耕还林，甚至超额完成退耕指标，农民受短期经济利益的诱导也愿意配合退耕。综合各方面因素，对于第一阶段国家退耕还林政策和第二阶段地方组织的退耕还林而言，政策初期各主体实现了表面互动均衡，退耕还林政策的还林目标勉强完成，且各主体均从中满足了自身利益诉求，退耕还林政策取得了阶段性成果，政策绩效较为良好。

（二）政策后期的互动失衡：农民边际损失与政府回应缺位的张力

上述案例分析显示，政策中后期，农民利益受损，且没有得到及时解决，三方无法继续达成均衡状态。但这仅仅只是从“均衡”到“失衡”的表象，其背后的逻辑根源是，随时间推移，私利逻辑弊病显露，政策执行漏洞日渐凸显，部分农民利益亏损，相关政策的络续叠加效应进一步强化了农民的心理失衡，塑造了农民相对剥夺感[34]，农民边际损失严重。而由于国家第一轮退耕还林政策资源的撤出，乡镇与村委回应动力不足，他们以国家无相关政策为由，不断拖延处理农民诉求。农民边际损失与政府回应缺位的张力致使各主体互动失衡，具体过程如下。

1.私利逻辑弊病显露，政策执行漏洞凸显

政策后期出现互动困顿的根源就在于政策初期所取得的短期效益是各主体基于私利逻辑与公益逻辑恰适所达成的短暂表面均衡，但这种短暂的均衡不符合国家长久的生态和民生发展目标。一方面，由于乡镇政府与村委当时的急功近利，超额退耕、盲目还林问题逐渐凸显，还林绩效低下，乡镇与村委违背了当时的承诺，部分农民林地无法确权，补贴款没有到位。另一方面，《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》（国发〔2002〕第10号）规定，退耕还林要坚持生态优先，兼顾农民吃饭、增收及地方经济发展。这说明退耕还林政策应兼具生态与民生目标，而在X村的政策执行过程中，虽然各主体基于私利逻辑与国家公益逻辑的恰适，勉强完成了退耕还林政策的生态目标，民生目标的达成却不尽人意，政策后期退耕农户反而生存堪忧。这说明，虽然主体间均衡与否构成了政策绩效完成的先决条件，但各互动主体围绕私利达成的短暂均衡极不稳定，随时间推移，私利逻辑弊病必然显露，政策执行初期存在的问题也逐渐凸显，政策绩效也随之弱化。

2.双重失衡叠加，农民相对剥夺感增强

马修斯米德（Matthews R，Meade J E）[35]在1952年就已提出政策配合之于实现多重政策目标的重要性，而在X村退耕还林政策的执行过程中，政策叠加背景下，地方政府执行策略的转变却进一步加重了农民的相对剥夺感，弱化了政策绩效。一方面，随着我国农机补贴、粮食直补与土地确权等农业政策的络续叠加，耕地农民受益良多，而乡镇政府在对国家政策资源的传达与分配过程中，忽视了已退耕农户的心理。退耕农户认为当年的退耕补贴与现如今其他村有地农民所享受的福利待遇差距显著，内心出现了横向对比的失衡。另一方面，乡镇和村委绘制的美好蓝图与部分农民补贴款未到位、林地未确权、生活无保障的现实形成鲜明对比，农业政策叠加则进一步强化了纵向对比的失衡。两种失衡的沉积使农民在今昔政策变迁中感到失落，致使农民产生了相对剥夺感。已有研究证明，农户行为首先是一种经济行为，其次才是一种社会行为[36]。所以，面对个体利益的边际损失，农民不断尝试向上表达诉求，甚至不惜牺牲国家公共生态利益，要求政府给予更高的补贴或重新拿回耕地。

3.政府回应动力弱化，互动张力加剧

各主体最终走向失衡的导火索则在于面对农民的诉求，乡镇和村委却选择拖延执行[37]与消极观望。乡镇拖延行为的背后，主要是其“政绩追求”与“农民诉求”的冲突。由于退耕还林政策资源的撤出，乡镇的政绩需求作用力也发生了转变，该政策不再是衡量基层政府相关工作人员政绩的主要指标，加之初期政策执行过程中难免存在不规范、贪污腐败等问题，且随时间推移，历史遗留问题的责任归属日益模糊，现任乡镇干部既要维持稳定又不愿在自己短期的任期内承担太多风险，所以，他们往往以国家后续供给的相对不完善为理由，象征性地对农民诉求做出回应。村委这一特殊的自治组织既要对上级政府负责，尽力完成上级分配的任务，作为农民的代理人又要维护农民的利益，同时维护村内社会关系，以确保自己可以連任。所以面对“对上负责”与“对内回应”的冲突，村委班子出于保全自身的考虑，选择消极观望。村委的这种“政治背离”[38]行为，虽然表面看似两边都不得罪，希望以此维持短期的稳定状态，实则仍是以“对上负责”为主。农民显然不满足于这种象征性回应，乡镇与村委的回应缺位进一步加剧了农民的受损感，成为各主体互动失衡的导火索。

综上所述，在政策执行过程中，各主体从“短期均衡”到“长期失衡”，政策绩效不断弱化，其原因就在于各主体是以私利逻辑为主进行的行为选择，有违公共政策初衷。虽然私利逻辑与公益逻辑的恰适使政策初期国家生态目标勉强完成，但均衡与否只是完成政策绩效的先决条件，并非必然条件。各互动主体围绕私利达成的短暂均衡极不稳定，随时间推移，私利逻辑弊病必然显露，部分林地无法确权、补贴款未到位与农民后期生存堪忧问题凸显。其他农业政策的络续叠加则进一步强化了农民的受损感，而面对农民的诉求与心理失衡，乡镇和村委的回应却处于相对缺位状态，这种张力更加剧了各主体间的矛盾，最终导致互动失衡。因此，在农村公共政策领域，围绕私利逻辑达成的短暂均衡终将导致长期失衡。

五、结论与讨论

由于退耕还林政策是一项全国性的农村公共政策，目前我国第一轮退耕还林政策补贴期满，且X村几乎全部农民都进行了退耕还林，所以，以X村退耕还林政策为例探究乡镇政策执行对政策绩效的影响有一定借鉴意义。本文通过对X村退耕还林政策执行过程的深描，从多主体互动均衡的视角看乡镇政策执行过程的动态演化，发现退耕还林政策初期绩效较好，是因为各主体实现了短暂的互动均衡，形成了实现政策绩效的先决条件，政策绩效中的“绩”的目标得以完成，但这种均衡是基于私利逻辑与公益逻辑恰适形成的短暂的表面均衡，由于退耕还林政策的执行周期较长，执行过程所面临的不确定性难以估量，短暂的阶段性成果和政策生态目标的勉强完成不能说明政策绩效良好。政策后期的互动失衡就弱化了政策绩效，而互动失衡的根源在于执行过程中各主体均以个体私利为主，政策后期由于私利逻辑弊病显露和个体私利的相对变迁，农民边际损失严重，但政府回应又处于相对缺位状态，政策初期的表面均衡难以为继，政策绩效逐渐弱化。这说明各互动主体围绕私利达成的短暂均衡极不稳定，必将演化为长期失衡，弱化政策绩效。

已有政策执行与政策绩效关系的“互动过程说”虽有一定的解释力，但其更多强调的是主体间互动与沟通对实现政策绩效的重要性，本文则认为互动只是实现政策绩效的基础，达到互动均衡才有可能真正延续政策绩效。而短期的表面均衡同样不能说明政策绩效良好，从“短期均衡”到“长期失衡”的互动机制导致了政策绩效中“绩”与“效”的脱钩，是政策绩效弱化的根本逻辑所在。尽管有关运动式治理悖论[39]的研究也提出了所谓长效与短效的矛盾，但运动式治理可以说是中国各级政府政策执行面临的背景性因素，是政策执行无法摆脱的治理模式。在这样的背景下，政策绩效的差异依然存在，这说明运动式治理并不是造成政策绩效弱化的根本原因，而直接接触目标群体的乡镇政策执行作为农村公共政策落实的最后一环，对政策绩效可能具有更直接且深入的影响。此外，据亚当·斯密[40]（p.20）“个人私利促进社会福利”的理论可知，各主体以追求自身利益为逻辑起点。公共利益与个人私利的恰适，一定程度上也推进了公共利益的实现，但这种实现却并不像斯密所言效果良好。造成上述问题的原因主要有如下两个方面：一方面，围绕私利逻辑达成的均衡，缺乏足够的公共信念支撑;另一方面，由于基层政府能力与资源有限，对上负责与对内回应往往存在冲突，“自下而上”的政策执行纠错机制丧失功能，加之试点政策不完备，这种基于私利的短期互动均衡更多是不堪一击的泡沫均衡，不能够说明政策绩效良好，且必然导致后期失衡。

显然，政策绩效弱化的主要原因是乡镇政策执行后期各主体的互动失衡，但解决各主体的互动困顿问题，仍需要从制度源头着手。政策后期乡镇政府和村委的消极回应，与制度层面的激励和规制不足密不可分。这就需要建立政策执行的长效机制，完善奖惩机制、冲突解决机制，避免无处问责现象，同时，还要建立促进型体制机制，鼓励地方自主性的发挥，根据地方发展需要改革相关制度。此外，导致政策绩效弱化的另一个主要原因在于各主体以私利为主的行为逻辑，而优良的政策绩效必须以公共利益为保障。这就需要着力提升各主体的素质，不仅要提升乡镇政府与村委相关执行人员的素质，以提升农民的政策认同，而且应尝试通过说服教育培养农民的公共道德，纠正其公共利益认知偏差，适当转变其行为的内生动力，谋求国家治理背景下的自主合作治理。唯有兼顾公共生态利益与个人私利达成的长期自主动态均衡才较为持久。

最后，需要说明的是，本研究仍存在许多不足。以单个案例说明退耕还林政策执行对政策绩效弱化的影响，解释力存在一定程度局限，但正是通过对X村这个特殊案例深入细致的描述，我们发现了乡镇政策执行影响政策绩效的过程机理，在已有研究的基础上，提升了相关理论。此外，在研究方法层面，由于时间久远，本文只能通过口述方法对历时性资料进行收集描述，资料的客观性受到一定影响，这些均有待于进一步提升和完善。

注释：

①引自于2019年7月和2020年5月与X村村书记及村民进行的访谈。

②文中所使用的文本资料来自 2019年7月和2020年5月对X村的农民及村支书、乡镇干部进行的参与式观察与深度访谈。访谈资料编码说明：前8位数字为访谈日期，其后依次为调研地、访员名字、访谈序号。

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[责任编辑：贾双跃]

How Does Policy Performance Weaken：Research on the Implementation of Township Policies Under the Balance of Multi-Agent Interaction

—Taking the Policy of Returning Farmland to Forests in X Village as an Example

Li Xiaodan， Li Rongrong

（Shanxi University， Taiyuan Shanxi 030006）

Abstract：

For the implementation of policy， it is the necessary way to transform the objectives of policy into reality. The quality of township policy implementation will bring direct influence on policy performance， which is also related to farmers well-being. While in terms of the township policy implementation， it also involves the interactive and balanced logic of multiple subjects. Therefore， the analysis on how township policy implementation causes the weakening of policy performance from the perspective of balanced multi-subject interaction is novel and unique. In this thesis， it takes the national policy of returning farmland to forest as an example， which also takes the oral memories of relevant subjects as the basis. From the perspective of balanced multi-subject interaction， it reveals the mechanism of weakening policy performance caused by township policy implementation through the long-term observation. As for the reason of the weakening of policy performance with the passing of time， it lies in the fact that the interactive balance reached at the initial stage of the policy based on the appropriateness of private interest logic and public welfare logic is a short superficial balance. Then， it causes farmers to have a sense of relative deprivation with the disclosure of the disadvantages of private interest logic and its superposition and comparison with other agricultural policies. Under the negative attitude of township and village committees， it has further exacerbated the tension between farmers marginal loss and the absence of government response， which has led to the dilemma of multi-subject interaction. As a result， we can realize good and sustainable policy performance only on the basis of satisfying the basic survival needs of individuals， seeking independent and cooperative governance in the context of national macro system and policy， and reaching the long-term independent dynamic balance of each subject.

Key words：public policy， policy implementation， policy performance， return farmland to forests