病退鉴定制度实践探析

根据国家退休政策规定，经鉴定完全丧失劳动能力的职工，可以办理“提前”退休手续，这种情形实践中一般称为“病退”。病退鉴定工作事关病残劳动者合法权益，有利于减轻企业负担，维护社会和谐稳定，是社会保障“兜底线”功能的具体体现。

基本状况

以湖北省为例，病退鉴定工作分别由省、市劳鉴委组织实施。劳鉴委参照工伤职工劳动能力鉴定有关规定，按提交申请、审核受理、现场鉴定、专家评审、出具结论的程序开展病退鉴定，同级社保经办部门依据鉴定结论，为完全丧失劳动能力的劳动者办理病退审批手续。2017—2019 年，全省共受理病退鉴定申请28534 人次，经鉴定为完全丧失劳动能力18054 人次，平均通过率为63.3%（详见下图）；共有13767 名劳动者办理了病退，占全省同期退休总人数的2.3%。

病退鉴定工作存在的问题

综合调研统计分析，目前病退鉴定工作主要存在以下问题。

一是个人申请信息不实。主要包括三个方面：（1）病历资料造假。据不完全统计，近年湖北省在鉴定过程中发现病历资料造假共96 人次，个别申请人还伪造了医院病案管理专用章等。除少数病历资料造假痕迹明显，大多数病历资料难以甄别真伪。（2）冒名顶替鉴定。因现场鉴定一般在医疗机构开展，场地难以做到完全封闭，鉴定对象身份核实把关不严，少数申请人在伪造病历资料的同时，还请“病托”冒名参加鉴定。（3）夸大实际病情。部分申请人确实存在基础疾病，但未达到完全丧失劳动能力程度，为能够通过鉴定，找熟悉的医生故意将病情描述得较为严重。这种方式隐蔽性强，鉴定专家若不细致排查、只看病历结论，很难发现问题。

二是单位申报环节审核把关不严。目前，病退鉴定主要是劳动者个人提出申请、所在单位审核把关后申报。年老体弱劳动者病退之后用人单位不用再发放工资、缴纳社保费，劳动者可以提前领取养老金；随着退休待遇连年调整，有些病退人员养老金甚至超过在职工资水平。在劳动者与用人单位共同利益的驱动下，一些用人单位在劳动者病退申报时把关不严，只要劳动者提出申请就同意申报，故意“放水”，借机“甩包袱”给社保基金。

三是鉴定监管存在疏漏。由于病退鉴定没有统一的工作规程，各地在实际操作中做法各异，监管存在薄弱环节。部分地方在鉴定前未将申请人提交的病历资料与医保、卫健部门及医疗机构进行信息比对，少数地方没有对申请人身份进行核实。

四是鉴定结论公正性难以保证。首先，由于病退鉴定矛盾突出，相关激励措施缺乏，医疗机构从事病退鉴定的积极性不高，熟悉鉴定工作、愿意参与鉴定的专家更少，各地很难做到随机抽取鉴定专家以保障公平，部分医疗资源有限的地区鉴定专家紧缺问题十分突出。其次，现行病退鉴定标准是原劳动保障部《职工非因工伤残或因病丧失劳动能力程度鉴定标准（试行）》（劳社部发〔2002〕8 号），鉴定标准过于宽泛，不同地区鉴定专家对同一类疾病认定存在差异，鉴定专家自由裁量权较大，严重影响了病退鉴定的公平性、客观性。再次，一些地方在鉴定过程中未对鉴定对象个人信息进行隐藏处理，容易出现“人情鉴定”；在专家组集体鉴定时，首席专家认定后其他专家跟风签字，未对病情作独立分析研判。

2017—2019 年湖北省病退鉴定开展情况

五是公示环节流于形式。病退鉴定结论生效前，在合适的场所公示，可以有效发挥群众监督的作用，减少虚假病退鉴定的发生。目前，大部分地区在人社部门官方网站上公示，有的在社保经办机构和体检医疗机构“双公示”，但少数地方没有公示或未在工作单位、居住社区等场所公示。了解职工真实情况、有利害关系的人难以获悉鉴定结论，使得公示工作流于形式。

原因分析

病退鉴定工作存在的主要问题与下列因素有关。

制度建设缺位。（1）覆盖对象不符合时代要求。《社会保险法》第十七条规定：“在未达到法定退休年龄时因病或者非因工致残完全丧失劳动能力的，可以领取病残津贴。”但目前国家尚未出台相应的病残津贴实施政策，病退鉴定适用对象仍依1951 年《劳动保险条例》规定，覆盖范围非常有限。（2）缺失统一规范的工作流程。由于国家未出台病退鉴定工作规范，各地鉴定工作流程也不尽统一，申报受理、信息核查、现场鉴定、档案管理等环节缺乏统一规范。（3）缺乏严谨科学的鉴定标准。现行病退鉴定标准出台近20 年未修订，已不能完全覆盖现阶段出现的病症，部分规定过于原则宽泛，部分规定过于严苛不符合常情。

工作机制存在短板。核实劳动者病历、病情，需要医保部门、医疗机构的信息支持。目前，部分地方劳鉴委空转，劳鉴委成员单位间未建立信息共享机制，核实劳动者病历、病情信息渠道不顺畅。另外，跨省、市异地就医、门诊手工病历等信息难以核实。全省范围内缺乏统一的病退鉴定工作协调机制，省、市、县之间缺乏联动，上级对下级指导、支持、监管不足，下级向上级对标不够。

鉴定工作力量不足。湖北省级劳鉴委由省人社厅、卫健委、医保局、总工会及企业代表等组成，省劳动能力鉴定委员会办公室（以下简称劳鉴办）设在人社厅工伤保险处，未单独设立省本级劳动能力鉴定机构，未配备专职工作人员。各市州仅武汉市单独设立工伤保险中心，承担劳动能力鉴定工作，其他地市劳鉴办均设在人社局职能科室，由1—2 名工作人员兼职承担日常工作。省、市（州）病退鉴定工作力量普遍薄弱，无法适应病退鉴定工作精细化的需要。

相关人员履职不到位。少数劳鉴工作人员责任心不强，借口不熟悉医学知识，在病历核查、现场监督等环节疏于监管；一些受托鉴定机构在鉴定体检环节只做技术检测，不对人员身份审核把关，给“病托”以可乘之机；部分鉴定专家对鉴定对象身份、病历资料不认真核实，甚至帮助造假，导致虚假病退鉴定得以通过。

违法违规成本过低。对工作中发现的虚假病退鉴定申请，由于尚未造成社保基金损失，法律法规没有明确的惩诫措施，劳鉴委只能退回申请资料不予通过鉴定，难以起到约束、警示作用。2013 年取消劳动能力鉴定收费后，部分劳动者明知未达到完全丧失劳动能力标准，多次重复申请鉴定试图“闯关”，大幅增加鉴定工作量，造成资源浪费。

对策措施

虚假病退鉴定对社保基金安全造成了危害，严重影响社保制度的公平性和可持续性。针对现存问题，建议采取以下措施。

健全鉴定工作制度、完善鉴定标准。建议国家尽快出台病残津贴相关政策、病退鉴定相关办法，地方可考虑先行出台劳动能力鉴定管理办法，对病退鉴定工作全流程进行规范。尽快推动形成更科学、更符合实际的劳动能力鉴定标准，在全国统一的鉴定标准出台前，先统一全省鉴定标准。经常性组织开展劳动能力鉴定专家研讨、培训活动，提升病退鉴定工作专业化、标准化水平。

优化鉴定工作资源。发挥劳鉴委成员单位合力，出台对医疗机构和鉴定专家的约束激励政策，调整充实劳动能力鉴定专家库，全省范围内打通使用劳动能力鉴定专家，参照公务员面试考官管理办法，做好现场鉴定专家的抽取和管理。积极申请建立独立的省、市（州）劳动能力鉴定机构，配备专职工作人员，为劳动能力鉴定工作提供组织保证。推进鉴定工作信息化，协调公安、卫健、医保、社保等部门及用人单位，推进病退鉴定信息联网互通，为严把鉴定工作入口关和出口关提供信息支撑，堵塞病退鉴定资格审查、结论公示和结论使用环节漏洞。

严格违纪违法责任追究。严格落实《社会保险法》有关规定，对虚假病退鉴定的申请，由劳鉴委依法取消鉴定结论，已享受退休待遇的，由社保行政部门依法追偿，涉嫌欺诈骗保的移送公安机关处理；对以假病历、冒名顶替、威胁劳鉴专家、夸大病情重复申报等方式谋求违规通过鉴定的人员，由劳鉴委实行黑名单管理，并通报至申报单位人事部门，情节严重的取消申请资格，涉嫌犯罪的移送公安机关处理；充分发挥劳鉴委成员单位的职能作用，对劳鉴办、医疗机构、申报单位工作人员和鉴定专家在病退鉴定中的违规行为，由所在单位、主管部门依法依规处理，涉及党员、监察对象违纪违法的问题线索移交纪检监察机关依纪依法处理。（湖北省人社厅课题组供稿）■