森林面积占补平衡的实现路径及保障措施

张晓伟

（辽宁省建平县林业和草原局，辽宁建平 122400）

随着我国林业产业的转型发展，市场对于林业资源提出了更高要求，而资源的供给需要有充足的森林面积作支撑。因此，要加强对林地的保护，确保森林面积不减少，为林业产业转型发展提供资源基础，缓解社会需求与资源供给矛盾。实施森林面积占补平衡，可以确保林地资源得到合理利用，对于促进当前生态文明建设具有重要意义。

1 森林面积占补平衡

1998年，《土地管理法》中提出了耕地占补平衡制度，指出非农项目用地后要补充同数量且质量相当的耕地[1]。这一举措缓解了社会需求与土地资源供给的矛盾，同时也很好地遏制了我国耕地减少过快的趋势。之后，原国家林业局为更好地实现林地保护规划纲要的各项既定目标，在《全国林地保护利用规划纲要》中提出，要实施森林面积占补平衡，确保规划期内林地保有量不减少，林地的各项指标不降低。林地被占用后收缴的森林植被恢复费用要优先用于森林面积恢复，恢复后的森林面积不能少于项目建设占用的面积，而且森林质量也不能降低。

2 辽宁省森林占补平衡现状

第一，占补平衡压力大。随着城市化进程不断加快，辽宁省的城镇人口快速增加，建设用地的规模不断扩大。近年来，辽宁省在工业建设的基础上，加大了对于沿海经济带以及辽西北经济区的建设力度，在一定程度上增加了用地规模，而新农村建设也需要新增建设用地。在既要保护耕地又要保障建设用地供给的背景下，要实现森林面积占补平衡压力很大。第二，技术推广不足。在森林资源补平过程中，由于技术推广不足，新造林分质量不高，成活率及保存率低，降低了林地生产力，导致森林质量不高。

3 辽宁省森林面积占补平衡的实现路径

3.1 落实占补平衡各地方政府要重视森林占补平衡，认真履行监管职责。凡因合法建设需要征用林地的，项目建设单位除办理正规的林地使用手续外，还要在本县域内选择合适的造林地块，补平因项目用地减少的森林资源。占用林地的审批部门要严格把关，确保每个流程合法，实现先补后占。对于已经开工的项目，要让造林责任单位申报造林方案，上级林业部门要评估造林方案，监督项目流程，确保造林项目科学有序开展。对于一些特殊的项目，比如省级重点项目或者国家级项目，占用林地面积较大的，可以实行边补边占。此外，也可以通过对低产低效林的改造来提高林地质量，将改造的面积按照一定的比例折算成补充森林面积。总之，在实际工作中，要灵活运用方法，通过多途径落实森林面积占补平衡。

3.2 加强技术指导林业部门要担负起技术指导的责任，切实提高补充森林的质量。技术指导除了确保前期造林流程符合造林技术规范外，还要加大对林木的后期管护力度。如果补充林地的土壤贫瘠，要先进行土壤改良，提高土壤肥力。应根据具体造林地的情况，采取合理的造林措施，加强苗木监管，确保造林所用苗木为Ⅰ、Ⅱ级苗。应遵循适地适树原则，优先采用抗性强的乡土树种，加强造林后幼树的水肥、松土除草抚育以及病虫害防治工作。通过对幼树的有效管护，提高造林的成活率及保存率，进而逐步提高森林质量，实现森林面积增加、质量提升[2]。

3.3 提高森林植被恢复费用标准由于物价上涨，加上有的补充林地立地条件较差，前期的土壤改良以及后期的抚育管护成本不断提高，而且项目建设占用了原来林分状况好且经济以及生态效益好的林分，即使完成了森林面积补充，想要达到被占林地的质量等级还需要很长的时间，补充林地也需要较长的周期才能发挥经济、生态效益。因此，要适当提高森林植被恢复费用标准，缓解代为履行森林资源补充义务的林业部门的资金压力。提高植被恢复费用标准也在一定程度上限制了项目建设占用林地的行为[3]。

3.4 加强土地整理，结合林地质量等级划分，实现占补平衡省内的各级政府要通过土地整理工作，整理区域内的农田、水利以及林地等，合理规划土地，为林业的长远用地提供保障，确保后续的补充森林地块性质产权清晰，无争议。此外，将林地按照区域及营林目标划分为不同的质量等级，既可以实现科学保护林地的目标，也能为森林面积的占补平衡提供依据。在森林资源补充的过程中，相关单位要将被占森林的区域特点、保护等级以及质量等级充分考虑在内，结合补充林地的条件，综合考量地区发展对林业生态环境的要求，确保补充的森林质量和数量都满足社会发展要求，使补充林地能够发挥生态价值，促进区域经济发展。

4 实现辽宁省森林面积占补平衡的保障措施

4.1 合理规划补平地块各级政府要根据区域内土地整理及上年度的森林面积占补平衡开展情况，结合辽宁省的定额目标，协调好本区域内交通以及水利等部门与林业间的用地情况，通过科学规划，提供森林面积补平地块。首先，落实退耕还林，补平森林资源。将区域内的陡坡耕地以及沙化的土地等进行整理，供项目建设占用林地单位优先选择，既可以补充森林面积，又可以改善脆弱的生态环境。其次，合理利用及整治宜林地，补平森林资源。政府回收的闲置土地中，原属于林地性质的，要优先进行造林。此外，对于废弃的矿场、荒漠化土地要加强整治，按照宜林则林的原则用于造林，补平项目占用的森林资源。最后，利用重点林业工程补平森林资源。利用辽宁省规模造林绿化以及青山工程等重点林业生态建设工程，加大森林资源的培育及管护力度，把林地资源补充与省内重点林业生态工程建设有效结合起来，补充森林资源[4]。

4.2 加大处罚力度，建立诚信档案对于占用林地的单位，应该履行森林补充义务而未履行的，或者是补充森林不合格的，要责令其进行整改，并对相关单位或责任人进行处罚，同时建立诚信档案来限制森林补充不合格单位审批。如果是代履行补充森林义务的林业部门补充的森林资源不合格，也要追究相关负责人责任，同时还要在全省范围内进行通报批评，限制该地区的后期林地占用行为。

4.3 规范补平森林面积的考核流程在对补平森林面积的考核中，占补平衡保证金、论证、造林方案以及具体的造林、验收等环节，都要严格按照相关规定进行管理，确保森林质量。对于实际造林过程中受客观条件影响不能达到被占用林地等级的，要通过科学核算来补充森林面积，通过提高造林数量来弥补质量，确保不降低林地生产力。对于考核不达标的，要责令其限期整改，到期整改仍不合格的，要追究相关单位及负责人责任[5]。

4.4 加大宣传力度，提高公众意识加强宣传，提高公众占用林地后实施占补平衡的意识。通过宣传，让公众明白要占用林地就要做到有补有占，不补不占，不能通过损害林地资源来换取经济收益。同时，加强对于多占林地以及占优补劣等非法现象的打击力度，加强用地源头控制。此外，除了必需的基础设施建设用地外，要尽可能减少非基础设施建设及商业用地审批，减小森林占补平衡压力。