旅游产业PPP模式的应用与分析

甄武警，陈爽

（中通服咨询设计研究院有限公司）

1 引言

随着人民生活水平的提高，旅游越来越成为促进区域经济发展的特色产业，也是促进乡村振兴的重要特色方向，而旅游产业的PPP 模式越来越成为我国旅游产业经营和发展的重要手段，旅游产业的PPP 项目在消费领域基本公共项目服务中占比越来越大。但是由于旅游产业的特殊性、旅游PPP项目自身的特点以及不合理的激励措施等导致旅游PPP 项目落地实施难、旅游资源不能更好地为公共服务等问题。因此，结合旅游产业自身的特性以及PPP模式的项目特点，考虑PPP模式更好地与旅游产业进行结合，推广运用旅游产业的PPP模式，调动民间社会资本参与社会公共服务建设投资的积极性，不仅能够降低公共部门和景区的财政负担，发挥双方优势，而且还能提升旅游资源投资的有效性和旅游资源的使用效率，更好地满足人民群众对旅游公共服务的需要。

2 旅游PPP案例介绍

四川省绵竹市全域旅游PPP 项目通过政府顶层规划+社会资本专业运营的方式在绵竹市旅游产业引进PPP 项目模式[1]，绵竹市政府部门负责顶层规划，建立相关组织体系、出台政策文件、建立工作联席会议制度；社会资本方通过加强基础配套工程，提升招商能力、提供专业化的运营管理服务，促进绵竹市乡村振兴和当地的经济、旅游、社会事业的发展。该项目采用常规地公开招投标方式，由于有政府的信用背书，引来多家社会资本参加并联合中标，最终由绵竹市政府指定了出资机构与社会资本按照一定地比例共同出资，成立专门的项目公司，对整个旅游PPP项目进行融资、建设和运营等一系列工作，并对参与该项目的社会资本方提供符合法定标准的回报机制，从成果来看，形成了具有地方特色品牌的乡村旅游综合体。

3 旅游PPP模式分析

通过案例介绍可以了解到旅游产业PPP模式具有一定的产业特殊性，而且具有季节性、临时性、排特性等特点，民间社会资本参与方通过景区公共部门采取的回报机制回收项目的建设和运营成本，并获得合理的经济效益。现实生活中，由于旅游产业PPP项目大多具有公益性质，景区公共部门（或政府）通常采取财政补贴等优惠机制方能运转，同时，景区公共部门（或政府）还根据地区旅游产业发展的差异性制定符合发展实际的规划，考虑给予社会资本方回报机制的建设等等；社会资本参与方在项目中也将发挥自己在运营、管理、招商投资等方面的优势作用。因此，旅游PPP模式是指将PPP项目模式优势与旅游产业特点进行有效结合，在旅游产业中引入民间社会资本，减轻景区开发遇到的资金困难和管理、技术难题。与传统的PPP项目模式类似，公共部门依托自身的旅游资源等与社会资本合作成立项目公司（SPV），社会资本为其提供资金、技术等投入，景区公共部门为社会资本提供相应激励，为了分析旅游PPP项目模式，本文将旅游PPP 模式简化如图1[2]。

图1 旅游PPP模式图

4 旅游PPP项目建设建议

4.1 夯实合作基础，强化制度保障

旅游PPP 项目模式是公共部门和社会资本合作的一种形式，社会资本方在合作中投入的资本和管理运营等专业技术是项目建设成功的重要因素。完善的制度和政策能够调动社会资本参与景区开发与建设的积极性，景区公共部门（政府）需要确立合理、完善、利于旅游产业PPP模式推广运营的制度和激励性政策，顺应经济社会的发展、响应国家政策，利用推广运用旅游产业的PPP 模式加强与社会资本方在项目中的合作，积极承担相应责任，建立“风险共担，盈利共享”的合作机制、构建符合社会资本参与方市场化收益的回报机制，增强社会资本在旅游PPP项目各项投入的积极性，提高项目的社会效益，从而促进景区和旅游经济的可持续发展[3]。

4.2 做好项目考核，加强项目管理

在旅游PPP 项目中做好项目考核是保证项目高质量完成的重要手段，同时也是促进社会资本参与方在项目中积极投入的重要因素。财政部在2020 年印发了《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财金[2020]13 号），为PPP项目的绩效考核提供了方法和指引，但是旅游PPP 项目的考核不仅仅是项目绩效考核，更包括中期考核和项目进度考核。通过考核能够督促社会资本在项目中准时完成项目进度。项目中期考核也是对社会资本参与方能力、技术等的进一步确认，是保障项目高质量完成的重要手段。

4.3 制定项目规划，因地制宜发展

通过上述分析可知，旅游PPP项目具有季节性、临时性、排特性和区域性等特点，在与社会资本方合作建设旅游PPP项目时，景区公共部门（政府）要提前根据本区域旅游资源的特点和特色科学编制旅游PPP 项目规划，结合生态环保、旅游资源开发、旅游基础设施建设等系列子规划，通过旅游PPP项目推进旅游产业的业态、文态、生态有机融合发展，让旅游产业PPP项目成为助推区域旅游经济发展、旅游产业升级的重要抓手。

4.4 健全法律法规，注重风险防范

旅游PPP 项目也同样容易出现落地难、政府承担风险大、对社会资本风险管控疏漏、社会资本在项目中的投入努力程度不高导致项目中断或者失败等等。而健全的法律法规是降低旅游PPP 项目风险发生的重要手段，在签订项目合同时，不仅要明确好双方的法律责任和法律义务，同时要根据行业内以往的项目经验制定完善的法律法规，防范项目风险发生。除此之外，在项目招投标阶段，景区公共部门（政府）要注重选择专业程度高、运营能力强的社会资本方，不能有形式主义，既要保证有竞争，又要吸引多数行业重要参与者的参加；在项目实施阶段，景区公共部门（政府）要积极履行好监督、监管的职责，并为社会资本方提供必要的支持；在项目收尾阶段，景区公共部门（政府）要做到科学有效地验收，不徇私枉法，科学公证保障项目完成，努力把风险防范落实到过程中。

5 结语

本文以旅游产业PPP 项目在消费领域基本公共服务中的迅速发展为背景，分析PPP模式在旅游产业中的应用，在旅游行业引入PPP模式，不仅能降低公共部门和景区的财政负担，发挥双方的优势，而且还能提升旅游资源投资的有效性和旅游资源的使用效率，同时能够发挥旅游资源优势，推动整个旅游链上下游联动机制，创新基本公共服务多元化供给方式，更好地满足人民群众对旅游公共服务的需要，为社会带来更优质的旅游服务资源，保障旅游景区的长效可持续发展，促进我国旅游产业朝着更长效健康的方向发展。