贵州省土壤保护立法公共参与的建议

摘要：在“土十条”的推动下，随着《中华人民共和国土壤污染防治法》的出台，许多省份都制定了土壤污染防治条例。与《中华人民共和国土壤污染防治法》相比，有些是延续其相关条款，也有一些省份的土壤污染防治条例有自己的特色条款。在贵州省已经计划制定但还未制定土壤污染防治条例的情况下，本文通过对全国土壤污染防治中关于公共参与的问题进行分析，且借鉴其他省的土壤污染防治条例的优劣，以求为贵州省土壤污染防治条例立法提供一定的帮助。

关键词：土壤污染;防治;公共参与

一、引言

随着国家“土十条”的发布，土壤污染防治的相关制度建设成为了极为重要的问题。相应的，部分省份随之明确了相应的土壤污染防治条例的制定计划，贵州省就提出要适时制定《贵州省土壤污染防治条例》。目前，已经出台土壤污染防治地方性法规的有甘肃省、河南省、湖北省、湖南省、山西省等十多个省。这些省份有些是在《中华人民共和国土壤污染防治法》颁布后才进行立法，而个别省份，如湖北省，是在《中华人民共和国土壤污染防治法》颁布前就已经进行地方立法，而在《中华人民共和国土壤污染防治法》颁行后又进行修正，使之同《中华人民共和国土壤污染防治法》相契合。

土壤污染防治跟水污染、大气污染防治不太相同，其基础较为薄弱，《中华人民共和国土壤污染防治法》的出台使得土壤污染防治法律缺失得到了填补，这让许多业内人士都得到了极大的鼓励，也使中国土壤污染防治工作得到了很大的推进。但目前在我国相关法律规定所规定的土壤污染防治中公共参与还存在很多缺陷，这些缺陷可能会成为环境问题转化为社会问题的导火索。在贵州还未制定土壤污染保护条例的情况下，应多借鉴《中华人民共和国土壤污染防治法》和其他省的立法，保障条例制定时其中的公共参与相关条款可以满足社会的需求。

二、土壤污染防治中公共参与的内涵

所谓公共参与，就是在环境保护领域当中，任何个人和单位都有权利和义务通过相应的途径、方法，参加与其环境权益有关的活动。韩德培先生认为公众参与应主要从立法、宣传教育、信息公开、公益诉讼及民间环保组织等五个方面来具体实现。[ ]汪劲教授则认为突出公众参与在环境影响评价和环境许可程序中的作用，建立相应的行政和司法保障制度，鼓励各类非政府环境组织代表公众参与环境决策，同时重视环境信息公开和环境公益诉讼的运用。[ ]土壤污染防治公共参与涉及到社会公众的各项环境权益，对推进土壤污染环境保护工作有着非常重要的作用。

公众参与是土壤污染防治工作的重要组成部分。有学者认为，公众参与是在行政立法和决策过程中，政府相关主体通过允许、鼓励利害关系人和一般社会公众，就立法和决策所涉及的与自身利益相关或者涉及公共利益的重大问题，以提供信息、表达意见、发表评论、阐述利益诉求等方式参与立法和决策过程，并进而提升行政立法和决策公正性、正当性和合理性的一系列制度和机制。[ ]具体到环境保护领域的公众参与，有学者认为，公众除了参与环保相关立法制定、行政决策之外，还涉及参与环境保护相关规划的制定，参与环境行政许可及参与具体建设项目的环境评价。[ ]笔者认为，土壤污染防治作为环境保护工作的一部分，公众参与土壤污染防治，除参与土壤污染防治立法和行政决策外，还包括对政府以及单位、个人与土壤污染防治相关的行为进行监督，以及有权提起公益诉讼等内容。

三、我国土壤污染防治中公众参与的现状

（一）政府对环境信息公开机制不健全，具有消极性

信息公开是公共参与的前提和基础，若对相关信息不能了解，把握不到，那么参与污染治理就无从谈起。但我国目前对相关信息的公开做得却不尽人意。比如 2013 年某律师曾向环保部申请公开全国土壤污染信息，却遭到环保部的拒绝。[ ]这件事情对政府信息公开起到了很大的推动作用，在2014 年国土资源部与环保部就公布了《全国土壤污染调查公报》。环境保护的相关信息与公众有着密切的利益联系，所以对环境污染类信息进行公开不但不会引起社会的恐慌，反而是会增加社会公众的环保意识和环保责任感。

（二）土壤污染防治中公众参与缺乏法律保障

當前，我国涉及到对公共参与有规定的法律有《宪法》、《环境保护法》的原则性规定，涉及到对公共参与有专门规定的有2006 年《环境影响评价公众参与暂行办法》、2007 年《政府信息公开条例》、2015 年《环境保护公众参与办法》。总体来说，专门规定公共参与的法律法规效力等级较低，而且也还比较缺乏，主要是地方性法规、部门规章和行政法规。

（三）公众参与监督机制显得较为形式

首先，人大环保监督机制薄弱。目前，对于环境保护的监督，我国各级人大还是处于一个形式监督的水平。新的《环境保护法》第 27 条就体现了人大的环境保护监督权，但是没有设立相应具体的听证、辩论或质询程序，这样就容易让人大的监督流于形式。

其次，环境保护公共参与的其他监督层次比较低，而且方式较单一。当下，我国环境保护公共参与的监督方式一般为举报、控告、批评、检举、提出建议等较为传统方式。对于环保公益诉讼、听证会、民主评议等民主监督的现代方式，因为缺少可操作的实施手段、法定程序和良好社会环境，导致这些方式要么处于一个起步阶段，要么就过于流于形式。

四、贵州省土壤污染防治中公众参与的建议

根据分析我国土壤污染防治中公众参与的现状和分析对比《中华人民共和国土壤污染防治法》和目前已经颁布的各个省级地方性土壤污染防治法规中关于公共参与的规定，笔者把其中自认为将来若贵州省进行土壤污染防治立法可以进行借鉴参考的优势条文或理念进行梳理列举，并分析相关条文和理念的优势所在。为将来《贵州省土壤污染防治条例》中关于公共参与条文的立定提供借鉴。

第一，完善环境信息公开机制。县级以上的政府和有土壤污染防治监督管理职责的相关部门，应该建立并完善土壤环境信息公开制度，对社会公众参与程序进行完善，为土壤污染防治公共参与与监督工作提供保障。

信息公开是公众参与的基础。公众想要参与到污染防治中去，首先肯定是要知道相关的污染情况及相关的数据，而公众本身不具备自己去采集，提取样本，分析数据的能力，所以这个任务就当然的落到了生态环境主管部门和其他有相应职责的部门。而且相关部门公开的形式应该丰富，不应该只在地方政府网站，还可通过社区宣传专栏、地方新闻网站、报纸、微博、微信公众号等这些易于被公众获得的形式向社会发布土壤环境信息。

第二，规定公共参与的原则。不论是在全国性的土壤条例还是很多省级条例，都在其前款条文中规定了公共参与这个原则。这是对公共参与的一项地位性规定，直接将公共参与提高到了原则性地位，不但可为条例后面条款规定更为细致的公共参与规则提供了立法依据，也可在后面规则规定得不具体、不明确时，以该项原则来为其做补充，不管是在整体的逻辑上还是在司法实践中都能起到很重要的作用。

第三，应在条例中独条规定新闻媒体的监督权。因为在现实生活中，新闻媒体的影响是很大的，在全国性的土壤条例中也在其83条独条规定了新闻媒体的监督权，这是很有引导意义的。有些省份的地方立法中就没有独条规定，比如天津市的条例就没有独条规定。而《中华人民共和国土壤污染防治法》第83条则单独进行了规定，笔者认为是有道理并且是有必要的。因为在网络如此发达的今天，公众获得信息的途径已经相较于从前有所改变，各种媒体成为了公众获取信息的一大途径，而确立新闻媒体的监督权，可以很好的起到舆论监督的作用。不能认为新闻媒体的舆论会捆绑司法，相关公众的评论正是公众普遍正义感的体现，法律不应该与公众的普遍正义感背道而驰。

第四，确立举报有奖的相关条文。不管是全国性的土壤条例还是是部分省级的土壤条例都规定了举报有奖的条文。这条条文是非常重要的，因为这种政策性的奖励如果金额合适，是会有很多人愿意去举报的。人们往往有多一事不如少一事的这种思想，但是当有物质性的奖励之后，人们就有动力去做这件事情了，这是很现实的。另外还应该在立法中就明确应该对举报人进行保密和保护，不能再出现举报人被报复这种事情了，这对立法，对公众的正义感来说都是一种讽刺，一种践踏。

第五，设立省级土壤污染防治基金。鼓励、支持社会资本参与土壤污染防治。设立土壤污染防治基金，鼓励社会资本参与到土壤污染防治中来，会使其成为土壤污染防治中的一股不可忽视的力量。其实，笔者理解的公众参与，就是想方设法把一切对土壤污染防治有利的主体、资金等都团结在一起，让其发挥应有的作用，最终让土壤污染防治可以顺利有效的进行。

第六，各级人民政府及其有关部门、基层群众性自治组织和新闻媒体应当加强土壤保护和土壤污染防治的宣传教育，普及相关科学知识，提高全社会的土壤污染防治意识，将相关法律、法规纳入普法规划，引导公众依法参与土壤污染防治工作。我们现在的土壤污染防治中缺乏公共参与，首先是因为相关的法律规定不太具体完善，其次还有一个很重要的原因就是相关公众对于土壤污染防治不了解，就算知道有土壤污染这个问题，也不知道如何去防治或者参与防治。

环境宣传、普及、引导的方式方法应该与时俱进，充分的运用现代媒介形式，可以通过公众比较常用、常关注的微信公众号、广播电视媒体、相关自媒体等进行土壤环境宣传教育，普及土壤环境基本知识，引导公众参与土壤污染防治。

第七，可以考虑在政府土壤环境保护部门中设立公众代表委员会，保障公众参与权的实现。日本通过在各级环境管理机构中设立由专家学者和社会有关团体及市民代表等组成审议会和咨询机构来保障决策的科学性和民主性。[ ]我国可以借鉴日本的经验，设立符合我国国情的公众代表委员会，让公众参与决策更加有序，督促政府在最终决策环节时必须考慮公众的意见。

第八，县级以上人民政府及有关部门应当对在土壤污染防治工作中做出显著成绩的单位和个人，给予表彰和奖励。上文中提到了应规定举报有奖的相关条文。而该条文是政府和相关部门对于对土壤污染有突出贡献，有显著成绩的单位和个人给予表彰和奖励。如果说举报有奖仅仅是物质上的奖励，那么政府和相关部门的表彰和奖励就是物质加精神上的鼓励，是一种荣誉。而且该表彰和奖励是给予那些对土壤污染有突出贡献和已经在土壤污染方面有显著成绩的单位和个人。这样可以鼓励那些已经参与到土壤污染防治的公众，让其他未参与的公众也有动力积极的参与进来。

第九，县级以上人民政府生态环境主管部门应当将生产经营者遵守土壤环境保护法律、法规和承担土壤环境保护社会责任的情况分类记入环保诚信档案。环保诚信档案应当向社会公开，并作为财政支持、政府采购、银行信贷、外贸出口、企业信用、上市融资、著名商标和名牌产品认定的重要依据。

本条是借鉴了《湖北省土壤污染防治条例》，该条例制定早于《中华人民共和国土壤污染防治法》，在《中华人民共和国土壤污染防治法》颁布后又进行了相应的修改，使其能与《中华人民共和国土壤污染防治法》相适应、配合。《湖北省土壤污染防治条例》的该条制定得很犀利，因为在政府的角度对相关生产经营者给到了较大的控制，把生产经营者的土壤保护情况分类记入环保诚信档案，向社会公开，并作为财政支持、政府采购、银行信贷、外贸出口、企业信用、上市融资、著名商标和名牌产品认定的重要依据，是可行的。我们所说的市场经济下政府应该少介入正常的市场规律中，而对于环保问题，不是市场、企业可以自我解决的，其关系到全社会是利益，所以政府在这方面适当介入是没有问题的。而且将生产经营者的土壤保护情况向社会公开，可以很好的鼓励到那些参与环保的企业，也可以适当打击污染环境的企业，在如今经济由供给侧结构性改革向需求侧结构性改革前进的大背景下，这样的措施无疑是很合适的。

结语

公众参与是环境保护的一项重要原则，更应是土壤污染防治中的重要内容。保障公众切实地参与土壤环境保护，既是对公众环境权益的保护，也是对政府土壤污染防治工作的监督和制约，促进政府决策民主化、科学化。在贵州省还未对土壤污染防治进行立法之时，对比已经完成立法的各省及《中华人民共和国土壤污染防治法》，可以让贵州省的土壤污染防治条例制定更顺利。

参考文献

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作者简介：

刘洵（1996-），男，汉族，贵州省毕节市，硕士在读，民商法方向，贵州师范大学，贵州贵阳