乡村振兴视域下宅基地三权分置改革的困境与对策

朱 强，汪 倩

（河海大学法学院，南京211100）

伴随着城市化进程的不断发展，大量农村人口涌入城市，逐渐导致中国农村地区常住人口急剧下降，农村经济发展缓慢，城乡差距日益扩大。针对这一问题，党的十八届三中全会提出全面深化改革，完善农村宅基地制度，党的十九大报告也指出要将乡村振兴战略作为新时代“三农”工作的总抓手和决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务。2018年，《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出“我国将探索农村宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’的政策，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”，开启了中国农村土地制度改革新篇章［1］。

宅基地产权制度改革是提高土地要素配置效率、解放和发展农村生产力、解决“三农”问题的重要制度变迁［2］。作为农村经济发展的“沉睡资本”，宅基地闲置浪费现象突出，因此如何通过土地制度改革来盘活农村经济已经成为乡村振兴战略的关键问题，其中三权分置作为宅基地改革的主要方向无疑是实现乡村振兴的重要基础。2018年中央一号文件明确提出了探索农村宅基地三权分置，这是深化农村土地改革的一次重大理论创新与实践探索［3］。

1 历史演进

从中华人民共和国成立至今，中国的宅基地制度经历了由私有制到公有制的发展，其发展历程大致可分为5个阶段。

第一阶段：1950—1961年，该阶段宅基地所有权归个人私有。中华人民共和国成立之初颁布的《中华人民共和国土地改革法》规定实行农民土地所有制，土地归农民所有，且可以自由流转，废除了封建剥削土地制度，对调动农民生产积极性具有重要作用。

第二阶段：1962—1978年，该阶段宅基地所有权开始归集体所有，并且禁止实施宅基地流转。1962年《农村人民公社条例》规定农民只对宅基地享有使用权，其所有权归生产队所有，实现了使用权和所有权的“两权分离”，而且该条例出于对集体所有权的保护，还明确规定了宅基地不得买卖和出租，对宅基地的流转形成了严格的限制。

第三阶段：1979—1998年，该阶段宅基地流转逐渐宽松，由禁止转为限制，农民可以在符合宅基地面积要求的基础上进行土地流转和租赁，且城镇居民也可以向政府申请获得宅基地使用权。

第四阶段：1999—2013年，该阶段禁止城镇居民使用宅基地。政府为了坚守耕地红线制度，废除了城镇居民申请宅基地使用权制度，强化了宅基地的身份属性，规定只有农村集体经济组织成员才有权享有宅基地使用权。

第五阶段：2014年至今，该阶段宅基地由“两权分离”发展为“三权分置”。2015年政府通过出台具体方案、实施试点改革等措施，探索出一条有效的宅基地有偿使用和退出途径；2018年在乡村振兴战略的背景下，中央一号文件提出实行宅基地三权分置改革，宅基地由原先的所有权、使用权发展为所有权、资格权、使用权，突破了“两权分离”的结构框架，通过稳定宅基地的集体所有权，保障集体经济组织成员的资格权以及放活宅基地的使用权，以促进宅基地的自由流转，从而在更大程度上实现宅基地的经济属性，进而推进乡村振兴战略的实现；2019年“三农”工作也对农村宅基地制度的改革提出了更高的要求，根据相关规定，只有符合申请条件的集体经济组织内部成员才可以转让宅基地；2020年中央一号文件指出要放活宅基地使用权流转的方式，而且为了更好地保障农民在宅基地流转过程中的合法权益，政府进一步出台了宅基地确权通知，这是对中国农村宅基地制度的一项重大创新。由此可见，中国的宅基地管理制度在不同的历史时期有不同的内涵，其具体内容是随着实践的发展不断变化和完善的，而且在“三农”工作开展和乡村振兴战略实施的背景下，中国的农村宅基地制度也进入了新的改革创新时期，理论学术界对该问题的研究也逐渐成为热点。

当前学术界对农村宅基地“三权分置”的研究多集中于内涵界定［4，5］、制度变迁［6，7］、权能设置［2，8］、法理阐释［9，10］等方面，而且伴随着改革实践的深入，越来越多的案例研究为理论构建和制度创新提供动力［11，12］。目前对该问题 的研究大致可分为2个方向：一是农村宅基地制度由“两权分离”到“三权分置”的研究。部分学者认为宅基地制度改革能够有效促进人口、土地、产业、资金等城乡要素的快速流动与整合重组，可成为乡村振兴的有力抓手［13］。也有部分学者认为这一封闭的产权配置制度过分偏重稳定的价值而忽略了效率目标，宅基地资源闲置浪费和屡禁不止的隐形流转成为现行宅基地制度运行失灵的典型表现［14］。但总的来说，上述研究从学理上分析“两权分离”到“三权分置”的变化，基于农村宅基地制度与乡村振兴的关联性，从制度障碍和制度供给2个角度进行阐述，对认识和理解宅基地三权分置对乡村振兴的意义具有重要作用，但是由于对“三权”缺乏准确的功能定位，因此并不能全面精准地把握其对实现乡村振兴战略的影响。另一研究方向则是对农村宅基地三权分置深化路径的研究。作为乡村振兴制度改革的重要组成部分，农村宅基地制度与乡村经济的发展息息相关，在具体深化改革的路径选择上，学者们主要还是针对宅基地的权利边界、资格认定以及使用权流转等展开研究的。宋志红［15］提出以“扩权+转权+分权”为核心内容的宅基地权利制度重构方案，可以为实施乡村振兴战略背景下的深化改革和完善立法提供借鉴。韩文龙等［2］认为宅基地“三权分置”既要从理论上厘清所有权、资格权和使用权的权能边界、内涵及相互关系，也要从实践中探索各项权能的实现机制。郑风田［16］提出农村集体建设用地入市是未来的必然趋势，但前提是必须明确产权主体及权益分配机制，建立统一的产权交易市场，防止公权力侵占。因此，在路径探索过程中就具体问题所提出的实现途径可概括为以下3点：一是明确权利边界，二是在一定程度内适当扩大使用权的流转范围，三是调整和规范现行的交易市场。

2 利用现状

2.1 宅基地闲置比例较高

当前在中国现有农村宅基地制度的基础上，虽然农民可以通过合法的手段申请获得宅基地，但是由于宅基地的特殊性，即其永久性和无偿性的特点，因此，在农村一户拥有多宅的现象还是普遍存在的；其次，现行制度并未制定科学合理、统一规划的管理方式，导致农村宅基地的面积确定混乱、位置划分杂乱等问题频发；第三，目前中国的人口呈现出老龄化趋势，特别是农村地区的老龄化现象更为凸显，而且伴随着城市化的发展，越来越多的年轻人选择进城务工以及接受教育，根据农村常住人口调查表明，年龄较大的人口在农村常住人口中已经占有相当高的比例，这就导致了另一个问题，即很大一部分农村宅基地处于闲置状态，从而导致农村土地资源的浪费现象严重。

2.2 农民缺乏参与热情

尽管政府为农村人口制定了相应的社会保障制度，以及对宅基地实行了相应的无偿退出机制，但是在这一过程中可以发现，针对农村人口的保障措施并不完善，而且对宅基地无偿退出机制的补偿标准过低，农民并不能真正地享受到退出机制的权益。其次，由于绝大部分的农村人口收入并不稳定，因此，在农民选择退出宅基地后，可能会面临无住房、难落户的现象，从而引发后续的一系列问题，处于对该问题的考虑，农民在很大程度上会拒绝参与宅基地的退出机制。所以，现行的宅基地退出机制还有很大的发展空间，相关的配套保障措施也有待完善。

2.3 宅基地流转方式混乱

通过研究可以发现，对宅基地的流转虽然在制度层面已经做出了规范，但是在实践中不同地区的流转方式各不相同，流转形式混乱。而且现行的流转方式可概括为两类：一类是以农民为主体的流转，该类流转主要存在于村集体经济组织内部，当然还包括不同村集体之间的流转，较为典型的就是“城中村”现象，以及对远离城市中心的郊区“小产权房”流转；另一类是以政府为主导的流转，顾名思义就是在政府的主导下，政府通过采取各项积极措施来促进宅基的流转和置换，该类流转大多是为了满足城市建设的需求，扩大城市建设用地。

3 现实困境

3.1 宅基地所有权主体虚化

中国现行的宅基地制度历经“两权分离”到“三权分置”，在这一过程中始终坚持和强调宅基地所有权的集体属性，即从根本上肯定宅基地的所有权归集体所有。但是伴随着宅基地制度改革的深入，所有权主体定位不明、相互混用的问题日益突出。

根据《中华人民共和国宪法》的相关规定，宅基地所有权归集体所有，但是并未对集体这一概念进行进一步阐述，而《中华人民共和国土地管理法》则使用的是农村集体这一概念，《宅基地管理办法》又规定了村集体这一概念，这就导致在实践中出现宅基地所有权主体虚化的现象。《中华人民共和国物权法》采用了集体成员这一概念，将集体成员作为宅基地所有权的主体，而且对宅基地所有权的行使主体进行了具体的划分，将其细分为村民小组、农村集体经济组织和村民委员会三类，但在实践中，很多地方将三者等同混用，导致所有权主体定位不明，长期空缺，难以发挥具体功能、履行具体职责，而且在主体多样化的条件下，对并未设立农村集体经济组织的村集体而言，还存在村民小组和村民委员会代为执行的情况，这又在一定程度上加深了政治因素对行使宅基地所有权的影响。

3.2 宅基地资格权认定不明

宅基地资格权目前尚未纳入法律规范中，该权利生成主要来源于中国乡村振兴战略对农村土地制度改革的政策性要求［17］，所以对该问题的研究多数是站在学术或政策角度，而并非法律角度。因此，作为“三权分置”中一项重要权利，宅基地资格权的行使却面临着无法可依的局面，客观上阻碍了中国农村土地制度改革的进程，而且更重要的是，实践中资格权到底属于什么性质的权利，是否可以将资格权等同于农村集体成员权；其产生的法律依据以及如何从立法和司法的角度对该项权利加以保护这些问题急需解决，只有在提供法律制度保障的前提下，才能更好地保护宅基地资格权行使不受侵害，更好地发挥宅基地财产属性，充分利用其经济价值。

3.3 宅基地使用权流转受限

目前，中国农村宅基地流转主要存在于农村集体经济组织内部，而且流转方式限于置换和继承，尽管国家规定了“适度放活宅基地和农民房屋使用权”，但是中国现行的法律规定仍存在与之相左的情况，如《中华人民共和国土地管理法》就规定了“农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准”；在《关于加强农村宅基地管理的意见》中，也明确了严格禁止城市居民在农村购买宅基地建房，禁止为城市居民颁发农村宅基地使用权等，由此可以看出，现行法律法规在一定程度上严格限制和束缚了宅基地使用权的流转。但是，实践中这种限制流转的政策，一方面不利于土地资源的优化配置，严重侵害农民的土地财产权益；另一方面，出于农村住房买卖的庞大市场需求，以及在买卖过程中“地随房走”原则的使用已经导致很大一部分宅基地使用权的隐性流转。只有开放流转才是克服宅基地使用权“隐性流转”弊端的必由之路，而由此形成一个统一、公开的市场也才能够客观准确地反映农房本身的价值，维护农民的财产权益［18］。

4 优化建议

4.1 落实宅基地所有权集体属性

首先，必须要明确的是推进农村土地制度改革，实施三权分置必须要坚持农村土地归农民集体所有，即在保证农村土地集体所有权的前提下，实现农村宅基地的公平分配和有效利用。因此，必须要在制度和法律层面对所有权的主体加以明确，即明确集体经济组织的法律地位，并赋予其法人资格，同时完善决策和监督机制，保证权力行使的公开、公正和透明，做到有权必有责、用权受监督；其次，通过加快土地的确权登记，明确土地的产权归属以解决实践中所存在的产权不明纠纷，从而更好地统计农村现有土地的闲置和利用现状，为后续的土地使用权流转做好准备；最后，应保证集体经济组织享有完整的占有、使用、收益和处分的权利，保护农民集体和集体成员的土地权益。

4.2 保障宅基地资格权公平认定

在宅基地所有权归集体所有的基础上，如何确保公平合理地认定宅基地资格权是需要解决的另一个重要问题，因此为了保障农民资格权得到真正落实，需要对其在立法层面进行回应。第一，应从法律层面对资格权的认定加以明确，通过制定具体的法律条文对资格权的取得加以规范，如可以通过采用户籍登记的方式，在综合考虑其年龄、现居地、承包地、行使期限等因素的情况再来认定其是否可以享有资格权，从而排除“空挂户”的成员资格；第二，对放弃宅基地资格权的成员，应当有相应的退出机制，具体应以户籍的迁出为标准；第三，可以采用市场资源配置，实行宅基地资格权的公平有偿竞价机制，对放弃资格权的农户可以通过该途径出售给有资格权的农户，从而获得一定的经济补偿；第四，规范农民合理行使资格权的途径，对已经获得资格权的农民，应在保证其充分理解资格权的前提下，制定和实施合理的资格权方案，从而减少和避免因资格权行使而出现的矛盾，对维护集体组织内部的和谐稳定以及社会安宁具有重要意义。

4.3 放活宅基地使用权流转机制

作为开展“三农”工作、实施乡村振兴战略的关键环节，宅基地使用权的流转问题是具体实践中的重中之重，而放活使用权限度则是农村宅基地“三权分置”改革的主要抓手和关键点。因此，在明确放活使用权流转的前提下，为了进一步实现农村土地的优化配置和有序流转，第一，应当完善相关的法律法规，以各项制度为保障前提，从而建立和规范流转秩序与通道，使宅基地使用权的流转问题有法可依；第二，拓宽宅基地的流转范围，取消对身份和地域的限制规定，赋予城市主体和其他地方农民主体对宅基地使用权流转事项的自由参与权，为其他社会主体能够平等享有宅基地使用权创造良好的市场条件；第三，探索和创新宅基地使用权流转方式，当前中国法律规定的流转方式主要以转让和继承为主，而且流转范围仅限于集体经济组织内部，因此可以在转让的基础上，拓宽至出租、入股等形式，通过将宅基地出租给农村集体经济组织成员或是集体经济组织成员外的其他成员来收取租金，以及将宅基地以入股的形式交由集体经济组织或是企业统一经营管理，收取股份收益，通过以上方式来实现资产互惠，扩大农民收益，从而实现通过放活农村宅基地的流转市场来促进城乡共同发展。