“一统二分三合作”——农村集体产权制度改革的文安做法

□文/邹凯

2018年6月，河北省文安县被农业农村部确定为国家级农村集体产权制度改革试点单位以来，该县按照“有序推进、试点示范、探索创新、务求实效”的工作思路，加强顶层设计，细化工作目标，强化督导落实，稳步推进各项改革任务。截至2020年底，全县383个村街清产核资、成员身份确认、股权设置和折股量化、成立组织、赋码颁证、发放股权证等六项重点改革任务已100%完成。

目前，文安县采取“一统二分三合作”，搭建政经分离管理框架，正在将农村集体产权制度改革向实里做、向深处发展。

加强领导，落实保障，筑牢推进改革的坚强基础

文安县成立由县委书记、县长任双组长的农村集体产权制度改革领导小组，全县13个乡镇和383个村街分别成立由党政主要负责人为组长的领导小组，形成三级书记抓，一级抓一级的组织保障机制。县领导小组下设办公室，从有关县直单位和乡镇遴选精干力量20名，组成综合协调组、清产核资组、成员界定组等10个改革专项工作小组，实行集中办公。

县财政安排产改专项经费268万元，其中农村集体产权制度改革办公经费38万元、清产核资工作经费180万元。各试点乡镇、试点村街产改经费分别为6万元和2万元。

在学习考察、调查研究、吸取经验、归纳总结基础上，结合文安县实际，经县委常委会、县委深改组会、县政府常务会等研究制定了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》《文安县国家级农村集体产权制度改革试点工作推进方案》等文件，对改革的目标、步骤、措施、时限等进行细化分解，形成了“七个阶段、七大任务、三个清单”的顶层设计。

营造氛围，典型带动，全面形成改革的强大声势

在县“两台一报一站”开设“农村集体产权制度改革专栏”，对改革工作进行适时报道，组织各乡镇、村街主要负责同志录制专题访谈；设立“美丽宜居文安”公众号，宣传交流产改政策、工作动态、改革经验等，向县、乡、村各级干部群众推介关注；制作宣传展牌200余块、喷绘固体宣传画300余幅、悬挂喷绘标语6000余条，印发《改革政策知识问答手册》500余本，明白纸、《致全县广大农民的一封信》《宣传挂图》近4万份，形成了人人关注、人人参与的产改工作氛围。

坚持分类型、选代表、积经验、再铺开的思路，选取德归、兴隆宫、滩里、赵各庄等4个乡镇和10个村街作为先行先试的试点，在培训指导、学习考察、经费保障等方面予以优先考虑，试点乡村在全县率先完成重点改革任务，为全县树立了可推广可复制的典型样板，发挥示范带动作用。

明确清产核资标准，探索推行清产核资“23115”工作法，确保清产核资精准到位、应清尽清；明确“五取得、六保留、五丧失”16种身份界定标准，确保集体经济组织成员“不能多头占有，不能两头落空”，让群众心里没有疑虑、嘴上没有怨言，进而认同改革、支持改革。

多措并举，督导问效，全力打造改革的坚强保障

文安县委与各乡镇逐一签订产改工作责任状，严格要求，研究制定了《文安县国家级农村集体产权制度改革推进时间表》，将10个主要时间节点、13项重点任务和32项重点工作拉单列表，统一设计制作，县、乡、村全覆盖悬挂，做到“抬头见工作、使命记心中”。

自改革工作启动后，先后组织召开10次调度会、13次现场观摩会和和6次片区推进会，规划设计了“一点”“两线”和“一环”的学习交流路线，按需组织乡镇、村街相互进行观摩学习，取长补短、查漏补缺，同时，建立“农村集体产权制度改革工作交流群”，实时晾晒各地工作实况，调度工作，督促落实。

县委建立正向激励机制，加大对改革者的褒奖力度，改革以来，12名产改干部得到提拔重用。县四大班子领导坚持深入分包镇村进行督导检查，协调解决各类问题；组织县“两办”督查室、县委改革办、县产改办组成5个产改专项督导组，对各乡镇、村街持续跟踪要账，促进了改革任务顺利完成。

启动“晾成绩、找差距、学方法、补短板”测评活动，对承担改革任务的乡镇和村街产改工作进行综合测评，先后举办整体工作、档案资料、产改展厅、宣传氛围等擂台评比36次，全县各地产改工作成效明显提高。同时，开展“专家应诊”和“结对共建”活动，挑选一批政策掌握全面、工作推动有力、工作作风优良的产改本土“专家”，根据“专家”特点，组建政策解释类、台账管理类、清产核资类、成员确认类、股份改革类、壮大经济类、农村一线类专家团队，通过开展专家帮扶活动，进一步解决了实际问题，补齐了短板弱项。

求真务实，创新思路，积极探索改革的文安做法

清查土地创新采取“两绘三测”工作流程，“两绘”是指先由村街对集体资产资源现状绘制草图，再由第三方测绘单位进行专业测绘；“三测”是指村街组织初测，测绘公司专业测，查漏补缺纠错后补测。在对比会商中最终形成成果，既节约了时间，又保证了测量结果的精准度。

在集体资产清理阶段，探索实行了“村财实物登记卡”制度，将各村街集体所有的房屋、机械、道路、水利设施等实物资产的照片、位置、价值等信息登记造册，台账式管理，集体资产从此有了“身份证”，在家底清晰的基础上，实现了财产“户籍化”管理。

村民开荒占有集体土地问题一直是清产核资的重点和难点，在探索中，本着“尊重贡献，平稳过渡，集体收益”的原则，以改革时间节点为准收归集体经营，之前因村民开荒经营所产生的收益不再追缴，并明确同等条件享有优先承包权，实现了集体和个人双赢。比如，滩里镇中新桥村按照该原则，清查收回377亩村民开荒土地，村集体再次进行发包，为集体年增收10余万元。

针对特殊人群身份确认难的问题，建立“研判建议”“沟通反馈”和“实名票决”三项机制，对各村街无法拿捏把握的，上报至乡镇，由乡镇领导小组召开专题会议进行分析研判，提出工作建议，再反馈至村街，指导村民按民主程序实名票决，有效避免了“两头占”和“两头空”的情况发生。既解决了政府既不能干预又不能放任不管的问题，又落实了“让农民自己作主，让农民商量着办”的要求，平稳推动了成员身份确认工作，有效解决了矛盾隐患，得到了群众的一致认可。

“抓大”是指农村集体资产股权设置以成员股为主，原则上不设集体股。“放小”是指针对城中村、城郊村等集体经营性资产较大的村街，村街遗留问题多、矛盾隐患大的村街，与天津市、雄安新区联姻现象多的村街，对出嫁女、入赘男、离异女等特殊群体，灵活设置股权，以“成员股+”的形式，在成员股基础上设置了扶贫股、劳龄股、计生股、土地股、奖励股等股权，保护多数农民群众利益，平衡群体间利益关系，有效维护了社会稳定。如兴隆宫镇结合当前扶贫工作，对8个村建档立卡的22个贫困户52人设置了扶贫股，每人1股，占成员股的10%。

为确保改革彻底到位，鼓励引导所有村街实行股份制改革，不管有没有经营性资产，都进行折股量化：对有经营性净资产的，对经营性净资产进行折股量化；对有经营性资产，但因债务较多无净资产的先搁置债务，把经营性资产进行折股量化；对无经营性资产的，把机动地等资源性资产进行评估，折算成资金，统一成货币形式进行量化，最终全部成立股份经济合作社，实现改革彻底到位，这一做法在全省产改工作会商会上得到一致认可。

打破按户发放股权证的做法，探索按照“确权到人、一人一证”的原则，投资80万元印制股权证50万份，按人发放股权证，证书中详细登记人员信息、股权变动信息等，保证个人权利的完整性，体现家庭利益管理的系统性，为以后股权继承、交易、质押、流转扫清了障碍。

目前，文安县正在实施“一统二分三合作”，搭建政经分离管理框架。一统：出台政经分离指导意见和管理制度，建立“文安县农村三资智慧监管系统”，统一对全县各村街村委会账户和股份经济合作社账户进行管理，实现村级资产管理、财务审批、风险预警、审计监督、统计分析等“一站式”规范化运行。二分：完成全县383个村街村委会和农村集体股份经济合作社两个组织账户分离，单独管理，实现政经分离第一步。三合作：农业农村局、银行、软件公司三方签订合作协议，为改革搭建服务平台。