大国政治与国际法治的互动——中国参与全球治理的理论逻辑与能力强化

江 河， 胡梦达

(中南财经政法大学 法学院， 湖北 武汉 430073)

冷战结束后，和平与发展成为世界主旋律。视新自由主义为“圣经”的全球化，在西方国家主导下催生了气候变化、恐怖主义、发展不平衡等超越单一国家治理边界的全球性问题。同时，全球化也在不断为国际社会新兴力量的崛起助力，使它们广泛地参与到全球性问题的应对中来。由此，以社会本位代替国家本位，以国内问题转向全球性问题的全球治理已经成为当前国际社会的共同选择。国内关于全球治理的研究成果较为丰富，俞可平、秦亚青和蔡拓等学者系统地从国际关系理论的角度对全球治理进行了深度阐述，何志鹏、赵骏和徐崇利等学者则从国际法的角度讨论了全球治理的法治之维，但鲜有学者在大国政治和国际法治的双重视角下检视中国参与全球治理面临的困局。在百年未有之大变局的时代背景下，中国参与全球治理面临着双重挑战。一方面，因为社会基础的不同，国内法的现代性和国际法的原始性难以在短期内将法治发展为国际社会的共同目标。另一方面，美国霸权主义的实践和全球民粹主义的兴起，都制约了中国的和平崛起和中华民族的伟大复兴。如何破除百年未有之大变局背景下中国参与全球治理的现实困境，并强化其全球治理能力，需要从大国政治和国际法治的互动中寻求答案。

一、全球治理的社会基础、中国问题与理念重塑

民粹主义在西方国家的兴起预示着世界中心发生了偏移，在世界市场格局的变动和新科技革命的推动下，国际社会正面临着百年未有之大变局。世界贸易组织上诉机构的瘫痪及其背后的发展问题使全球化面临着严峻挑战，理想的欧洲一体化进程在英国脱欧的背景下也遭受挫折，在全球化与区域一体化的螺旋式发展进程中，没有国家可以独善其身，百年未有之大变局深刻地影响了主权国家的国际法实践和全球治理的外交政策。正在和平崛起的中国，成为推动国际关系民主化和法治化的重要力量，综合实力的提高为其法治改革提供了坚实的经济基础，人类命运共同体理念下的新安全观有利于为国内的经济发展与法治实践创造良好的国际环境。因此，就中国而言，百年未有之大变局作为全球治理的社会基础具有内在和外在的双重维度：内在维度主要表现为中国的经济崛起和法治发展，外在维度表现为中美大国实力交替下国际格局的转变。在这一背景下，国际关系的基本特性表现为大国政治、国际法治及两者的互动，这为理解中国参与全球治理的内在互动和具体实践提供了基本方向。

(一)全球治理的社会基础及中国问题

共时的全球化与地方化以及历时的政治与法律之间的辩证关系，使得大变局的国内和国际维度兼具独立性和关联性。根据国际货币基金组织的权威界定，全球化实质上是经济全球化(1)参见国际货币基金组织编：《世界经济展望》，北京：中国金融出版社，1997年，第45页。，进一步而言，全球化主要是美国等发达国家所主导的经济全球化，它集中体现了这些国家特别是其跨国公司的全球利益。随着全球化的深入发展，全球经济活动的负外部性日益明显，气候变化等公地悲剧威胁到人类的共同生存，发展鸿沟的加剧使全球化缺乏合法性和民主基础。

全球化的消极影响促使了逆全球化的发展趋势。根据“中心-外围”经济理论(2)“中心-外围”理论(Core and Periphery Theory)认为，依据资产阶级工业革命后整个资本主义世界经济体系的国际分工，占统治地位的工业发达国家占据“中心”地位，而发展中国家则居于“外围”，两者在经济结构上的巨大差异是构成它们之间经济不平等的主要因素。参见Raúl Prebisch，“Commercial Policy in the Underdeveloped Countries”，American Economic Review，Vol.49，No.2，1959.，世界各国在国际经济秩序中日益等级化，发展中国家在经济上逐渐被边缘化。经济实力是国家外交实力的基础，全球化造成的贫富分化削弱了小国的话语权。国际社会缺乏世界政府，当跨国经济活动的负外部性超越正外部性时，诉诸于国家主权便是最佳也是最后的应对之道。如果大多数中小国家得不偿失，国际关系必将发生根本性变革，民族国家与民粹主义的内在联系将使国际社会在一定程度上回复到“自然状态”。在西方国家的主导下，不公平全球化产生的负外部性无法得到有效规制，这必将激起国际关系中民粹主义的复兴。沿着民主政治自下而上的路径，民粹主义终将反映于主权国家的外交政策上，使其不断与国际法规则产生冲突。国家主权原则使民族国家本能地通过大国政治和小国政治对外追求其国家利益。国际法的规制功能将逐渐弱化，国际政治的外交博弈将随之加剧，这构成了全球治理的国际背景。

当西方跨国公司的触角延伸到全球且富可敌国时(3)以零售商沃尔玛为例，根据沃尔玛2019年财报，截至2019年1月31日沃尔玛2019财年净收入为5144.05亿美元。而2017年世界GDP排名67的多米尼亚共和国GDP为5058亿美元，这意味着在全世界233个国家和地区中只有66个在2017年的GDP可以超过沃尔玛2019年的净收入。参见《2017年世界GDP排名(名义GDP国内生产总值世界排名)》，http://www.8pu.com/gdp/ranking_2017.html，2021年6月16日；U.S. Securities and Exchange Commission，“Walmart Annual Report”，https://www.sec.gov/cgi-bin/browse-edgar?action=getcompany& CIK=0000104169&type=10-K&dateb=&owner=include&count=100，2021-06-16。，国际经济关系便和国内的政治关系形成关联。国家主权的双重属性使内在的民粹主义通过民主政治向国际社会蔓延，并影响国际政治的外交表达(4)参见江河：《国际法的基本范畴与中国的实践传统》，北京：中国政法大学出版社，2014年，第127-128页。。全球化成就了西方跨国公司的“经济帝国”，新自由主义的全球机制固化了国际社会的经济阶层等级，全球经济巨头及其代言人和政治精英组成的新自由主义联盟，使那些在实体经济中通过劳动谋生的大多数选民日益边缘化。国际社会的中下层人民可以通过政党政治来表达对全球化的不满，而信奉新自由主义的政治精英有可能为大多数中下层选民所抛弃。就大多数发展中国家而言，全球化客观上通过国内市场经济的发展推动了国内的民主和法治进程。在全球化和地方化的互动中，大多数选民的民主和法治意识得以强化(5)全球化使趋于同一内涵的价值规范、行动普及于世界各地，而具有区域或地方特质的异质性或多元性的文化或价值在全球化的进程中则更容易演化为全球所接受的现象，以凸显地方的自主性含义，并形成与全球交融的现象。有的学者用“分合”来说明全球化和地方化的关系，也就是说这两种力量相互联系，互为因果。参见赵可金：《全球公民社会与民族国家》，上海：上海三联书店，2008年，第242页。。在国际社会，主权国家是国际法最基本的主体，民主政治在自然人之间的平等性必然投射到国际关系之中，它强化了国家主权平等的法律观念和国家在政治上的主体间性(6)由后现代哲学提出的主体间性是一种集体性的、表现为“共在”的主体性概念。在国际法语境下，自然人意义上的主体间性因缺乏由其组成的群体共同体而无法形成，国家便作为拟制的社会法人，经由其领土范围内公民的主体性和主体间性的发展成为国际法的基本主体。国家在国际法中的法律主体性反映的是公民政治范围内的群体共同间性。这种由国际法律人格体现的主体间性也即国家之间法律地位的共同性、统一性、普遍性和互利性，主权原则便是其中最重要的平等性的重要体现。参见江河：《人类主权的萌芽：现代国际法的启示与回应》，北京：中国社会科学出版社，2011年，第159-167页。。跨国阶级分化所导致的民粹主义兴起以及国内政治的民主化和法治化，都构成了全球治理的国内背景。

作为和平崛起的负责任大国，中国在全球化进程中通过经济、科技、军事的发展不断强化了硬实力。但这种硬实力却成为西方鼓吹“中国威胁论”的荒谬借口，并导致中国在功能性领域的交流与合作遭受了西方的围堵和打压。例如，至今未允许中国参与旨在进行太空科研合作的国际空间站项目；中兴、华为等中国企业在国际市场中屡遭武断制裁；以及西方世界对中国疫情防控事业进行歪曲报道。同时，在世界中心从西方开始逐渐向亚太地区转移的大变局背景下，中国硬实力的增强并没有通过经济合作的溢出效应强化中国与邻国之间的政治合作。相反，在域外大国的影响下，中国与周边国家之间的双边争端不降反增，而且不断尖锐化。当西方拒绝为国际社会提供国际安全等公共产品时，作为负责任大国，中国通过“一带一路”倡议和人类命运共同体理念切实为各国提供经济合作制度与公共安全等国际公共产品。但西方国家强大的软实力，特别是国际话语权与对国际组织的控制权，使中国建立和谐世界的实践举步维艰。因此，如何通过硬实力和软实力的互动来维护国家权益并推动国际法治，构成了全球治理的中国问题。

(二)全球治理的概念反思与理念重塑

百年未有之大变局既揭示了全球治理的社会基础，也展现了国际法双重法理的历史脉络和内在联系。一方面，世界格局的多极化使国际法治成为必然趋势，地方化与全球化的互动也促成了这种趋势的必然性；另一方面，经济全球化的负面影响导致了全球民粹主义的兴起和国际行为主体的多样化。国家主义难以有效地应对气候变化和恐怖主义等国际问题，在全球风险社会(7)有关全球风险社会的概念，较为权威的界定如下：“当风险成为全球社会的普遍现象，具有结构化、制度化特征，并带来极大不确定性的时候，社会就成为了全球风险社会，此时，社会中风险的类型、成因、频率及后果比传统社会中的风险要复杂和严重得多，风险生存成为人们生活的主要逻辑。”参见范如国：《“全球风险社会”治理：复杂性范式与中国参与》，《中国社会科学》2017年第2期。，人类面临两种选择，要么在全球性的生存风险中消失，要么通过全球契约来创建新的宪法秩序，从而避免毁灭性的国际自然状态。全球化所面临的种种挑战要求对全球治理的概念及其基本理念进行重塑，并以此为理论坐标认识全球治理框架下大国政治和国际法治的互动路径。

1.全球治理的概念反思

全球化以不同地区或国家间政治、经济、文化等方面的交流与融合为基础，而地方化又不可避免地受到全球化的影响，因此，地方化是全球化的地方化，全球化也是地方化的全球化。从国内法治到国际法治，法律的价值及其重心定位存在巨大差异。在国内法体系中，法律的价值包括终极的实质含义的正义价值，也包括形式意义的秩序价值。但是在全球化的进程中，民族文化的多元造成了国际正义的缺失，对于综合性国际组织而言，国际法的首要价值主要体现为国际社会的和平与安全。相对于全球化的规模而言，民族文化在区域一体化中具有更强的同质性。因此，大国政治因此逐渐向国际法治转化，组织的超国家性因其法律的宪政化而得以加强。全球化、区域一体化以及地方化的辩证互动关系为认识全球治理的社会基础提供了理论框架。在地方化与全球化的互动中，民粹主义的兴起和逆全球化的发展成为重新确立全球治理理念的重要因素。概念主要包括内涵和外延，而内涵决定了概念的基本特征，这些共同构成了形成理念的基础。以全球治理的内在互动和能力强化为视域，全球治理的理念主要聚焦于其内涵的完善及基本特征的发展。

对于中国而言，大变局下所面临的外在挑战主要体现为全球治理旧体系中的守成国对正在崛起的中国所进行的对抗和博弈，以及日益凸显的非传统安全问题。西方国家所主导的经济全球化为国际社会带来发展与进步的同时，“中心—外围”这种不平等的经济格局催生了某些全球性问题。地区发展的不均衡、生态环境的恶化、地球资源的枯竭、人工智能的发展等等原因，使人类命运休戚与共，国际社会共同利益的外延也得以迅速扩展。全球化使国际关系的行为主体日益多样化，经济上的发展鸿沟也使这些主体的层次分明。国际关系的变革都说明维护人类共同生存安全的国际公共产品的提供难以为继。而中国的和平崛起及其根植于儒家文化的和谐观念都使中国致力于全球治理(8)儒家文化的现代性转向是以儒家和谐观为基础，在辩证发展观上促进集体主义与个人主义、国家权力和个人权利和谐统一，实现社会秩序与实质正义的结合。参见江河：《国际法的基本范畴与中国的实践传统》，第210-211页。，并通过国际公共产品的提供来成为负责任大国。

以逆全球化和民粹主义的兴起为时代背景，以经济全球化所导致的国际问题为导向，全球治理是指“为了应对全球性问题和追求人类共同利益，包括非国家行为体在内的国际行为体，通过各种强制性的正式管理或规制以及非正式的社会化倡议、公共程序或机制，来避免全球风险和追求可预见的、安全的社会秩序的行为”(9)江河：《从大国政治到国际法治：以国际软法为视角》，《政法论坛》2020年第1期。。由此可见，全球治理在主观上旨在追求人类的共同价值，客观上是对国内治理空间的超越和拓展，全球治理的主体、行为和性质比国内管理更加多样化(10)参见蔡拓：《全球治理的中国视角与实践》，《中国社会科学》2004年第1期。。无论是大国政治还是国际法治，其首要的价值在于维护国际社会的和平与安全，在民粹主义和国家主义盛行的国际关系中，避免“所有国家对所有国家的战争”的自然状态是人类社会最重要的共同利益。全球治理超越了主权国家的权力及其管辖边界，在空间上非国家化或非领土化。全球治理的主体由传统的国家发展到跨国的个人或非政府组织等社会力量，其公共权力由国家延伸到各种社会行为体，管理行为的外延涵盖了规制、合作与协调，包括正式行为和非正式行为。全球治理的性质既具有强制性和等级性，也具有协商性、自愿性、平等性以及网络化的特征(11)参见蔡拓：《全球治理的中国视角与实践》。。

2.全球治理的理念重塑

经济全球化所催生的气候变化、恐怖主义等国际问题都是全球治理的主要客体，全球治理的目标在于通过国际合作、协调和管理行为来实现人类的持久和平与共同发展。在主权国家之内，自然人是原始的法律主体，公民政治决定了国家是法律秩序的统一体(12)参见汉斯·凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，北京：中国大百科全书出版社，1996年，第211-212页。，通过公民政治，自然人的主体性和国家的主体性得以统一。主权国家是联系国内法和国际法的纽带。因为民族文化多元、全球公民身份的缺乏及其所导致的国家间政治的非民主性，冲突与合作并存于国际政治之中。全球问题的出现和国际公共产品的需求，迫使主权国家通过国际组织进行合作，国际组织的独立法律人格和跨国行为能力构建了“没有国家的法律”(Stateless Law)(13)邓正来：《谁之全球化？何种法哲学？：开放性全球化观与中国法律哲学建构论纲》，北京：商务印书馆，2009年，第97-99页。，这种法律和国家间的条约规范形成了具有派生性的硬法机制，它有时还包括条约的实施机制和监督机构。这说明了由国家主体到非国家主体、国内问题治理到全球性问题的治理，全球治理的理念得以初步形成。

根据全球治理的定义，其行为外延既涵盖了国家主义框架下大国政治和小国政治的外交博弈，也包括国内的法治理念在国际社会的实践，这两种行为在外交政策中难以明确地界分，有时还存在一定的互动性。外交博弈中的议题设置和国际组织的政治控制都因条约的实体内容和缔结程序而影响国际法的创设。国际法治能力也是一种软实力，它有助于提高一国的外交谈判能力和政治行动能力。在丛林规则和全球契约之间的国际制度是政治和法律互动的规范统一体，全球治理行为也包括国际机制特别是国际组织的管理行为。从国际市民社会的形成到国际公民社会的萌芽(14)市民社会与自然视角相联系，公民社会与主权国家相联系。市民社会是公民社会的国家前历史状态，公民社会是市民社会政治共同体化的结果。就其本质和内涵而言，市民社会是原始自然状态发展到国家或政治共同体的过渡阶段。公民社会与国家相对应，但是自从人类建立了主权国家之后，市民社会就失去了其现实意义，所以在现代话语体系下，公民社会与市民社会几乎发展成为同义词。，跨国私法主体的市场行为和公益行为以及非政府组织等主体的管理行为也属于全球治理的行为外延。伴随着国际关系民主化程度的提高和全球治理旧体系局限性的日益凸显，在国际政治和国际法的互动中，大国政治与国际法治将超越霸权政治及其国际法的工具性适用，重塑大变局背景下的全球治理理念。

在自下而上的民主逻辑下，欧美的民粹主义将深刻地影响各国的外交实践，大国政治和小国政治将在国际关系的发展中发挥重要作用。由民粹主义引发的国家主义和具有强权倾向的大国政治、新自由主义的“国际主义”和小国政治推动的国际法治，在国际社会中形成复杂微妙的互动关系，从而为全球治理理念的重塑提供了社会基础和政治动力。在西方主导的全球化进程中，WTO法等国际经济制度追求的效率价值和形式平等导致了西方全球治理的价值困境，这也使相关国际机制的实效性与合法性面临挑战。主权国家的发展问题、跨国行为主体的多元化以及在全球公地悲剧中形成的人类共同利益，使非传统安全、积极和平与实质正义逐渐成为重塑全球治理的价值基础。中国儒家文化的和谐价值体现了实质正义与安全秩序以及消极和平与积极和平的良性互动。在多边政治合作制度、条约为主的国际法制度以及国际组织体系中，实质正义的外交实践则发展为国家的外交软实力，负责任的大国政治逐渐向国际法治转化，组织的超国家性因其法律机制的硬化而得以加强。在国际软实力的作用下，国际政治制度和法律制度具有更强的同质性，推动全球治理新理念的形塑。

二、大国政治和国际法治互动中的全球治理能力

以地方化、区域一体化和全球化的互动以及全球治理主体和行为的多样性为语境，厘清政治和法律的辩证关系有助于理解全球治理的互动逻辑和能力构成。在经济全球化时代，特别是在民粹主义复兴的背景下，大国政治的历史进步性和国际法的局限性使全球治理成为国际社会应对全球问题和提供公共产品的必然选择。而大国政治和国际法治的互动决定了主权国家全球治理能力的内在构成。

(一)全球治理的政治与法律维度

在人类文明的进程中，法律是政治斗争和妥协的结果。当政治和法律成为并存的两种社会现象后，两者在本质上具有统一性。特定社会共同体的政治理念决定了法律的社会本质和发展水平。寡头政治决定了个人的意志即法律，它是恶法亦法的历史渊源。随着寡头政治到精英政治的过渡，法律逐渐以民主政治为合法性基础。在现代社会，宪法至上和西方的宪政逻辑揭示了民主和法治的互动关系，在社会实践中两者无法从本质上截然分离。同时，“基础规范”所支配的国内法体系，是政治活动必须遵守的行为规范，这也是宪法至上的应有之义。

在宏观国际法史中，民主和法治进程虽然较为缓慢，但在整体上与国内法的演进具有相似性，只不过国际法的天赋主体为主权国家，而国内法的天赋主体为自然人。在全球性的国际社会中，国际政治的历史发展逻辑是从霸权政治到大国政治，最后演进为大国和小国在实质上一律平等的民主政治，这与国内社会中的寡头政治—贵族政治—公民政治的发展逻辑相同。大国政治类似于国际关系中的贵族政治，它在一定的历史阶段存在进步性，没有大国政治过渡式的抑制作用，国际社会中的霸权政治无法直接向民主政治演进。国际关系的民主化与法治化是相辅相成的，相对于霸权政治和强权政治而言，大国政治在特定的历史阶段促进了国际法治。

就国际政治而言，国家天生就具有脆弱性。在国际无政府状态中，潜在霸权国之外的所有国家对于霸权的抵制，以及民主状态下的大多数法则，都使公认的潜在霸权国成为众矢之的。大国对潜在霸权国的抑制以及大国实力的平衡，都为实证国际法奠定了社会基础。小国政治不但与人类文明的进步相关，也是大国政治在逻辑上的对应。超越霸权政治需要大国政治，而大国政治的实力平衡则为小国政治提供了机会。小国政治是国际关系法治化的重要推动者。在面对大国政治和霸权政治时，小国政治在外交中体现为三种策略：一是小国通过政治联盟利用大国的对立来发挥其平衡作用而左右逢源，二是在地缘政治和文明同质性的基础上通过区域一体化来对抗大国政治和霸权政治，三是利用国际法机制来追求主体间的实质平等。在国际关系的实践中，没有任何小国会单纯利用一种策略去实现其外交目标。更为重要的是，国际政治和国际法的发展都与这三种模式之间的对立与互动密切相关，国家主权和国家主权原则的内涵与基本特征就体现了这种内在的悖论。

(二)大国政治与国际法治博弈中的全球治理能力

自威斯特伐利亚体系建立以来，主权和国家主权原则构成了国际关系和国际法的基石，它们是理解国际法和国际关系关联性的理论基础，也是两者在外交实践中实现互动的逻辑起点。同时，国家主权的双重属性决定了全球治理的必要性和现实意义，从而为国际法治和大国政治的互动提供了现实动力和合法性。在这种语境下，主权国家的全球治理能力必然包含大国政治为表征的硬实力、国际法治为表征的软实力以及促进两者优化互动的外交能力，这种外交能力也可被理解为富有整合性与协调性的“巧实力”。

1.全球治理在大国政治和国际法治下的展开

国内法与国际法的区别决定了全球治理的必要性，这种区别根源于国际法的开放性及其社会基础的特殊性。在国际社会中，公民身份的缺乏和国际法的“民主赤字”，都使国际政治和国际法难以形成宪政意义下的互动，两者在国际关系的实践中往往发生冲突。在特定的社会共同体中，政治和法律具有同质性，民主和法治互为条件。对于原始的社会形态，政治活动具有先导性，法律是政治妥协或“社会契约”的产物。国际政治的发展滞后于国内政治但又遵循着后者的历史逻辑，即从霸权政治到大国政治再到大国小国一律平等的民主政治。在现阶段，国际政治和国际法的辩证关系主要体现为大国政治和国际法治的对立与互动，前者更多地体现了恶法亦法的现实逻辑，后者则代表了自然法在国际关系中的发展理念。大国政治对于国际法的影响是内在的，其对立性难以被完全消除，这是因为大国实力的平衡构成了国际法得以运作的社会基础(15)参见蔡拓：《全球治理的中国视角与实践》。，国际法的双重法理、国家主权的双重属性都决定了国际法秩序的某种悖论及其对大国政治的内在依赖，同时也为小国政治和国际法治提供了某种价值渊源和实现路径。

国际法的发展是国内法治和国际政治共同作用的结果，国内社会的自然法精神和国际关系中的大国政治构成了国际法的双重法理(16)参见江河：《国际法框架下的现代海权与中国的海洋维权》，《法学评论》2014年第1期。。这种双重法理与国家主权的双重属性和国家主权原则在实践中的内在悖论一脉相承，它们都使大国政治内嵌于国际法体系之中，并决定了国际法的基本特性。国家主权的权力属性来自于垂直的权力体系或事实上不对称的依赖关系，它具有实证的特性，并渊源于国际社会的无政府状态，而其权利属性则基于国家对外的独立性和平等性，因为“平等者之间无管辖权”，主权便成为平等者之间的一种天赋权利(17)参见江河：《国家主权的双重属性和大国海权的强化》，《政法论坛》2017年第1期。。以欧洲同质性文明为历史基础，国家主权原则无疑体现了自然法的实质平等，这种政治传统在现代欧盟法得以延续。相反，在全球社会，国家主权原则体现了实证法的特性，它是小国抵制大国霸权的天赋权利。同时在以国家综合实力为基础的外交博弈中，国家主权原则也是大国强化其主权权力和弱化小国主权权利的合法性基础。国家主权原则所具有的实证法和自然法特性导致国际法运行的内在悖论，特别是在国际争端解决机制中，大国和小国分别倾向于通过政治和法律方法来解决国际争端，但是两者的合法性都渊源于和平解决国际争端原则。

国际法的本体具有一定的开放性，即现有国际法规范对大国政治和小国政治的开放，而这种开放性贯穿于全球治理的外交实践之中(18)参见江河：《国际法的基本范畴与中国的实践传统》，第273-276页。。全球治理体现了大国的程序主导作用，但因为治理主体的多样化和人类共同利益的形成以及全球生存危机的挑战，国际组织决议等国际软法也促进了国际法实体规范的迅速发展。在这种情形下，国际软实力成为国家实力和全球治理能力的重要方面，在国际关系主体多样化以及日益民主化的过程中，国际软实力回应了主权国家实质平等和国际公民社会要素的政治诉求，在全球治理的深化过程中持续促进大国政治和国际法治的互动。

2.硬实力和软实力互动中的全球治理能力

全球治理是大国政治和国际法治的妥协与整合，当大国政治完全超越国际法治，或者国际法治完全规制大国政治时，全球治理将失去其社会基础。在全球治理时代，大国政治有其特定的合法性限度。大国政治存在于国际关系发展的任何阶段，只是在国际政治和国际法发展中的作用有所不同。在原始的国际关系中，大国政治往往表现为一种极端形态，即霸权政治，而且其实现手段主要为战争或武力之使用。但是随着国际人道法的发展，大国的战争行为受到了国际法的约束。同时经济实力决定了国家在国际社会的政治地位和行动能力，经济全球化的深入发展和国际市场要素流动的频繁化，大国政治不得不接受“黄金紧身衣”的规制(19)托马斯·弗里德曼指出，全球化迫使承认并遵守自由市场规则的国家穿上“黄金紧身衣”(golden straightjacket)，这使得它们在经济增长的同时也面临着政府权力的消退。参见Thomas L. Friedman，The Lexus and the Olive Tree:Understanding Globalization，New York:Farrar，Straus and Giroux，2000，pp.131-132.，这使国家主要通过其经济实力来发挥大国政治的作用。在全球化时代，大国政治主要通过全球治理来实现，传统国际法的强化和国际软法的兴起使大国政治不得不从国际法治中寻求其合法性，而国际法则通过大国政治来提高其实效性，特别是为了实现其首要价值，即维护国际社会的和平与安全(20)《国际联盟盟约》和《联合国宪章》在维护国际和平与安全方面的决策制度及其比较研究表明，“大国一致原则”已经被历史证明比“协商一致原则”更能有效地制止战争。决策权力和决议实施职责的一致性以及对战争者制裁的外部成本分析，都证明安理会的大国政治比国际联盟主张的国家绝对平等更能有效地实现国际法的秩序价值。参见Russell S. Sobel，“The League of Nations Covenant and the United Nations Charter:An Analysis of Two International Constitutions”，Constitutional Political Economy，Vol.5，No.2，1994.。

大国政治和国际法治此消彼长的发展规律整体上与国家外在的硬实力和软实力的对比关系是一致的。国家的综合实力包括硬实力和软实力，这两种实力并不是独立存在而简单叠加为综合实力。在国际关系中，有效的外交政策会促进硬实力与软实力发生互动而优化，从而融合为一种巧实力(21)巧实力是约瑟夫·奈在硬实力、软实力之后，提出的第三种国家实力，巧实力意指结合硬实力和软实力的制胜策略能力，即所有军事和外交手段双管齐下、软硬兼施的策略能力。参见Richard L. Armitage,Joseph S. Nye,Jr.,CSIS Commission on Smart Power:A Smarter，More Secure America,Washington,D.C.,Center for Strategic and International Studies，2012,p.7.。硬实力通常是指通过强制性威胁或物质性奖励，影响他作出违背本意之事的能力，而软实力则是以吸引和劝说等非强制或付出的方法，引导他人自愿地去做自己希望他去做事的能力(22)参见江河：《中国外交软实力的强化：以国际法的基本范畴为路径》，《东方法学》2019年第2期。。与武力强制和经济强制相对应，国家软实力的“软”要素主要是民族文化的吸引力所衍生出来的价值理念，在全球治理的背景下，“软”要素不断嵌入了国际法治的内在诉求。国家软实力的主要外延包括文化的吸引力、社会制度的优越性以及政府官员的领导能力，这三大要素通常体现为一种意识形态及其政治实践。而巧实力则是硬实力和软实力的动态协调，国家硬实力和软实力以及促进两者互动的巧实力决定了大变局下一国全球治理能力的内在构成和外在的强化路径。

三、全球治理的中国方案及其能力强化

国家硬实力和软实力是两个相对独立的并列概念，两者共同组成了国家实力的周延性外延。在不同的外交政策实践中，硬实力和软实力的协调和互动会被界定为一种方法论的巧实力，这种依附性或协调性的“实力”会主导该国大国政治与国际法治的耦合程度。作为中国参与全球治理所提出的具体方案，人类命运共同体理念体现的人类主体性与国际法“人本化”的发展趋势相吻合，这是中国进一步增强民族文化和社会制度吸引力的具体举措，有利于从软实力的维度推动中国大国政治与国际法治的互动，进而服务于全球治理的实践。中国的和平崛起和经济实力的增强，正在不断地扩大其在各个领域内的影响力和吸引力，这引起了全球治理旧秩序守成国的警惕。在西方提出“锐实力”理论的背景下，如何从巧实力出发，在宏观层面的国家能力强化和微观层面的外交人员培养的双重维度上推动大国政治和国际法治的双向耦合与同频共振，是中国全球治理能力强化的关键所在。

(一)全球治理的中国方案

面对日益严重的全球性问题和迅速拓展的人类共同利益，中国提出人类命运共同体理念，作为其积极参与全球治理的方案。具体而言，人类命运共同体理念倡导打造一个主权平等、合作共赢、开放包容、绿色发展的人类命运共同体，构建以国际法治为核心的新型国际关系(23)参见习近平：《习近平谈治国理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年，第521-525页。。人类命运共同体理念从人类主体的终极性出发，不仅符合国际法“人本化”的发展方向(24)参见曾令良：《现代国际法的人本化发展趋势》，《中国社会科学》2007年第1期。，也对国际法治的目标进行了全新的阐释。从国际法发展的历时维度来看，《威斯特伐利亚和约》所确立的国家主权原则奠定了主权国家作为国际法基本主体的地位。尽管主权国家的地位目前并没有发生根本性的变化，但是两次世界大战给人类带来的惨痛教训在一定程度上推动了国际法对于自然人个体的关注。伴随着人道法的发展，国际法开始了人本化的道路，其追求的终极目标也开始向人类的共同利益聚焦(25)参见王秋玲：《论国际法基本原则的基石与核心》，《法学杂志》2007年第2期。。

人类命运共同体理念强调人类面临的各种挑战使得人类命运休戚与共，没有任何一个国家可以独善其身，体现了其对人类整体的关怀与建立全球意识的必要性。保障每个自然人和人类整体的基本权利构成了人类命运共同体追求人类共同价值的人本基础，这种价值观念预示了人类整体作为国际社会主体的趋势，它将从主体角度消解国家间的实质不平等。全球性问题的出现和恶化，促使人类作为一个整体面对共同的生存危机，这样一来，国际法人本化的主体和对象从个人上升到了整个人类。社会背景的变革，使得国际法治不论是从形式上还是实质上，都具有了“人本化”的烙印，保障个人的基本人权乃至人类整体的生存安全都成为国际法治所追求的重要目标。可见，人类命运共同体理念的人本价值与国际法治的人本追求，不断推动着人类共同价值观的形成，这有助于化解国家之间的政治和文化冲突，而人类的主体意识将为解决人权与主权的优先性之争提供新的视角。通过国家利益、个人利益以及人类整体利益的整合，人类命运共同体理念蕴含的儒家和谐观为中国全球治理的实践奠定了价值基础并指引了发展方向。

人类命运共同体作为一种外交理念，更多地为全球治理和“一带一路”倡议的实践提供价值指导(26)参见朱春艳：《技术理念：从思想到行动》，沈阳：辽宁人民出版社，2013年，第32页。，解释了全球治理的根本原因、终极目标以及具体路径，即人类休戚与共的共同命运推动着“和平、发展、公平、正义、民主、自由”人类共同价值的形成，并沿着“建立平等相待、互商互谅的伙伴关系，营造公道正义、共建共享的安全格局，谋求开放创新、包容互惠的发展前景，促进和而不同、兼收并蓄的文明交流，构筑尊崇自然、绿色发展的生态体系”的路径不断推进。而“一带一路”倡议则通过沿线国家的成功实践，证成了人类命运共同体所倡导的治理理念的合理性与先进性，也成为全球治理新秩序的重要组成部分。由此，中国所提出的人类命运共同体理念和“一带一路”倡议，成为全球治理的中国方案。

作为人类命运共同体理念在国际关系中的外交实践，“一带一路”倡议是中国身为负责任大国，发挥大国政治作用和推动国际法治的重要举措。通过“一带一路”连接“东亚经济圈”和“欧洲经济圈”，有利于释放中间广大腹地巨大的经济潜力。在国家主权平等和和平共处五项原则的基础上，人类命运共同体理念促进“一带一路”沿线国家的经济整合、政治合作与文化融合。“一带一路”倡议的落实，有利于缓解发展中国家在西方所主导的全球化中的边缘地位，削弱地区间的发展不平衡。在政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通的合作中，“一带一路”倡议在不断推动沿线国家的区域一体化，并共同加入到全球市场经济中来，同时，沿着发展权的内在逻辑和平等互利原则，“一带一路”在不断促进公平、公正的国际政治经济新秩序的构建，进而成为中国参与全球治理的实践中来。

(二)全球治理能力强化的中国路径

人类命运共同体理念不仅是中国在全球治理中所提出的价值指引和国际公共产品，也是指导自身参与全球治理并不断强化其能力的重要理论依据。通过对人类主体性和人类共同命运以及共同体构建的目标与路径的阐释，人类命运共同体理念得以为中国参与全球治理规划目标和设置路径。同时，构建人类命运共同体也是中国参与全球治理的重要目标，这是因为人类命运共同体中的共商、共建、共享理念与可持续发展观表明了中国并非仅仅追求自身的国家利益，而是以负责任大国的身份积极承担其推动国际社会共同发展的义务，这与全球治理的理念产生了耦合(27)参见黄进：《习近平全球治理与国际法治思想研究》，《中国法学》 2017年第5期。。而要在人类命运共同体理念的指引下，强化中国的全球治理能力，需要从国家的综合实力构成要素及其内在互动作为切入点。

近年来，经济、科技、军事等硬实力的发展，成为中国和平崛起的内在基础和重要推手。但中国在全球治理中面临的困境说明，中国的国家硬实力在高新科技领域仍有待加强，同时，国家软实力还不足以通过民族文化的吸引力和内聚力推动和促进国际法治以克服国际法的原始性，使其成为国际社会的共同目标。而在巧实力方面，中国目前还不能及时地填补国际公共产品供应的真空，进而无法有效地发挥对全球治理的引导作用。由于电信与通讯技术的爆发式发展，网络空间治理丰富了全球治理的外延，其中硬件技术的快速迭代和人工智能带来的“算法黑箱”在硬实力维度为参与全球治理设置了更高的门槛，在信息时代向智能时代的转化中，西方国家以网络空间供应链为核心所正在构筑的网络霸权说明了中国在信息技术领域的硬实力建设仍然有待强化(28)黄志雄、陈徽：《网络空间供应链国际规范研究——构建供应链生态系统总体安全观》，《法学论坛》2021年第1期。。相对于硬实力只暴露出部分短板，中国的软实力则有待全面加强。尽管中国在不断倡导人类命运共同体意识、落实“一带一路”倡议，但由于理念层面的构建需要一定的时间，这使得中国目前仅在经济治理领域相对具有较强影响力(29)吴志成、王慧婷：《全球治理能力建设的中国实践》，《世界经济与政治》2019年第7期。，且由于其中缺乏非政府行为体的广泛参与，导致西方国家开始攻击中国的软实力实际上是一种“锐实力”(30)“锐实力”由美国提出，认为其是一种威权国家(暗指中国和俄罗斯)的政治手段，其与软实力以吸引和说服为机制不同，锐实力是通过分散注意力和从意识形态进行操纵以影响他人。参见Christopher Walker，Jessica Ludwig，“The Meaning of Sharp Power:How Authoritarian States Project Influence”，2017-11-16，https://www.foreignaffairs.com/articles/china/2017-11-16/meaning-sharp-power，2021-06-17。，这进一步削弱了中国软实力的实效。同时，目前的全球治理体系仍旧由以美国为首的西方国家主导，其通过基于经济、军事等硬实力所主导的工具性联盟以及建立在国际议题设置能力、国际规则制定能力等软实力上的规范性机制，压缩了中国参与全球治理的空间(31)涂少彬：《全球治理视阈下南海安全合作机制的建构》，《法商研究》2019年第6期。。只有通过对硬实力和软实力的统筹协调，中国才得以在对外交往中发挥巧实力，改革全球治理的旧秩序，引导和主导新的全球治理体系并充分发挥其能力。要应对这种困境，中国应在坚持自身硬实力建设的同时，面向大变局下的全球治理，从负责任大国的角度强化自身的软实力和巧实力。因此，中国全球治理的能力强化必然是围绕着国家硬实力、软实力以及促成两者互动的巧实力的提升为核心。

遵循着重点论和全面论，在不同视角下国家实力的强化具有不同的逻辑。以百年未有之大变局下的全球治理为语境，中国的国家实力需要面向大国政治和国际法治进行强化。由于现实议题在网络空间中的广泛嵌套，相关技术尤其是人工智能对经济、军事的影响日益加深，因此中国亟需加大网络信息技术创新与发展，在确保自身国家安全的前提下增强参与解决全球性问题的能力，同时以推动网络空间的法治化为基点促进国际关系的民主化和国际社会的法治化，进而将全球治理能力中的短板转化为优势。而在软实力方面，面对西方“锐实力”论对中国软实力的扭曲和“威权国家”的抹黑，中国需要认清其思想内核仍然是“中国威胁论”，从而坚定不移地以构建人类命运共同体为政治路径，以国际法的本体构建和运行实效为法律路径，强化自身软实力。在巧实力方面，中国需要提高硬实力向软实力的转化效率，积极参考国内治理现代化的成功经验，进而提供高质量的国际公共产品，打破西方国家对全球治理体系的专制。这涉及到国内治理与外交实践的统筹兼顾，跨越了国家利益、国际利益和人类共同利益三个维度，中国应在人类命运共同体理念的指引下在理念、机制和政策等多个方面进行系统地构建和实践。

尽管全球治理能力的强化是硬实力、软实力和巧实力三位一体的系统化工程，但从微观上看，国家是全球治理的基本主体，而参与全球治理一线实践的仍然是各国的外交人员。面向全球治理的知识体系具有跨学科性，其理论研究具有协同创新性，而其能力强化则取决于全球治理法律人才的培养。全球治理法律人才培养的应用型维度主要体现为国际权益维护中的外语水平、外交谈判能力和国际争端解决能力，复合型维度则侧重于静态的国际法、国际关系和社会学的跨学科知识体系，而创新型侧重于理论和实践互动背景下跨学科的协同创新能力。随着大国政治中软实力重要性的日益凸显，在国际法治已成为不可逆转的背景下，改革高校国际法教育和优化其课程设置是中国培养全球治理法律人才的重要方向。

四、结论

在全球化和逆全球化交织的百年未有之大变局中，全球化负外部性所引发的全球性问题与日俱增，西方国家在民粹主义裹挟下的消极应对则在不断加重全球治理的社会压力。同时，作为负责任的大国，中国的和平崛起与新兴市场国家的迅速发展，促进了国际关系的民主化，增强全球经济的相互依赖。全球治理不仅是国际社会应对全球性问题的共同选择，也是推动国际法治的实践依托。而作为全球治理的中国方案，人类命运共同体理念及“一带一路”倡议的实践有利于维护国际社会的和平与安全以及建立公正合理的国际经济新秩序。在国际政治关系的民主化和国际经济关系的法治化进程中，人类文明的进步在不断抑制大国政治的霸权倾向。大国政治和国际法治通过大国的国际软实力和国际软法的内在联系形成了互动，而国际行为主体的社会化和多样化也通过全球观念和国际法价值的能动塑造为国际法软法提供了意识形态保障。因此，全球治理内在要素之间的良性互动必然依赖于国际法、国际政治和社会学的协同创新研究，而全球治理能力的强化则以国家硬实力、软实力和巧实力的构建为具体路径。就长远规划而言，经济、军事、科技的发展程度是硬实力的基石，民族文化的吸引力是软实力的核心，大国政治和国际法治的互动是巧实力提升的主要方向，而跨学科的外交复合人才则是中国参与全球治理的具体践行者。

附注：本文获得中南财经政法大学学科建设统筹项目“全球治理和国际法治的关联性研究”(WHCC202113)的支持。