地方治理视野下的县域融媒：动因、功能与路径

郭 辉

自2018年全国宣传思想工作会议召开以来，县（区）级融媒体发展逐渐成为传统媒体与新兴媒体融合的焦点领域。县级党政机构在党的组织结构和国家政权结构中是承上启下的关键环节，是国家治理的重要基础。建设县级融媒体中心不仅是互联网环境下地方传媒体系的维护与升级，也是完善国家治理体系、强化政府治理能力的重要手段。服务于党的中心工作是马克思主义新闻思想“党性论”的实践体现，基层媒体的融合发展同样遵循着这一理念。从地方治理视角观察和思考县域融媒发展，对其背景、功能和路径进行分析有较强的现实意义。

一、地方治理网络化：县域融媒的政治动因

地方治理即地方政府治理，地方治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化建设对地方政府治理能力和效果的目标要求。政府治理是指以政府行政系统作为治理主体，对社会公共事务进行治理，治理对象包括自身、市场和社会[1]。伴随网络信息化技术的发展，互联网日益成为地方治理的重要工具和平台，地方治理呈现出网络化特征。自新中国成立以来，媒体一直是政府治理活动的重要参与者，而县级媒体是我国传媒体系的最基层单位。从确保政治统治，到保证地方社会稳定、促进地方经济社会发展，再到为本地民众提供更好的生产、生活环境，地方政府职能演变的轨迹暗含着地方媒体政治功能的相应调适。随着政府绩效观和绩效考核指标的改变，地方政府成为政府治理变革的直接推行者，新的顶层设计只有通过地方政府的贯彻、创新才能落到实处[2]。不同层级的地方政府，其治理重点是不同的。县级政府是国家治理体系中的基础单元，县域治理直面乡村是国家治理的重点与难点。中国治理是上下分治的治理体制，县级以上各个层级的治理主要是治官，县域治理在很大程度上是治民[3]。实现国家的社会职能，为城乡居民创造必要的生活环境与生产环境是县级政府的主要任务。无论是协助中央完成社会事务公共管理，还是促进当地社会政治经济发展，创造稳定和谐的社会环境，媒体都能在其中发挥重要作用。

现代政治体系在运行过程中体现出鲜明的媒介化特征，“媒介化政治已经在当今民主政治和公共生活之中占据了核心地位”[4]。一方面，媒介生态变化带来的去垄断化信息格局，对执政党社会治理过程中的媒体运用能力提出了新要求。近年来在数字乡村战略推动下，农村网络基础设施基本完善，网民数量持续增长。CNNIC《第47次中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2020年12月，我国农村地区互联网普及率为55.9%，农村网民规模达3.09亿，占整体网民的31.3%，较2020年3月增长5471万，城乡地区普及率差异缩小6.4个百分点。另一方面，提供网络政务服务已成为政府治理的重要手段，移动化、智能化、服务化成为各级政府构建网络政务平台的重要标准。互联网技术升级与智能应用普及降低了网络化社会融入门槛，促使社会公共生活向互联网深度渗透。在网络社会化程度向纵深延展和全面深化改革的背景下，传统媒体转型不仅是产业发展问题，同样也是执政能力建设、提高政治传播能力的重要议题。传播体系与传播能力现代化是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要途径，在政府转型和深化改革的背景下，县域融媒体建设既是媒体自身发展需求，也是适应政府治理方式转变的需要。

“把互联网建设好、利用好、管理好”是党和政府管理互联网的基本原则。基于功能期许的不同，政府对互联网应用的使用有不同的定位。网络不等同于新闻媒体，但是互联网应用多承载传播各类信息的功能，信息管理与新闻管理在此交叉，传统媒体的既有功能和管理体系都面临着接入互联网之后的摸索与调适。从地方治理视角来看，互联网不仅具有媒体属性，而是具有多种功能。利用好互联网的新技术特性，不仅有利于信息的传播扩散和舆论引导，还有助于执政能力的提高和行政效率的改善。从“善用媒体”角度来看，通过媒介融合创建新型主流媒体不仅是传统媒体摆脱生存发展困境的需要，也是在建设现代治理体系背景下对传媒功能的重新调适。借助新媒体技术与现有的公共决策过程、民意表达需求和权力监督制度相融合，将媒体建设融入治理体系现代化建设，提高治理主体的治理能力，这也是发展县域融媒的政治动因。

二、区域平台集成：县域融媒的功能拓展

2018年11月，中央深化改革委员会审议通过了《关于加强县级融媒体中心建设的意见》，县级融媒体中心建设开始在中央指导下，通过顶层设计全面推进。在此之后，中宣部联合国家广播电视总局编制了一系列规范性文件，并明确县级融媒体中心承载着区域内媒体、党建、政务、公共以及增值五大服务功能。对县域融媒而言，融入网络社会“再地方化”包含媒介形态的演进和改造，从新闻生产机构演变为网络综合性信息服务平台。

（一）地方性信息服务平台

平台化是媒体融合发展的战略方向，而构建综合性服务平台则是战略实施的具体方法。围绕五大服务功能，建设综合性信息服务平台是县域媒体重构的身份表征。以数字网络技术和移动终端技术为基础的“通讯+媒体”系统，会代替现有的各种传播体系，成为未来社会最主要的传播系统[5]。因其便携性满足对各类生活场景的适配，以手机为代表的多功能移动网络终端成为民众接触率和使用率最高的互联网终端设备，信息服务平台的建设也是为了适应移动端网络信息传播模式。

融媒体中心建设为县级媒体由地方性新闻资讯平台向区域性综合信息的转型提供政策与资金支持。“采集—制作—传播”是大众传媒基本生产流程，从新闻制作到信息采集的背后是由人工化到自动化的转变，在职业化生产和用户生产内容的基础上，通过接入各类公共信息数据库，满足网络平台对信息量的需求。在新平台中，信息数据的采集显现出更强的技术依赖性，通过接入地方电子政务、智慧城市等数字信息平台，为民众多源头服务信息，将数据流、信息流转换为用户流，汇聚用户、提高黏性。数字平台的信源建设可通过用户内容生产和公共信息数据库接入等方式来实现。智慧政务平台建设是融媒体中心增强平台流量和用户数量的切入点。政府提供的公共服务普遍与民众生活密切相关，属于刚性需求，用户数量和使用频度取决于平台的功能设置和服务质量。从当前县级网络媒体政务服务接入和运营情况来看，还远远不能满足县乡用户需求。另外，除了公共信息提供，智慧城市系统还有充裕的用户数据信息，如生活缴费、医疗行为、交通出行情况等，在保障数据安全和保护个人隐私的前提下，获得各单位用户数据库接入和使用许可，为用户提供更精准的生活消费服务，进行网络市场开发。与地方性自媒体和商业化网络应用相比，具有公共服务属性的融媒体中心线下资源整合能力更强，与地方政府、部门关系更为紧密，参与方智慧城市或其他网络公共数据信息服务项目，将其作为媒体融合发展的特色模块，有助于融媒体中心各类项目在网络空间中积聚用户资源，扩大平台影响力。

（二）区域农业资源信息平台

中国是农业大国，农村面积大、农民人口多，在农村发展变革中，大众传媒扮演着重要的角色。作为公共事业型媒体，涉农传播是地市媒体传播活动的重要方面。在农村，多数区域报纸订阅率低、电视信号覆盖弱，渠道失灵现象较为普遍。互联网的发展一方面便利了民众获取社会信息资源，另一方面也导致了新的信息不对称现象，对网络信息接收工具的使用能力和利用效率决定民众能否有效地通过互联网满足自身的信息收发需求。在农村，网络普及率远不及城市，网民数量少、信息检索能力较弱，城乡之间易产生新的“数字鸿沟”，通过媒体专业化的信息筛选、整合，利用新媒体产品进行涉农信息传播是地方媒体所需承担的职责。

虽然从人数上看，农村网民数要低于城市，但是其增长速度较快，拥有发展潜力。农村地区网民规模近年来保持较快增长速度在很大程度上得益于网络基础设施的不断发展完善、智能手机的快速普及和“宽带中国”“三网融合”“宽带村通”等工程建设的推进。工信部“村村通宽带”和电信运营商“提速降费”的实施，将进一步提高农村地区互联网覆盖率，降低互联网使用成本。农村基层组织干部、经营大户、企业经营者等是农村网民的主要群体，他们信息敏感度高，对新媒体工具适应性强。调查显示，致富项目、儿童教育、市场行情和实用养殖技术等是农民信息需求的重点[6]。从需求出发，基于信息平台打造农村信息资源库，实现涉农信息资源共享。信息的组织整合要突破相关部门和行业的界限，实现统筹规划和合理配置，为农村信息化提供优质的服务。尤为重要的是在农业经营多元化发展环境中，农民不仅有信息接收的需要，更有信息表达的需求。由于地域广泛、布局零散，农村乡镇“一村一品”、休闲旅游等涉农产业的发展需要通过新媒体平台将信息集中扩散、推广宣传，打造区域性电子商务平台有利于推动地方经济发展，助力精准扶贫，满足消费需求。例如，通过融媒体云端平台可以开发直播服务，将动物养殖、产品种植的区域、过程向消费者展现，以提高经济发展的质量，保障消费者权益。在东部发达地区，农村信息化程度相对较高。然而，在中西部欠发达地区，地方财政和地理环境等因素使得这一模式运作较难。在“村村通网络”的背景下，以融媒体建设为契机，通过政府购买服务等方式为新闻媒体提供补贴，基于综合信息服务平台开发涉农板块，能够降低信息传输成本，为农村民众在广播电视之外，提供新的信息收发渠道。

三、融入地方治理：县域融媒的发展路径

县级政府是基层执行机构，在治理体系建设中聚焦于完善行动体系、提高执行力以及弘扬价值理念、强化凝聚力。参与和融入县域政府地方治理现代化进程是县域融媒发展的根本路径。

（一）融入行动体系建设

所谓行动体系，是指政治权力主体与公众权利主体之间的双向互动体系[7]。行动体系的建设实质上是政府与民众关系的投射与反映。政治权力主体方面，行动体系建设是对政府执行能力的考验。治理中的执行能力，是指地方政府把治理国家的指导思想、政策方针等贯彻到治理行动之中的能力，要求地方政府既能积极贯彻落实更高级别党委、政府的政策指令，又能在本地实际情况基础上创新治理模式和手段，促进社会发展、完善公共服务，实现治理目标。公众权利主体方面，行动体系的建设要求给民众提供有序参与政治活动的渠道，保障民众的政治参与权利。

互联网应用的普及，使得信息与通信技术在政府治理活动中发挥越来越重要的作用，为政府与民众的对话提供了更多的选择，利用互联网开展政务活动成为规定性要求。电子政务内容主要包含政府信息发布和公示、管理部门与民众的对话沟通以及利用网络开展政务活动，目的在于提高工作效率、改善信息不对称和降低社会运行成本。从具体应用来看，政府网站、政务微博、政务微信均是电子政务开展的重要平台。在这一背景下，从某种程度上而言，地方媒体作为政民沟通桥梁和舆论研判主体有“边缘化”危险。针对这种情况，省、市级传统新闻媒体在客户端产品开发中，普遍采取加入政务服务、重塑区域影响力的做法，“新闻+服务”融合发展模式已被广为参考。对于县级媒体而言，通过融媒体平台的建设，不仅在政务信息发布方面获得便利，有利于培育民众对政府治理事务的认识能力、对地方政策条例的识别判断能力，还能为民众有序参与地方治理活动提供机会。在互联网中，民众显现出更为积极的公共事务参与、意见表达和批评监督的意愿。在“一元主导、多元协作”治理模式中，地方媒体需积极发挥主体作用，在提供便利服务的同时引导和组织民众参与公共事务。

意见表达与舆论监督是当前民众政治参与的主要形式，在过去两者的实现与传统媒体有密切关系，党的宣传体系重要功能之一就是了解民情、反映民意。实证研究表明，在受众的媒体功能认知中，“舆论监督及社会整合”对主流媒体传播力有显著的积极影响[8]。对公务人员和公共行政事务的监督也是提高媒体影响力，拉近与民众距离的实用举措。在地方治理中媒体监督常作为政府治理工具而使用，各地电视台一大批“电视问政”栏目的出现，也是地方媒体发挥监督作用的具体体现，然而这种监督普遍显现出较强的政治依赖性，即服从或者配合政府相关职能部门的监察、督查行为，依靠政治权力主体授权实施监督活动。舆论监督可以为社会政治发展过程提供空间，缓解增长的政治参与诉求和参与条件之间的矛盾[9]。媒体监督权力不仅来自行政授权，也源自民众所拥有的表达权和监督权的“代理”和“转移”。在有序参与的框架内，传统的群众监督具有间接性，由代表机构和中介组织代为行使监督权，民众向相关机构组织传递诉求来获得意见向上流动的机会，而过程中时间的及时性和信息的完整性都难以保障。新媒体环境下，民众能够通过地方论坛、“政府信箱”、关注官员和机构的社交媒体账号等多种方式直接表达诉求和批评意见，媒体的“代理”角色式微。但是在这一背景下，地方媒体依然能够有所作为。首先，从报道监督、电视问政到网络问政，县域融媒可以通过新平台丰富民众参与问政的形式和频率；其次，在网络表达和诉求中内容多样、鱼龙混杂，媒体作为中介发挥着专业能力对信息进行筛选，减少政府辨别的时间成本、节约行政资源，协助政府更好地处理社会需求；最后，虽然网民数量已非常庞大，然而网民依然不能完全替代民众，关注网络“数字鸿沟”后的非网民群体的意见表达，实现网络政治参与的平等性，提高民众参与的积极性，也是媒体发挥作为之处。

（二）融入价值体系建设

价值体系是国家治理的主导意识形态和核心价值体系，包含思想理念、价值观念和道德规范等。“培育和弘扬核心价值体系和核心价值观，有效整合社会意识，是社会系统得以正常运转、社会秩序得以有效维护的重要途径，是国家治理体系和治理能力的重要方面。”[10]建立在普遍共识之上的核心价值观是凝聚社会共识的“最大公约数”。

新闻媒体是社会主义核心价值观宣传中的专业化组织，既是核心价值观的倡导者，向公众传达、告知价值观的主要内容和重大意义，又是社会现象和行为的观察者，在新闻生产中融入价值判断，通过对媒介环境的营造，实现导向功能，推动价值观的生活化与大众化。甘斯认为，社会环境的塑造与媒体价值观导向存在较高的关联度。媒体发布的新闻内容不仅包含了对社会事件真实性的判断，还蕴含了媒体及其从业人员的价值观念。传媒通过持续的价值输出建构社会图景，实现其社会道德涵养功能。我国的主流媒体虽对社会主义核心价值观大力宣扬，但在一些地方实际工作中，社会主义核心价值体系难以落地，甚至出现在宣传中被“碎片化”、在基层中被“边缘化”、在群众中被“程式化”、在操作中被“另类化”的倾向[11]。灌输式宣教面对复杂多元化的网络信息场景存在适应差、反应慢等不足。互联网繁荣的负效应之一就是信息和观念的多元化易导致民众的散离和极化，网民依据兴趣、爱好等构筑自身的信源组合，排斥“异类”信息，社会共识难以构建，价值观念难以统一。同时，网络的开放性所导致的多元文化冲突与碰撞，使得一些错误的价值观、生活方式渗透到民众的文化生活中，对民众的价值观产生不良影响。在这种情况下，媒体应该在价值体系建设中创新方式，融入互联网情景。从历史经验出发，媒体在价值体系建设过程中习惯于通过先进典型的树立和宣传来推广价值观念，以对好人好事的宣传和对不良现象的披露，形成对比和反差，凸显社会主流价值。在社会主义核心价值观宣传中，各地媒体同样通过专栏等形式发掘身边人、身边事，用讲述人物故事的方式，将价值观理念通俗化、生活化、日常化。新媒体环境下典型宣传应充分利用互联网技术应用特点，整合网站、论坛、微博、微信、客户端等平台渠道资源，寻找主流价值观念与民众道德情感的契合点，以形式和内容的多样性来追求资源的优化和有效利用。与新媒体融合植入地方化元素，强化社区互动与民众参与感是地方媒体融入价值体系建设、强化价值共识、提高传播力的可选路径。核心价值观蕴含着丰富的传统文化积淀，挖掘地方历史文化资源，赋予其历史深度与意义，将地方文化与传统习俗融入价值体系维护与宣传当中。

媒体不能止于通过社会图景的建构为民众提供价值评判标准，还应致力于组织社会讨论和体验活动等提高民众价值判断的能力。在现代社会，公共讨论与民众互助深刻地促进着核心价值体系的构建。民众的现实需要是社会价值的内在尺度，在日常生活中人们通过生活体验，来感受某种价值观是否给自己带来变化，并对其进行衡量、评判，以致是否认同、如何实践。这就要求价值观的宣传和倡导应与民众的生活体验相结合，让多数人能够有切身的感知和体验，并据此形成讨论和相对一致性的意见。国家主导、社会型构和公民实践是价值体系构建的基本框架，主流价值观来源于制度性和社会性两个层面。制度性价值观是通过权力法则形成和实施的国家主导意识形态。它是显在的、硬性的，既有通过政治观念和法律观念来体现的明确的观念形态，又有维护观念的强制手段。县级融媒体国有官办的身份属性使其与市场化媒体相比具有更强的政治观念和执行力度。社会性价值观是指基于传统文化而形成的整个社会约定俗成的道德观念，它的控制力不是制度性的而是制约性的，这种制约主要表现为社会舆论的制约[12]。社会的核心价值体系不能也不可能仅是政府或精英阶层制定和推动，由少数人来决定多数人的价值观念，而应该是从民众生活中提炼和总结，对社会发展有积极意义的思想理念。核心价值的宣传应与民众日常生活结合，用通俗的语言，传递可感知、易践行的社会主流价值观。价值观的传播与整合实质上就是对社会关系的整合，是社会共识的凝聚。主流媒体要发挥整合社会关系的功能就要以主流价值观的传播为导向，更好地发挥社会协调者的功能，坚持专业品质和职业精神，既有新闻报道的宣传引导，又要组织社会互动参与，“澄清谬误、明辨是非”。