优化国土空间布局实现黑龙江省城镇化质量跨越式提升

■ 毕明岩

黑龙江省“十四五”规划提出，黑龙江省要优化国土空间布局，推进区域协调发展和新型城镇化。要深入实施主体功能区和区域协调发展战略，促进各类要素合理流动和高效集聚,优化区域空间发展格局。黑龙江省作为我国位于东北亚经济带的重要一环，一方面，面临产业结构优化提升及空间结构的重组；另一方面，各城市群的综合竞争力不强，新兴产业对城镇化的驱动力较弱，小城镇发展动力不足，人口流失严重。全省在“十四五”时期，国土空间的弹性供给并发挥高效能，协调产业城镇化、人口城镇化和生态城镇化将是高质量城镇化进程中不可回避的问题。

一、构建高质量空间格局，加快出台省级国土空间规划

尽快编制省级国土空间规划，制定新时代空间治理体系，构建省级国土空间信息技术平台和系统化的科学决策支撑体系，用以指导各市县和乡镇的国土空间规划，形成自上而下的空间规划工作体系。要紧紧围绕黑龙江省在全国和区域中的职能定位，抓住现代治理体系建设和生态资源保护两个基本点，以新技术、新理念研判省域空间资源的整合和功能架构。这要求我们站在一定的高度来认识、思考和把握省域空间问题，谋划未来的空间优势，在注重空间发展均衡的同时，更加注重空间发展的质量。

未来黑龙江省域的城镇化空间格局将以集聚型城镇化与分散型城镇化并存为总体特征。为强化各中心城市功能，形成协调发展的城镇空间体系，必须实施选择性的集聚发展战略，重点构筑城市圈的城镇发展格局。

目前黑龙江省城镇体系“一横三纵”的空间结构已经形成，未来应以“一横三纵”的空间结构为依托，加快城镇网络群的建设。完善主体功能区划，构建区域发展山水格局，把自然、生态、文化的内容真正融入到城乡建设中。形成功能明确、有机联系、环境优美的空间系统，向空间发展的质量要效益。

生态环境是未来全省进行区域竞争的重要资本，大力保护自然生态环境，建构宏观尺度国土空间与中微观环境相结合的生态网架，在适宜自然生态自我修复的环境开发容量内，协调城市建设、旅游开发与生态环境的关系，实现城市与自然生态的共融、共生、共长。

黑龙江省在全国和东北亚经济结构调整中已经完成了一定的基础储备，并占据了一定的生态资源和空间资源优势。整体而言，全省的经济发展层次正在进一步提高。黑龙江省国土空间布局整理的关键是要依托生态、农业资源的比较优势，谋划区域高质量发展新路径。主要包括：加快国际、国内产业承接平台建设；加快发展现代农业；加快推进城镇网络群和都市圈建设；加快推进小城镇建设；加快发展有国际、国内竞争优势的大企业大集团。

二、以国土空间规划为契机，优化产业布局和发展轴线

目前，全省经济发展正处于由资源要素拉动向知识技术要素拉动转型的关键期，传统的经济增长模式仍然居主导地位，基本的出路在于从增长方式、产业与企业三个层面，通过知识技术驱动的发展模式，自主创新提升产业竞争力与企业竞争力，进而提升区域综合竞争力。

抓住国土空间优化的机遇，优化产业空间供给。高质量的经济结构源自于高效率的空间开发和高水平的协调。由于各种经济轴线通道的形成和中心城市扩大经济腹地的要求，东北地区经济板块正在向网络型板块转变。从东北亚地区及我国东北地区经济与空间格局的演化趋势来看，黑龙江省已经逐步融入第一亚欧大陆桥和哈长都市圈两个经济板块的核心影响范围。近年来，黑龙江省抓住国际国内产业资本加速向东北地区转移的机遇，积极实施招商引资战略，新增外资额突飞猛进，在经济社会发展的诸多领域都有了很大的提高，产业模块化发展新架构基本形成。但由于区位条件以及软硬件环境的限制，黑龙江省未来的产业发展应积极发展核心集群，做大支持集群与衍生集群，做强外围集群，缩小边缘产业。

三、提升城乡基础设施能级，实现公共设施均等化布局

在现代市场经济条件下，生产要素必然会向基础设施完善的区域流动。城乡基础设施一体化建设，补齐乡村基础设施不足的短板，是助力乡村振兴，优化乡村人居环境的重要保障，是实现以人为核心的城镇化战略的重要体现。完善和提升基础设施配套水平和质量，使政府财政支出和社会资本向乡村流动，是提升城乡基础设施效能的根本途径。乡村对社会资本的吸引力明显弱于城市，乡村基础设施供给明显不能满足需求，供给侧结构性改革势在必行。在新环境下，破解乡村基础设施建设中资金不足、供给缺乏的窘境，吸引社会资本融入到乡村基础设施建设中至关重要。

应抓住发展机遇，建立“内生+外联”式城乡基础设施建设机制。黑龙江省基础设施建设应重点推进城乡交通运输、农村垃圾和农业废弃物处理、5G 网络等领域。政府参与投资的项目要全面推进落地率，加快推进存量项目转型，政府债务负担比较重的地区可考虑选择单一方向，错位落实基础设施领域，既补齐短板，又可逐步盘活存量资产，寻求投资运作空间。通过嵌入方式提升乡村地区的教育、卫生、科技与文化水平。协调公共财政中城乡投资的比例，增加用于改善乡村地区民生状况的财政投入。

结合新型基础设施建设，大力推广现代技术在农业、畜牧业生产过程中的运用，构建绿色农业、绿色畜牧业生产全过程监管平台，加强生态安全和食品安全保障体系建设。对生态安全格局进行动态分析评估，构建生态化生产链条，促进经济发展和生态保护联动。我省东部资源型城市应进一步加快产业结构转型，搭上全省国土空间规划的顺风车，围绕互联网、大数据、新型基础设施建设等发展机遇，谋划中长期发展战略，积极融入到新的城镇体系职能分工中。

要突破本省行政区域界限，重视与邻省城市的经济密切合作，加快培育跨省域城镇合作区。协调城镇体系的边缘空间，构筑满足区域整体发展要求、高效运行的基础设施网络，充分发挥其引导作用，创造产业、城镇集聚条件，推进区域城市化和基础设施区域化。

四、优化农业生产力布局，建立现代农业发展体系

区域之间的竞争，从某种意义上说就是环境的竞争。黑龙江省存在人口流失现象，人口流失直接导致了乡村的产业空心化、文化空心化。应进一步完善村镇功能，营造一个近悦远来的发展环境。编制实用性乡村规划，重点关注乡村人居环境提升和特色产业的培育，为专业化、特色化小城镇发展提供原动力。同时积极打造人才引进平台和人才引进政策，吸引和留住人才。

黑龙江省土地资源的特点是农业用地比重相对较大，耕地的后备资源丰厚。耕地土质虽好，但土壤肥力有下降趋势，水土流失压力仍较大，势必将面临农业土地资源结构性重组。必须对农业的发展空间予以高度的预判，通过农业生产力的重新布局，推进现代农业产业体系的建立。应把生态文明建设作为全省各市县发展的目标定位，充分利用现代技术手段和治理模式，不断强化生态功能，积极探索生态农产品价值提升机制。建立完善土地资源动态监测网络，对基本农田保护区实施跟踪管理。农业生产空间提质增效，打造特色农业产业集群，延长农产品深加工链条。结合“十四五”规划和国土空间规划等发展战略，制定农业发展布局规划。

五、以发展特色小城镇为着力点，推进城镇群网络建设

从发达地区经验看，组团加网络的城镇群布局结构最具有发展潜力。通过大力发展小城镇，使全省城镇群空间布局形成网络化结构。目前，全省除哈尔滨都市圈外，各中心城市对小城镇的辐射作用还有待提高，小城镇作为城镇化人口主要集聚空间的角色也在弱化。从全省大部分小城镇发展来看，许多在接受当地中心城市辐射作用的同时，尚未形成自身的产业体系分工。目前相对封闭、分布较散的小城镇发展格局已无法适应社会经济的发展。另外，小城镇专业化和特色化不明显，产业同构现象突出，在村镇协调发展方面，动力不足。实施小城镇提升战略有利于实现区域内土地资源的集约利用和资源整合，减少资源浪费。

结合全省推进“百大项目”，以各区域中心城市为核心，以产业的聚集为重点，以廊道为依托，促进要素向小城镇聚集。形成城乡功能互补，协调发展，“点轴+网络化”的城镇总体空间布局结构，以整体的优势参与区域城镇体系分工。同时强调空间利用的开放性，适应经济开放性发展的时代特征，跳出行政区划的界限进行城镇的布局。

优先建设中心镇，重点发展特色镇，培育壮大专业镇是提高小城镇发展质量的首要选择，并探索新形势下小城镇发展与建设的新模式。通过特色化小城镇建设战略来实现地域分工与产业分工的有效结合，提升乡镇经济实力，加快相关配套产业建设。黑龙江省的小城镇生态环境优良，大部分未经受过工业化所带来的污染，应围绕生态、休闲、康养等方面发挥比较优势，通过新产业激活新动能。把小城镇发展作为新型城镇化的着力点，注重发展质量，全面提升小城镇人居环境，加强县城空间资源的重整和棚户区改造力度，释放存量空间潜能。通过产业的专业化和资源的汇聚建立一批特色化人居小城镇，实现城乡融合发展。