中国人口政策重点转移：从人口数量控制到养老风险化解研究

陈 希，陈岱云

(山东社会科学院，山东 济南 250002；济南大学 政法学院，山东 济南 250022)

新中国成立以来，为实现国家富强、人民幸福，中国政府不失时机制定出台了系列人口政策，并采取了一定的措施，为中国的经济社会发展创造了前所未有的人口环境。正如习近平总书记在党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中所讲，“新中国成立七十年来，我们党领导人民创造了世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹，中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃。”(1)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,http://www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm.一方面，我国大踏步赶上时代，用几十年时间走完了发达国家几百年走过的工业化进程，跃升为世界第二大经济体，综合国力、科技实力、国防实力、文化影响力、国际影响力显著提升，人民生活显著改善，中华民族以崭新姿态屹立于世界的东方。另一方面，我国长期保持社会和谐稳定、人民安居乐业，成为国际社会公认的最有安全感的国家之一(2)新华日报评论员：《伟大成就彰显中国制度优势》，转引自：http://jsnews.jschina.com.cn/jsyw/201911/t20191118_2425992.shtml?isappinstalled=0.。可以说，在人类文明发展史上，除了中国特色社会主义制度和国家治理体系外，没有任何一种国家制度和国家治理体系能够在这么短的历史时期内创造出我国所取得的经济快速发展、社会长期稳定这样的两大奇迹。这正说明了人口与经济、人口与社会的相互促进与相互制约，即良好的人口环境促进经济发展、促进社会发展。“中国经济发展速度之快、社会长期稳定”就是新中国成立七十多年来中国共产党执政期间构建的人口治理体系中科学的人口政策对人口控制发挥了巨大作用，为中国社会经济发展创造了前所未有的良好人口环境，提供了丰厚的人口红利所致。但是在取得经济社会发展巨大成就的同时，也带来了新问题——人口老龄化，是人口转变之后续人口发展的重要课题。可以说中国的人口政策为社会的发展既带来了机遇又带来了严峻的挑战，它要求中国政府以新的姿态以及全新的理念出台新的政策来应对人口的新态势、新问题以化解养老风险。所以中国政府自20世纪末以来将人口政策的重点转移，相继出台具有时代特征的关于养老问题的政策，构建养老服务体系，积极应对人口老龄化。因此，中国人口控制和养老风险化解是中国人口发展过程中两大重要的且有必然联系的策略，是根据国情变化对人口政策作出的科学选择。

一、人口控制：化解人口数量危机政策

回顾新中国成立以来人口发展的历史，令国人难以忘怀的是20世纪下半叶中国开展的人口革命，即在人口政策主要是计划生育政策干预下开展的节育运动，使中国的人口再生产类型仅用了三十几年的时间就完成了历史性的转变，人口年龄结构由年轻型经过成年型直至今天的老年型。人口年龄结构的变化不仅影响着家庭结构，也影响着人们的投资行为、消费行为和生活追求。这些变化最终波及经济增长、产业结构、人口质量等方面。这正是人口年龄结构变动所产生的人口红利效应。人口红利效应最有代表性的综合指标是促进经济增长的数据，即1979—2015年，中国的GDP平均每年以9.6%的速度递增，2001—2015年平均增幅为9.7%。这在各个国家的现代化历史上是一个十分罕见的现象(3)吴忠民：《矫正对社会矛盾的几个误判》，《中国特色社会主义研究》，2017年第5期。。因此，中国人口数量控制政策为经济社会发展争取了时间，加快了发展速度。

(一)计划生育政策是人口与社会、经济发展、环境矛盾解决的需要

在20世纪中后期，中国的人口政策主要是人口规模的控制政策，即计划生育政策。1949年新中国建立时，中国人口已经达到5.4亿，与此同时，人口也出现了快速增长。在1949—1957年的8年时间里，中国的人口出生率均在30‰以上，平均一对夫妇生育超过6个孩子；到1957年中国人口已经超过6.4亿，8年间人口净增1亿；在1962—1970年的8年时间里，人口净增1.7亿。特别是在当时的计划经济体制下，由于人口持续高速增长，政府几乎无力满足入托、就学、粮食和生活必需品供应、住房、交通运输、就业等需求，人口问题越来越显性化，政府压力越来越大，解决人口多的问题成为中国当时最紧迫的任务。政府已经无力从供给侧来推动人口增速过快问题的解决，不得不从需求方，即从降低人口增长速度上来解决人口问题。我们要正视人口增长太快阻碍了经济发展的客观事实，正如1979年8月11日国务院副总理陈慕华所讲，“在我国目前条件下，控制不控制人口增长，决不仅仅是什么多生少生几个孩子的问题，而是关系到我国社会生产力的发展，关系到四个现代化的实现，关系到社会主义建设和向共产主义过渡的战略性的大问题”(4)陈慕华：《陈慕华在有关会议上的讲话》(1979年12月18日)，载《党和国家领导人论人口与计划生育》，北京：中国人口出版社，1997年版，第26、47页。。为此，从20世纪70年代开始，中国政府果断地提出全面实行计划生育、严格控制人口过快增长的人口政策，以此解决人口与社会经济环境不相适应的问题(5)乔晓春：《中国计划生育政策的演变》，《欧亚经济》，2016年第3期。。

(二)计划生育政策的演变

中国计划生育政策经历了四个主要时期：第一时期是计划生育政策的酝酿时期，时间大约在1949年新中国成立至20世纪70年代；第二个时期是人口理论研究与人口计划工作得到党和国家的政策指导、得到国务院行政法规和地方法规规范的时期，这一时期从20世纪的70年代到20世纪末；第三个时期是人口政策的成熟立法、稳定的低生育水平时期，这个时期是指2000年至2006年12月；第四个时期是人口政策进一步完善到全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的时期(6)陈岱云：《中国人口政策与社会可持续发展》，《齐鲁学刊》，2010年第1期。。总之，中国的计划生育源自人口与经济、环境资源的矛盾。中国计划生育政策随社会发展、人口与经济社会环境问题的矛盾不断得以解决而不断改变详见下页表1。

(三)中国人口控制政策目标的实现

20世纪末期，中国人口政策的人口控制目标经过短短的30多年已经实现。1998年中国第一次实现人口自然增长率低于10‰(即9.14‰)(7)《中国统计年鉴2013》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2013/indexch.htm.的目标，完成了人口再生产类型历史性的转变，即中国人口再生产类型由传统的高出生率、低死亡率、高自然增长率到现代型的人口低出生率、低死亡率、低自然增长率的转变。中国人口出生率由1970年的33.43‰下降且稳定在20‰以下，妇女总和生育率从1971年的5.44降至更替水平仅用了20年时间。同样的出生和生育水平过低，在西方发达国家则分别用了70年、175年以上，有的甚至更长时间。如果没有1971年开始推行“晚、稀、少”的政策和1980年开始的“一胎化”政策，我国1970年以后人口生育率的变化情形应该与印度较为相似(8)林毅夫：《经济发展战略与现行生育政策调整》，载《生育政策调整与中国发展》，北京：社会科学文献出版社，2013年版，序。。中国人口出生率及生育率的这种转变，计划生育和《公开信》所带来的少生四亿人的巨大成绩，是世界上所罕见的(9)王琳：《中国人口政策与社会发展》，《中国劳动关系学院学报》，2019年第5期。。

总之，中国人口生育率的变化经历了从超高下降至更替水平，然后继续下降到更替水平之下的急剧转变。中国人口生育率的这种剧烈变化离不开计划生育之基本国策的实施。中国的人口政策经历了从建国初期的鼓励生育阶段到后来的限制生育阶段的转变，从实行一孩政策转变到2011年的单独二孩政策，再到全面二孩政策。从总和生育率的视角看，在1949—1971年中国的总和生育率平均超过了6，所以在计划生育政策制定的初期，降低人口生育率、缓解人口数量危机是首要目标。经过三十多年的人口计划生育政策使妇女总和生育率降到了更替水平以下。据第六次人口普查数据显示，中国2010年生育率仅为1.18，相当于更替水平的一半左右，低于大多数发达国家水平。显然，中国人口数量增长已经得到有效控制，甚至从长期看人口数量减少已经不可避免。从这个意义上说，中国计划生育政策化解人口数量危机的目标已经达到(10)宋旭光：《中国生育政策改革与政策体系构建》，《改革》，2013年第8期。。

(四)人口态势改变、人口政策重点转移，人口工作中心转变

在人口政策完成其控制人口快速增长目标的同时，中国与世界上其他国家相比人口老龄化的速度加快形成。据联合国统计和预测，1950—2000年期间，世界老年人口增长176%，中国增长217%；2000—2025年期间，世界老年人口增长90%，中国增长111%。另据美国人口普查局的统计和预测，65岁及以上人口比例从7%上升到14%需要经历的时间，法国为115年、瑞典为85年、美国为66年、英国为45年，中国走完这段历程大约只要25年(11)熊必俊：《中国人口老龄化趋势》，载中国人口学会编：《第23届国际人口科学大会中国人口论坛文选》，北京：1997年10月，第224页。。根据国家统计局最新公布的统计数据，2000年65岁及以上人口占总人口的比重只有6.96%，2010年占8.87%。2019年我国的人口总数为140005万人，从人口的年龄构成来看，16至59周岁的劳动年龄人口为89640万人，占总人口的比重为64%；60周岁及以上人口为25388万人，占总人口的比重为18.1%；65周岁及以上人口为17603万人，占总人口的比重为12.6%。因此，随着计划生育政策的落实以及人口控制目标的实现，我国政府对人口管理机构及其职能都做出了调整和改变，人口政策的重点作出转移。

1981年国家应计划生育工作的需要成立国家计划生育委员会，在2003年更名为国家人口和计划生育委员会，其工作不仅只是计划生育还包括研究解决人口转变之后续的其他人口问题。2013年国家人口和计划生育委员会与卫生部合并为国家卫生和计划生育委员会，2018年改设国家卫生健康委员会。至此，在国家人口管理机构名称上存在了37年的“计划生育”第一次消失，而内设21个机构中仅剩一个与人口和计划生育有关，即人口监测与家庭发展司，主要职能是承担人口监测预警工作并提出人口与家庭发展和有关政策建议，完善生育政策并组织实施，建立及完善计划生育特殊家庭扶助制度(12)周长洪：《新中国人口政策史话(六)放宽生育政策 人口工作重心转变(2013—)》，《人口与社会》，2018年第6期。。

在人口控制目标实现后，人口政策重点转移、人口工作中心转变，即人口健康促进、化解养老风险、建设积极老龄化社会成为中国人口政策的重点、人口工作的重心。同时，它也是中国人口工作的重大战略转移。因此，从中央到地方，从组织机构到法律条文都做出了重要部署和调整。例如，国家卫生健康委员会新增4个内设机构，即基层卫生健康司、老龄健康司、妇幼保健司、职业健康司。2013年国务院发布《关于促进健康服务业发展的若干意见》，提出健康服务业目标是：维护和促进人民群众身心健康；2016年国务院公布《“健康中国2030”规划纲要》，明确“健康中国”的战略目标。2017年2月国务院印发《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》，提出到2020年老龄事业发展整体水平明显提升，养老体系更加健全完善的总目标；2017年3月国家卫计委、国家发改委等13个部门联合印发《“十三五”健康老龄化规划》，大力推动医疗保健与养老结合；2018年6月全国老龄工作委员会发布《(“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划)评估指标体系》，由此可见，采取综合措施积极应对人口老龄化挑战成为中国人口工作的重要方向。

中国控制人口目标实现后人口工作的重心有两个：一是健康促进；二是应对人口老龄化，建设积极老龄化社会。人口的健康促进工作是人口工作永恒的主题，而建设积极老龄化社会、解决人口的养老问题是新时代中国社会人口工作的新课题。化解人口养老风险的社会政策与控制人口数量的计划生育政策相比同等重要，只是二者分别是不同人口态势下解决不同人口问题的不同政策。前者是中国人口控制政策，以化解人口数量危机为目标；后者是保持人口政策衔接性、连续性的重要政策。

二、积极应对人口老龄化、实施社会支持化解养老风险的政策

(一)养老风险及其化解

所谓养老风险，是指人年老之后身体素质逐渐降低，各项生理功能逐渐衰退，如不宜登高、行走不便、各种慢性疾病不约而至，特殊的生活需要得不到满足，影响颐养天年的生活状况。养老风险是人类社会产生以来普遍存在的自然现象。但是，在生产力不发达的社会，养老风险不会构成社会问题，其原因有二：一是人口类型是年轻型，老年人口少；二是子女多，可通过家庭养老而颐养天年。然而如今的中国，由于计划生育政策对人口的控制，人口老龄化呈现超经济发展的态势，形成了人口年龄结构老年型、少子化的新常态。因此，养老依靠传统社会进行家庭养老的模式显得不足，即老年人的特殊需要得不到满足，因而引发社会问题，需要采取集体行动实施社会支持政策予以解决，或者说实施社会支持政策为老年人口提供服务以满足老年人口生活的需要，从而解决老年人口的养老问题，即化解养老风险问题。当今中国人口老龄化带来的养老危机与30年前的人口数量问题相比同等严重，应对人口老龄化化解人口养老风险的政策与控制人口规模化解人口数量膨胀危机的计划生育政策相比同等重要。今天， 如何正确评估与应对老龄化挑战， 不仅事关经济社会的可持续发展，且事关当前正处于工作年龄这一代人的切身利益，必须成为当前人口政策干预中的核心问题。”(13)宋旭光：《中国人口政策改革的目标与政策体系重构》，《改革》，2013年第8期。因此，近二十多年中国政府人口工作的重心是应对人口老龄化，人口政策的重要目标是化解养老风险，建设积极的老龄化社会。

(二)化解养老风险的政策是对老年人口进行正式支持之策，是国家确保老年人社会权益实现的重要人口思想

从社会支持理论的视角来看，中国政府化解养老风险是通过社会支持政策为老年人口提供社会支持或者说为老年人口提供所需要的服务，克服养老过程中的困难，确保老年人口享有诸多社会权益，促使老年人口积极参与社会各项活动，从而推动社会向着文明的积极老龄化社会迈进。为应对人口老龄化，中国政府在20世纪90年代已做了相关制度设计，如不断出台系列法律法规和相关社会支持政策来保障老年人口的社会权益，进而化解养老风险。此举彰显了中国政府与时俱进积极应对人口老龄化的态度和决心。这就是中国政府为中国人民生命全过程负责任的道德情怀，也就是习近平总书记所讲的“共产党人的政绩，就是做得人心、暖人心、稳人心的事，就是解决群众最关心、最迫切需要解决的问题，就是全面建设小康社会，促进人的全面发展”(14)习近平：《之江新语》，杭州：浙江人民出版社，2019年版，第34页。的政绩观之内涵。

(三)基于人口转变完成，中国陆续出台应对老龄化的政策

近二十几年来，中国政府出台了一系列化解养老风险的相关法律政策文件。1996年8月29日八届全国人大常委会第21次会议通过了《中华人民共和国老年人权益保障法》，而现行版《中华人民共和国老年人权益保障法》于2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上通过的。此法是保障老年人合法权益，发展老龄事业，弘扬中华民族敬老、爱老、助老的美德而制定的法律。第三条强调“国家和社会应当采取措施，健全保障老年人权益的各项制度，逐步改善保障老年人生活、健康、安全以及参与社会发展的条件，实现老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所教、老有所乐”；第四条指出“国家保护老年人依法享有的权益。老年人有从国家和社会获得物质帮助的权利，有享受社会发展成果的权利”。这首先在法律的层面为中国在人口新常态下实现健康老龄化直至积极老龄化提供了法律保障。

中国政府对老年人口社会支持的重视不仅体现在对老年人权益保障的立法上，还体现于自2000年以来出台的一系列具体的指导意见书中。自2013年以来，中央政府和部委一级的养老文件已经出台130多个，从无到有搭建起了养老政策框架和养老服务体系(15)郭晋晖：《国家出台100多个政策后，百万亿养老产业的春天何时到来》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1633064005983323685&wfr=spider&for=pc。下文列举其中某些文件，以管窥中国政府关于老年人口社会支持以化解养老风险问题理念和思路。

2013年9月6日，中央政府、国务院基于积极应对人口老龄化、加快养老服务业发展以不断满足老年人持续增长的养老服务需求，同时，亦为适应保障老年人权益，使其共享改革发展成果，进而拉动消费、扩大就业、保障和改善民生、促进社会和谐、推进经济社会持续健康发展之需要，以国发(2013)35号文件的形式发布《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》。该《意见》有四大部分内容：第一部分对我国发展养老服务业提出总要求，第二部分明确我国发展养老服务业的主要任务，第三部分制定了切实可行的政策措施。第四部分指出养老服务业发展的根本保障即坚强的组织领导。总之，《意见》以把不断满足老年人日益增长的养老服务需求作为出发点和落脚点，在激发社会活力，充分发挥社会力量的主体作用，健全养老服务体系，满足多样化养老服务需求，保障和改善民生、扩大内需、增加就业、促进服务业发展的思想指导下，坚持深化体制改革、坚持保障基本、注重统筹发展、完善市场机制的原则，为实现中国老年人口老有所养构建积极老龄化社会的目标制定了多项切实可行的配套政策，并且提出了这项重要事业完成的重要保障，即坚强的组织领导及其相关的监管督促检查机制。

2017年2月28日国务院为积极开展应对人口老龄化、推动老龄事业全面协调可持续发展，健全养老体系，根据《中华人民共和国老年人权益保障法》和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》而印发、实施《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》，规划提出了到2020年养老服务体系的目标——“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系更加健全。养老服务供给能力大幅提高、质量明显改善、结构更加合理，多层次、多样化的养老服务更加方便可及。”

2019年由国家卫生健康委负责制定，2019年6月底前完成了《健康中国行动(2019—2030年)》计划书。该计划书围绕疾病预防和健康促进两大核心，提出将开展15个重大专项行动，促进以治病为中心向以人民健康为中心转变，努力使群众不生病、少生病。其中第10个重大专项行动方案是“实施老年健康促进行动”，“老年人健康快乐是社会文明进步的重要标志。面向老年人普及膳食营养、体育锻炼、定期体检、健康管理、心理健康以及合理用药等知识。健全老年健康服务体系，完善居家和社区养老政策，推进医养结合，探索长期护理保险制度，打造老年宜居环境，实现健康老龄化。到2022年和2030年，65至74岁老年人失能发生率有所下降，65岁及以上人群老年痴呆患病率增速下降。”计划书关于“实施老年健康促进行动”的计划是在2013年9月国务院发布的《关于加快发展养老服务业的若干意见》基础上为应对当今人口老龄化社会在宏观层面进一步提出的更加具体、操作性更强的社会行动指导性策略。这是老年人口在促进健康方面获得的最有力的社会正式支持计划。

2019年11月21日中共中央、国务院印发了《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，这一规划提出了应对老龄化的“路线图”，即到本世纪中叶，与社会主义现代化强国相适应的应对人口老龄化制度安排成熟完备。规划从五个方面部署了应对人口老龄化的具体工作任务，包括夯实应对人口老龄化的社会财富储备，改善人口老龄化背景下的劳动力有效供给，打造高质量的为老服务和产品供给体系，强化应对人口老龄化的科学创新能力，构建养老、孝老、敬老的社会环境(16)《关于加快发展养老服务业的若干意见》，http://www.gov.cn/xinwen/2019-11/21/content_5454347.htm.。

综上所述，中国政府近些年来接二连三紧锣密鼓出台关于养老服务体系建设的重要政策文件，旨在不断完善构建一个“推动医养结合，让老年人有病治疗能住院、康复阶段有护理、稳定阶段有照料、健康阶段社会参与很方便一体化的养老服务，全程促进家庭、社区、机构养老与慢性病防治管理密切结合”的社会支持体系。有了这个体系就可以化解老年人口的养老风险，让老年人的合法权益得到充分保障，颐养天年以实现人的寿终正寝的社会境地。这一系列高屋建瓴的纲领性文件充分彰显了中国政府应对人口老龄化的积极姿态和不忘初心为中国人民谋幸福的崇高理念及其战略思想。

三、中国化解养老风险的政策特征

21世纪初中国的老年人口有三个特点：其一，在老年人口规模上，中国是世界上老年人口数量最多的国家；其二，在老年人口增长上，老龄化速度最快；其三，中国社会“应对老龄化任务最重”(17)唐钧，刘蔚玮：《中国老龄化发展的进程和认识误区》，《北京工业大学学报》(社会科学版)，2018年第4期。。尤其是针对中国社会老龄化呈现的第二个特点，老龄化速度最快产生的原因是由中国政府制定实施的人口计划生育政策带来的，更需要养老政策的配套与衔接，使老年人口尤其是独生子女父母能够老有所养、颐养天年，体现中国政府的公信力，兑现政府计划生育政策实施当初对中国人民的承诺：“只生一个好，政府来养老”。这是当今中国以前所未有的气势，通过权威性、强制性的立法形式和行政手段推动老年人口社会支持政策实施来化解养老风险的根本原因，亦与具有中国特色、时代特色的社会政策相适应。

(一)中国化解人口养老风险政策的现代性，即适应新时代人口新常态

现代性与传统性相比较而存在。现代性的人口政策与现代型的人口再生产类型相适应。传统性的政策与传统型的人口再生产类型相适应。上千年来，中国建立在代际传递基础上的传统家庭养老，核心内涵是养老的职责由老年人的家庭成员(主要是老年人的儿孙)承担，所谓的“养儿防老”。为确保家庭养老的实施，智慧的中国古人营造并形成了确保家庭养老实施的软硬两方面环境，即尊老敬老文化环境及惩治不孝行为的法制环境(18)崔恒展，刘雪：《中国养老制度运行中的政府职责完善研究》，《山东社会科学》，2018年第8期。。传统的家庭养老之所以没有构成社会问题，主要由于为人口再生产类型决定的人口结构是年轻型或成年型，老年人抚养成本系数低，养老负担轻，人口压力小，养老可以由家庭承担。同时，传统家庭的养老模式和制度是历朝历代政府精心设计的一种制度安排，或者说历代政府既是传统家庭养老制度建立的推动者，又是传统家庭养老制度实施的保障者，主要发挥倡导、引导、监督、规范作用。在当今传统的养老模式与制度在化解养老风险方面依然发挥重要的作用，只是在此基础上为适应现代型人口再生产类型又进一步地发展形成了新的养老模式和养老产业，并出台了相关的政策。

1.现代性的养老模式及相关政策。现代养老模式包括三种：居家养老、社区养老、机构养老。居家养老是指以个人的房屋为生活的主要居所而度过老年生活的养老方式，区别于家庭养老和社区养老；社区养老是指政府在加大对社区日间照料中心、助餐点、助浴点、公共文化中心等投入的同时，通过政策引导激发机构养老与居家养老的融合，让养老机构在提供入院服务的同时为周边老人提供日间照料服务或其他的上门服务。通过政策引导，把养老机构、养老服务嵌入社区，再与固有的社区医疗服务中心连接形成网状。然而，参照国际社会的情况，一般认为养老体系的建设达到“90—7—3” 的比例比较合适，即90%的老年人居家养老，7%的老年人在社区养老，3%的老年人在养老机构养老(19)李萌：《支持养老服务体系发展的财税政策分析》，《中国财政》，2014年第4期。。因此，社会大众能够接受和迫切需要的是一种普适性的居家养老，即相比于社会机构养老，面广量大的应该是居家养老、社区养老。所以，居家养老政策应是当今老龄化社会中国养老服务政策的重点。居家养老是一条普惠养老之路，居家养老政策是普适性的惠及面最广的养老政策。这是中国社会构建多层次养老服务体系的基础政策，或者说对老年人口社会支持最根本的是对老年人居家养老提供支持，创造不仅有利于老年人健康生活，而且更有利于老年人社会参与的条件。所以说居家养老是一种适应人口新常态的基本养老模式，而它的概念内涵也产生于对老年人口社会支持的政策。

对老年人口的社会支持政策引致了居家养老概念、社区养老政策。20世纪90年代，在民政部等八部门联合发布的《中国老龄工作七年发展纲要(1994—2000年)》中，要求建立适合我国国情的国家、社区、家庭、个人相结合的社会养老保障体系；大力发展社区服务业，帮助解决老年人特别是高龄老人和残疾老年人生活照料问题，广泛建立老年家庭病床，送医上门；积极兴办托老所、敬老院、福利院和各种照料老年的社区服务组织，逐步形成以社区为中心的生活服务、疾病医护、文体活动、老有所为四大服务体系。《中华人民共和国老年人权益保障法(1996)》更是以立法的形式来保障老年人权益。这说明这一时期养老问题在政策层面明显被重视起来。该法就老年人的医疗保障如家庭病床、巡回医疗、社区服务和邻里互助的传统进行了规定，为保障老年人权益提供了法律依据(20)《中华人民共和国老年人权益保障法》，http://www.mca.gov.cn/article/gk/fg/ylfw/202002/20200200024078.shtml.。通过对政策文件的分析，可以得出20世纪90 年代社区成为承载养老服务的一大重要主体，发展社区服务业成为该时期的重点。同时，依旧强调家庭赡养的重要功能。另外，老年人权益保障和老年医疗也是该阶段的工作重点。虽然此时还未提出“居家养老”概念，但已有居家养老的思想，如立足于社区，建立家庭病床，送医上门，发展社区服务业，建立以社区为中心的保障老年人生活、医疗、娱乐的服务体系等，与80年代相比，养老内容更加丰富，体系更加完善。因此，20世纪90年代我国养老政策的一大特色就是强调将社区作为承接改革开放前由单位负责的养老重任的重要主体，已有很明显的居家养老的思想和雏形，社区居家养老在此阶段处于萌芽状态(21)杨成虎：《我国社区居家养老政策发展研究——基于1982—2018年国家政策文本的分析》，《安徽行政学院学报》，2019年第2期。。2000年我国进入老龄化社会，国家对养老问题的重视程度明显提高，认识到单主体力量难以应对人口老龄化威胁，因此出台多项政策，动员社会广泛参与，协同应对养老问题。该阶段政策文本中已明确提及居家养老概念，居家养老成为养老服务中的一项重要内容在政策文本中多次出现。在《关于加强老龄工作的决定》中提出要“建立家庭养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的养老机制”；在《关于加快实现社会福利社会化的意见》中，提法已经改变，开始用“居家”概念，指出“将坚持以居家为基础、以社区为依托、以社会福利机构为补充作为福利供养方式”的发展方向，提出构建以居家供养为基础的多主体多形式的社会服务网络的要求，强调了居家养老在养老服务体系中的基础性作用(22)《关于加快实现社会福利社会化的意见》，http://www.nwccw.gov.cn/2017-04/28/content_152523.htm.。从此之后，“居家养老理念”已被人们所接受。《“社区老年福利服务星光计划”实施方案》要求“建立和完善社区老年福利服务网络，为居家养老提供支持，为社区照料提供载体，为老年人活动提供场所”，“居家养老”首次进入政策文本(23)杨成虎：《我国社区居家养老政策发展研究——基于1982—2018年国家政策文本的分析》，《安徽行政学院学报》，2019年第2期。。

居家养老在养老体系中的基础地位愈来愈坚实，中国政府对老年人口社会支持重视程度不断提高，养老服务体系内容不断完善。回顾国务院2013年、2017年、2019年出台的积极应对人口老龄化构建养老服务体系的文件，可以看出国家已通过行政立法的手段对老年人口进行社会支持，表现在养老方式由传统家庭养老演变成通过社区对老年人口正式社会支持的居家养老为主。在这些文件中对养老服务体系的目标不断提高、内容不断充实。在2013年的文件中提出“到2020年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。养老服务产品更加丰富，市场机制不断完善，养老服务业持续健康发展”；在2017年的文件中提出“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系更加健全”；2019年10月31日，中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议表决通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出：“积极应对人口老龄化，加快建设居家社区机构相协调，医养康养相结合的养老服务体系。”2019年11月21日中共中央、国务院印发的《国家积极应对人口老龄化中长期规划》指出，“健全以居家为基础、社区为依托、机构充分发展、医养有机结合的多层次养老服务体系”。仔细分析这几次下发的文件，可以发现，中国政府关于养老服务体系构建提出的要求越来越高、目标越来越完善。

“居家养老、社区养老、机构养老医养结合”这三个层次的养老方式构成一个相互补充的完整的不可分割的养老体系，实现对不同老年人口群体养老社会支持的完整网络体系。这其中养老方式的基础(居家养老)由建成到健全，机构养老由支撑、补充到充分发展，由单纯养老到医养结合。这一完整的养老服务体系与经济和社会发展水平相适应，以满足老年人口马斯洛“需求层次理论”所涉及到的人的五种需求，以提升老年人生活质量为目标，面向所有老年群体，提供基本生活照料、护理康复、精神关爱、紧急救援和社会参与的设施、组织、人才和技术要素形成的网络，以及配套的服务标准、运行机制和监督制度。这是中国政府应对老龄化社会构建全覆盖、让老年人口通过三种养老模式度过老年生命历程、实现颐养天年目的的养老服务体系做出的科学安排。居家养老、社区养老、机构养老三种模式是协调关系，居家养老为基础、社区养老为依托实现健康老人的养老，机构养老充分发展满足失能老人、病患老人的养老需要。这一系列的宏观政策再三强调以居家养老为基础，肯定了居家养老在老龄化社会中的重要性。

中国政府围绕居家养老这一基础性、普惠型养老模式“出重拳下大力”，创建适老居设施改善居所条件，主要表现在中央政府不断出台具体政策，基层相继落实并且已有成效。2019年9月9日，国家发改委官网发布了《普惠养老城企联动专项行动实施方案(2019年修订版)》，要求综合利用各种政策工具，制定养老服务补短板组合融资实施方案。这是为深入贯彻习近平总书记的重要指示精神，在做好“保基本、兜底线”的基础上，继续推动增加普惠型养老服务有效供给，充分发挥中央预算内投资示范带动作用和地方政府引导作用，进一步激发社会资本参与养老服务积极性，促进养老产业高质量发展，在社会服务兜底工程专项下开展普惠养老城企联动专项行动，制定本方案。该方案在社会服务兜底工程专项下开展普惠养老城企联动专项行动建设内容中明确提出“加强社区居家基础设施适老化改造”。国务院总理李克强在《2018政府工作报告》中指出：“有序推进‘城中村’、老旧小区改造，完善配套设施，鼓励有条件的加装电梯。……让居民生活得方便、舒心”。2019年3月5日，李克强总理在十三届全国人大二次会议做政府工作报告时用108个字强调老楼加装电梯。“城镇老旧小区量大面广，要大力进行改造提升，更新水电路气等配套设施，支持加装电梯，健全便民市场、便利店、步行街、停车场、无障碍通道等生活服务设施。新型城镇化要处处体现以人为核心，提高柔性化治理、精细化服务水平，让城市更加宜居，更具包容和人文情怀”(24)《2018年政府工作报告》，http://www.gov.cn/guowuyuan/2018zfgzbg.htm.。

显然，在创建适老居设施、改善居所条件方面，旧楼加装电梯是至关重要的，这是风险管理学养老风险管理的关键举措，已引起中国政府直至国务院总理李克强的高度重视，是因为它是一项影响广泛的民生工程。之所以如此说，是因为旧楼加装电梯从对老年人口社会支持的主、客体两个方面都有重大意义。首先，旧楼加装电梯对社会支持的客体—老年人，起到直接的养老风险化解作用。从生理学上讲，每个人到一定年龄都会走向衰老，身体的生理功能必定会发生退化，行走登高不方便。身体衰老是人生命周期中影响健康的不可控的风险因素。但是，从风险管理的原理上可以选择适应老年人特点的生活起居方式方法，让老年人能够安度晚年。当今，旧楼加装电梯是养老风险的最佳规避和化解的保险措施之一。据调查发现，有许多老年人因上下楼梯不方便而很少下楼，宅在家中而独居，久而久之而抑郁；有些老年人因上下楼梯摔倒骨折致瘫痪；有些在家患急性(心脑血管病)病的老年人由于上下楼延迟了救治时间而导致猝死等。加装电梯之后，老年人可轻松下楼、安全出行，扩大社会参与、人际交往的范围，继而有利于实现积极老龄化社会的建设。其次，旧楼加装电梯对老年人口社会支持主体有间接作用：它可使家政护理员、商品快递员、医护工作者轻松、方便、快捷提高工作效率。因此，自2019年以来，中国各个城市已有许多社区在政府资助下相继将旧楼加装电梯，从而改善了老年人的生活质量，使居家养老模式成为最佳养老方式。

鉴于居家养老是90%以上老年人的养老模式，因此中国已将居家养老确定为国家养老服务的重要发展方向。自2007年开始，居家养老服务与信息科技结合的研究进入研究视野，十年来推出了大量的研究成果，主要集中在智慧养老服务实施的必要性、重要性、可行性研究，内涵与性质研究，运作模式、管理机制、技术分析、信息安全与专业人才研究方面，研究范围与内容不断扩展与深化(25)余晓艳，赵银侠：《以政策支持体系助推智慧居家养老服务发展》，《陕西行政学院学报》，2018年第1期。。中国政府已将智慧居家养老提升到国家老龄事业发展与产业创新的战略高度，出台了一系列政策进行重点推进。

2.现代性的养老服务业及相关政策。中国的养老服务业有两大类型，即养老事业和养老产业。从概念和内容上讲二者既有本质的区别又有密切联系。“养老事业”是政府作为对老年人口直接支持的主体，“是为老年人基本生活服务的部分，是由政府主办的以老年人为对象提供服务的公共服务事业，以法律形式保证其公平和公正性”。即中国的养老事业是通过中国的不断完善的社会保障制度来保证和发展的。“养老产业”是以老年人为对象，以满足他们高层次生活、文化需求为目标，提供商品和服务的营利活动的总称(26)商楠：《统筹发展养老事业与养老产业》，《智慧中国》，2017年第11期。。二者性质不同，“养老事业”属政府提供公共物品、公共服务的范畴，体现了保障老年人基本生活需求的政府责任，是普遍性福利概念 ；“养老产业”是满足老年人生活多样化、更高层次生活需求的市场经济模式的产业概念。二者既有联系又各有侧重，共同组成我国的养老服务业。也就是说政府通过对企业管理、市场调节促使养老产业得到更好发展，在实现企业运营利润较大化的同时满足老年人口“六个老有”供给需求，达到对老年人口社会支持的目标，实现化解中国人口养老风险、建设积极老龄化社会的初衷。国务院、民政部、卫计委、食药监局、财政部、证监会、银监会、保监会等部门分别自2013年至2019年分别制定发布了关于推动养老业发展政策的14个文件(27)《国务院发文推进养老服务发展 中国养老产业政策汇总》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1630965618655120677&wfr=spider&for=pc，从不同角度对中国养老服务业的发展给予政策部署并加以支持，这是中国历史上前所未有的，充分体现了人口政策适应人口新常态、适应养老新模式、养老业政策的现代性。

(二)中国化解人口养老风险政策的福利性、公正性

健康长寿是个体的生命追求，人口长寿是社会发展的文明标志，化解养老风险问题是社会、政府的义务。因此，作为负责任的中国政府出台了具有中国特色的化解养老风险的社会政策，围绕建设健康中国促使人口延长寿命而构建完善的具有中国特色的养老服务体系，使现有老年人口老有所养，未来老年人口养老放心。

中国政府自20世纪90年代以来出台的适应老龄化社会养老等有关的法律文件，对老年人实施权益保障，不仅使老年人口有基本的生活保障，而且给老年人口以社会支持政策以确保老年人口享有“六个老有”的权益，进而使老年人口依然享有发展权以满足更好生活的需要，实现颐养天年。这是由我们国家的性质决定的，是社会主义制度优越性的充分体现。我们国家的一切政策都是为了人民，老年人口当然也不例外。对老年人口实施的保障措施，可以有利于老年人口安度幸福的晚年，也有利于老年人口的子女安心目前事业，解除对家中父母的挂念。中国政府构建老年人社会支持的配套政策，是中国政府公正、平等的社会主义科学价值观的充分体现。老年人口都是为社会的建设、发展贡献出青春年华、输出了辛勤劳动的一代人，尤其是当今中国社会的老年人口对新中国从站起来到富起来到强起来做出了巨大的贡献。根据政府责任伦理，养老服务政策理应确立两个基本理念：第一，所有的老年人都应当得到社会支持并享有获得国家社会的各项保障的权利；第二，养老服务应满足老年人的多样化需求。这是中国政府建立老年人口社会支持配套政策体系的理论基础和应有的科学价值理念。

(三)积极应对人口老龄化化解养老风险政策的主体多元化

随着社会发展，老年人消费需求升级态势明显，需求结构已从生存型向发展型转变，我国老年人越来越追求物质生活的高品质、精神生活的高品位，老人们的需求多元化，发展多样性。为此，政府出台诸多对老年人口社会支持优惠政策，激励社会多元主体的广泛参与，推动养老服务政策的落地生效，化解养老风险。激励是管理最基本、最重要的职能，激励相容是评价政策好坏的重要标准。激励相容理论由美国经济学家哈维(Leonid Hurwiez) 提出，是指使理性经济人追求个人利益的行为恰好能与组织实现集体利益最大化的目标相一致的制度安排。中国政府正是应用了激励相容理论和科学的管理方法来调动市场主体、社会主体的积极性，创造有效的激励相容机制，实现对老年人口社会支持以化解养老风险的目标。一方面可以采用物质激励方式，如补贴、奖励、设立专项资金、税费优惠等; 另一方面也可以采用精神激励方式，如评奖评优、表扬表彰等(28)玄冬冬，高传胜：《养老服务政策: 瓶颈与突破》，《南京工程学院学报》(社会科学版)，2019年第1期。。2001年民政部实施了“社区老年福利服务星光计划”，通过发行福利彩票筹集的资金资助城市社区的老年人福利服务设施、活动场所和农村乡镇敬老院的建设，这对于在短时间内在全国范围迅速建立起老年人服务设施起了推动作用。同时在各项政策文本中提出要多渠道筹集资金，加大养老服务的财政投入，对参与养老服务建设的主体给予财政补贴，以及税收减免、用水用电用气用地方面的优惠。此外，政策文本中也提出明确养老服务领导主体及职能，加强老年服务队伍建设，发挥志愿者作用，强化法律保障和绩效考核等要求。这为多元主体参与养老服务提供了保障(29)杨成虎：《我国社区居家养老政策发展研究——基于1982—2018年国家政策文本的分析》，《安徽行政学院学报》，2019年第2期。，从而使中国的养老风险在化解的道路上越走越畅通。

多元主体在政策的支持下发展形成五种养老服务模式的两大类型。据余晓艳和赵银侠研究员对近年来陕西西安市出台的智慧养老服务政策的研究，当今中国政策支持居家养老服务涌现出五种模式。我们认为这是我们研究推广养老服务化解养老风险的工作模式和范本。一是以政府为主导的“公建民营”模式 。其基本特征是政府出资建设，交由社会机构运营，政府每年拨付一定运营经费，平台为政府提供老龄人口基本信息，为辖区老人免费提供信息咨询服务、派单服务以及政府购买养老服务的监管等业务，具有显著的公共服务性质。二是以企业为主导、 政府支持建设运营的 PPP 模式 。其基本特征是企业筹建并自主运营，政府为平台建设提供一定的资金支持，为辖区老人提供低偿的线上线下服务。三是社会机构嵌入社区、以健康管理服务为重点内容的连锁自营模式。其基本特征是社区提供业务用房，社会机构自建信息网络平台、自购智能设备，以社区老人健康管理服务为主业，以日常生活服务为延伸，连锁经营、自负盈亏的运行方式。四是以市场为主导的健康管理服务企业模式。其基本特征是由社会资本或企业资本支撑，以健康管理服务为专营业务的智慧服务平台。五是社区托养机构信息化管理模式。其基本特征是，社区养老机构投资建立信息化管理平台，主要用于老年人基本信息、服务情况的管理与老人家属的互动(30)余晓艳 ，赵银侠：《以政策支持体系助推智慧居家养老服务发展》，《陕西行政学院学报》，2018年第1期。。根据《社会养老服务体系建设规划(2011—2015 年)》的要求，社会养老服务体系建设遵循“政府主导、多方参与” 的原则，更突显了财税政策在养老服务体系建设中的重要作用。因此，中国社会正在努力为建设完善的养老服务体系以适应老龄化社会及化解养老风险提供经济支持和制度保障，同时，形成了多元主体参与的多种养老服务模式，以满足不同老年人群的养老需求。

(四)基于中国政府的公信力实施支持政策的差异性，奖励优惠对社会贡献较大的老年人口，激励公众对社会的奉献精神

中国政府之所以实施差异性支持政策，是因政府基于公平公正理念应对特殊的人口老龄化问题而做出的重要决定。中国人口的快速的老龄化是超经济发展的类型，是政府主导干预性的。即中国的人口快速老龄化是由于中国实施计划生育政策少生子女导致的人口年龄结构快速变动的结果。但中国人口年龄结构的变动为中国经济社会发展带来了丰厚的人口红利，产生了巨大经济社会效益，其一是促进了经济增长；其二是推动了人口产业升级；其三是为全社会提供了大量身体健康的劳动力；其四是为经济发展提供了充足的人力资本(31)陈岱云，张世青：《新中国70年人口年龄结构变动与人口红利效应嬗变》，《江海学刊》，2019年第4期。。并且，当今中国人口老龄化速度之快是史无前例的，使中国政府应对人口老龄化的挑战非常严峻。因此，作为负责任的中国政府，在进入21世纪以来，为应对人口老龄化相继出台若干政策，尤其是在2019年3月召开的中国共产党十九届四中全会形成的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中，对养老等有关的民生保障问题又作出了部署和提出了新的要求，使中国共产党和中国政府的政策保持连续性、衔接性，生育既然有管控，养老就应有保障。即，理应对当今中国的老年人口尤其是响应政府号召计划生育的老年人口的养老有保障，此决定指出：“必须健全幼有所养、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等方面国家基本公共服务制度体系，尽力而为，量力而行，注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，保障群众基本生活，创新公共服务提供方式，鼓励支持社会力量兴办公益事业，满足人民多层次多样化需求，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民”，这里的全体人民包括了为中国社会建设做出贡献的老年人口。中国特殊的老龄化，为中国人口的养老服务提出了新要求，要创新养老服务的提供方式。传统的养老服务是家庭养老，子女为老人提供服务，即老年人靠非正式社会支持来化解养老风险以实现颐养天年。当今，在少子化的人口态势下，中国老年人养老风险的化解主要依靠正式社会支持，并形成了前所未有的养老服务配套政策。这主要表现在三个方面：

第一个方面，直接对老年人口养老支持，即我国财政对老龄事业的投入中，相当大的比重投入到了需求方，形成了对老年居民个人收入的直接经济支持。投入的主要方式是“采用直接补助的方式，对老年人进行货币补贴，主要项目有 ：建立前所未有的覆盖全体群众的养老保险体系、支持老年人参加医疗保险、实施农村部分计划生育家庭奖励扶助制度、进行贫困老年人口社会救助 (包括城乡居民最低生活保障制度和农村五保供养制度)、发放高龄老年人生活补贴以及对部分养老机构进行财政补贴。这些财政投入在一定程度上保障了老年人的物质需求。”(32)李萌：《支持养老服务体系发展的财税政策分析》，《中国财政》，2014第4期。尤其是独生子女父母退休加发养老金体现了政府的公信力，这是对计划生育做出贡献的老年人口采取的具有政策衔接性、差异性的奖励。

第二方面，间接对老年人口养老支持，即通过对养老机构和养老服务(社会支持)供给方的税收优惠和照顾时间安排等方面。在国家三部、一局、两委(财政部 、商务部、民政部，税务总局，发展改革委员会、卫生健康委员会)2019年第76号《关于养老、托育、家政等社区家庭服务业税费优惠政策的公告》中做出了规定：有关养老服务项目免征增值税；养老服务项目建设用地免征契税、免征不动产登记税开垦税等等五类税赋(33)《关于养老、托育、家政等社区家庭服务业税费优惠政策的公告》，http://www.gov.cn/xinwen/2019-07/04/content_5406294.htm。以此实现对社会支持主体的支持，继而提高对老年人口的社会支持力度。

第三方面，区别对待在人口再生产中作出贡献、促使中国人口发展的老年人口，并对其实施优惠政策。即从中央到地方出台了关于独生子女纳税等优惠政策，增加独生子女对父母陪护等养老的支持从而化解养老风险。国务院在2018年8月印发且于2019年1月1日起开始执行的《关于印发医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》中做出了规定：对计划生育家庭经济上予以全国统筹的发放标准一致的补贴(34)《关于印发医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》，http://www.gov.cn/zhengce/content/2018-08/13/content_5313489.htm通知规定：“计划生育补贴主要包含以下3个项目：①计划生育家庭特殊补贴；②计划生育家庭奖励补贴；③计划生育家庭少生快富补贴。这3个项目是全国统筹的，也就是说发放的标准是一致的，当然每个地方的具体落实政策不一样，其他标准可能有所差异”。。《国务院关于印发个人所得税专项附加扣除暂行办法的通知》(国发〔2018〕41号)提到“纳税人为独生子女的，赡养老人支出按照每月2000元的标准定额扣除”(35)《国务院关于印发个人所得税专项附加扣除暂行办法的通知》(国发〔2018〕41号)，http://www.gov.cn/zhengce/content/2018-12/22/content_5351181.htm。全国各个省市也相继出台关于独生子女养老优惠政策，如山西省在2018年10月出台的《关于开展老年人照顾服务工作实施意见》明确指出：“对于父母年满60周岁的计划生育家庭，父母患病住院期间，用人单位应当支持子女照料陪护，并给予每年不超过15天的照料假，其间工资福利待遇不变”(36)《关于开展老年人照顾服务工作实施意见》，http://www.shanxi.gov.cn/sxszfxxgk/sxsrmzfzcbm/sxszfbgt/flfg_7203/bgtgfxwj_7206/201810/t20181018_482133.shtml。这些政策是从老年人口家庭赡养和抚养、社会救助、社会福利、社会优待、宜居环境、社会参与等方面制定的政策。正是因为这些从中央到地方各个省市有关独生子女家庭父母及其子女的社会支持政策，使中国人民感知到中国政府具有强大的公信力，实施衔接性、连续性的人口管理的重要策略。这是中国共产党不忘初心解决人口转变之后续人口问题的重要制度安排。

总之，国家在制定政策以及提供福利时能够考虑养老的问题，让赡养老人、孝敬父母再也不会成为一个沉重的话题。当今中国关于养老的政策缓解了现代很多人感受到的极大的生活压力，使养老尤其是独生子女父母养老这个不容忽视的问题得到了重视和逐步解决。

四、结语

综上所述，在当今中国，老年人口依靠养老事业得到社会的正式支持实现各项权益保障，但在通过中国日益发展的养老产业满足更好生活需求的道路上还存在瓶颈。例如，关于适老居建设的旧楼加装电梯工作还存在意见不一致，使这一关系到老年人积极社会参与的民生工程不通畅、不能普遍展开。这既影响了老年人的身心健康，又影响基础设施建设的产业(养老产业)发展。再如目前医养结合存在最大问题是政策衔接不畅，养老机构往往享受不到与卫生服务机构相应的财政支持，而医疗机构的养老护理床位也难以享受到政策优惠(37)刘松辉：《医养结合制度性障碍的破解路径》,《中国集体经济》，2019年第15期。。所以说中国在推动养老产业发展以化解养老风险进而建设积极老龄化社会依然在路上，存有某些前进的瓶颈，需要政府继续出台相关的协调政策，既不要使政府的养老责任无限放大、无所不包，又不要完全推给市场和个人，同时，还不要使资源错配、供需错位从而导致巨大的浪费。应结合我国老龄化的具体情况和现实国情，突出重点，明确规划，稳步推进。

国际上养老服务体系的“90—7—3”合适比例格局说明“居家养老”就是中国养老业的重点。前面已述，旧楼加装电梯、居家养老、老年人社会参与三者间对于建设积极的老龄化社会有严密的逻辑关系：即，居家养老需要居住楼房加装电梯，加装电梯可使老年人方便社会参与，老年人社会参与这是积极老龄化社会不可忽视的重大社会问题。 2002年联合国第二届世界老龄大会《政治宣言》指出“积极老龄化”为老龄观带来了革命性变革，而积极老龄化的核心和精髓在于促进老年人口之社会参与。发展型社会政策中与老年人相关的主张可以概括为：“通过各种途径增加老年人对经济与社会的参与率。提倡‘健康老龄化’和‘积极老龄化’，使老年人在整个生命周期中，在肌体、社会、经济和心理方面保持良好状态，按照自己的需要、愿望和能力来参与社会活动。”因此，在这种理念下，中国对老年人口社会支持政策的重点就显而易见，实施居家养老政策就是解决中国养老业问题的明智之举。因此，更好地服务于老年人的社会参与，化解养老风险关键是应创建优良的社会环境。这里有两个问题需要特别关注，实施相关政策。一是适应老年人生理性素质退化问题，实施适老居建设政策，使老年人方便、愿意社会参与，提高老年人社会参与的积极性。二是克服老年人口自组织性较差的弱点，实施服务于老年人社会参与的组织建设政策，使老年人活动有组织保障、经济保障。总之，在新时代人口新常态的背景下，中国政府正将人口战略重心即人口数量控制转向养老风险的化解，既是中国人口政策的与时俱进又是人口政策的连续和衔接，充分彰显中国政府的公信力(38)陈岱云：《促进老年人社会参与的思考》，《中国人口报》，2016年2月15日。。

总之，当今中国人口老龄化及其速度之快是史无前例的，它催生出多层次、多样化的养老需求，亟待增加社会对老年人口支持或服务的供给。中国政府基于社会支持理论的视角、马斯洛”人的生理需求”理论逻辑，积极应对养老风险，围绕老年人口权益保障的内容发展养老服务业，正如习近平总书记所讲，要着力健全老龄工作体制机制，要适应时代要求创新思路，做好四个转变：推动老龄工作向主动应对转变；向统筹协调转变；向加强人们全生命周期养老准备转变；向同时注重老年人物质文化需求、全面提升老年人生活质量转变(39)习近平：《推动老龄事业全面协调可持续发展》，http://www.xinhuanet.com/politics/2016-05/28/c_1118948763.htm.。因此，当今中国应在中国共产党的领导下，优化对老年人口的社会支持政策，把养老风险降到最低限度，创造“六个老有”的社会环境，使中国社会迈向积极老龄化社会的美好境地。