习近平法治思想关于法治中国建设相关论述的理论建树和实践发展

●江必新 李 洋

【内容提要】 习近平法治中国建设理论作为习近平法治思想的子命题，是法治建设的升级版和中国版，是关于中国法治建设的整体性、系统性方案，是理论与实践的有机结合。法治中国建设的理论本体以法治中国建设的构成要素、重要命题和基本场域等为主要内容，法治中国建设的认识论由其必要性、时代性、阶段性和功能性等内容构成，形成了系统性的理论建树。法治中国建设的实践论在《法治中国建设规划（2020—2025年）》中得到了充分的体现，以推崇良法善治、探索新业态新需求、创新社会治理和强调问题导向为突出特征，并通过实践性方案的设计对理论进行了发展和延伸。以习近平法治思想为指导，充分发挥法治中国建设理论对实践的引领作用，推动法治中国建设规划实践落地，必须坚持贯彻法治基本价值追求与中国特色社会主义法治道路相统一，坚持法治体现社会发展规律与解决中国特殊问题相统一，坚持抓“关键少数”和推动全面守法相统一，坚持顶层设计与尊重基层实践创新相统一，坚持目标导向与问题导向相统一，坚持指标评估、注重法治建设效益与人民群众安全感、获得感、幸福感相统一，才能向国家治理体系和治理能力现代化及法治中国建设的目标不断迈进。

党的十八大以来，习近平总书记围绕全面依法治国、建设社会主义法治国家展开了系列论述，逐渐形成了习近平法治思想，其中明确提出了建设法治中国的目标，且围绕法治中国建设的要素、条件、方式、进程等内容，形成了科学而完备的法治中国建设理论建树。在习近平法治思想指导下，2021年1月，中共中央印发了《法治中国建设规划（2020—2025年）》（以下简称《规划》），进一步明晰了法治中国建设的实践架构和战略路径，通过实践性方案的设计和具体着力点的明晰对理论进行了发展和延伸。必须着重指出的是，法治中国建设理论在习近平法治思想中有着独特的定位，它继承和发展了党的法治建设理论，统筹了法治建设中国家、政府、社会各层面和各方面关系，深刻发展了中国特色社会主义法治理论，有机融合了法治中国建设的国内和涉外两个大局，是习近平法治思想具体投射到中国法治建设领域的理论汇集。聚焦和研究法治中国建设理论在习近平法治思想中的理论建树，从本体论、认识论的角度分析法治中国建设理论的重要观点，有助于深入领会习近平法治思想的方法论和内在逻辑，加深其对法治中国建设引领作用的认知。同时，法治中国建设理论不是单纯的理论推演和逻辑思辨，而是兼具理论与实践二重性，从实践论角度把握法治中国建设的具体路径，能够更加深刻地理解习近平法治思想的理论价值和实践品格。

一、习近平法治思想中法治中国建设理论的形成与完善

改革开放以来，党中央始终高度重视推进法治建设工作，中国法治建设的主题也经历了逐步演进和发展的过程。从党的十五大明确提出“依法治国”基本方略，〔1〕参见江泽民：《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪》（1997年9月12日），载《十五大以来重要文献选编（上）》，人民出版社2000年版，第30-31页。到党的十六大提出把依法治国作为“党领导人民治理国家的基本方略”，〔2〕江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》（2002年11月8日），载《十六大以来重要文献选编（上）》，中央文献出版社2005年版，第24页。再到党的十八大对“全面推进依法治国”作出重大部署，党的十九大报告把“全面推进依法治国”总目标写入习近平新时代中国特色社会主义思想的“八个明确”，把“坚持全面依法治国”写入“十四个坚持”，〔3〕参见习近平：《深刻认识宪法修改的重大意义》，载习近平：《论坚持全面深化改革》，中央文献出版社2018年版，第416-419页。法治建设的认知和定位不断得到升华。在2020年11月首次召开的中央全面依法治国工作会议上，习近平总书记提出了全面依法治国必须做到“十一个坚持”，〔4〕“十一个坚持”包括：坚持党对全面依法治国的领导；坚持以人民为中心，坚持中国特色社会主义法治道路；坚持依宪治国、依宪执政；坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化；坚持建设中国特色社会主义法治体系；坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设；坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法；坚持统筹推进国内法治和涉外法治；坚持建设德才兼备的高素质法治工作队伍；坚持抓住领导干部这个“关键少数”。参见习近平：《以科学理论指导全面依法治国各项工作》，载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第2-5页。标志着习近平法治思想的全面成熟。总体而言，习近平法治思想的形成以“全面依法治国”方略的确立和推进为依托，是党中央把握新发展阶段、贯彻新发展理念和构建新发展格局背景下在法治领域形成的思想成果，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。

在习近平法治思想阐发和“全面依法治国”方略的提炼过程中，“法治中国建设”主题相关论述从首次提出到较高频次出现，再到以“法治中国建设”为主题形成《规划》文件，法治中国建设理论逐步完善，并在习近平法治思想中日益凸显出来。2013年1月，习近平总书记提出“全面推进平安中国、法治中国、过硬队伍建设”，“法治中国”提法首次出现。〔5〕在就做好新形势下政法工作的重要批示中，习近平总书记提出了“全力推进平安中国、法治中国、过硬队伍建设”，这三大建设是作为当年和今后一个时期的重点任务提出来的。参见习近平：《努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义》（2013年1月3日），载同上注，习近平书，第17页。2014年9月，在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上，习近平总书记指出，必须坚持把依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略、把法治作为治国理政的基本方式，不断把法治中国建设推向前进。〔6〕参见习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话》（2014年9月5日），载同上注，习近平书，第72页。“法治中国建设”作为依法治国方略推进的进程确立下来。2014年10月，习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中指出，建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，并号召全党和全国人民为建设法治中国而奋斗，〔7〕参见《十八大以来文献选编（中）》，中央文献出版社2016年版，第140-154页。建设法治中国的目标得以确立。 2018年8月，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上指出，要研究制定法治中国建设规划，〔8〕参见《习近平主持召开中央全面依法治国委员会第一次会议强调 加强党对全面依法治国的集中统一领导更好发挥法治固根本稳预期利长远的保障作用》，载《人民日报》2018年8月25日，第1版。明确了将以规划方式推进法治中国建设实践落地。2020年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出：“有效发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，推进法治中国建设”。〔9〕《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，载《党的十九届五中全会（建议）学习辅导百问》，党建读物出版社、学习出版社2020年版，第46页。2021年1月，中共中央颁布《规划》，明确了坚定不移走中国特色社会主义法治道路、奋力建设良法善治的法治中国的目标，同时明确了建设法治中国的指导思想、阶段目标和具体路径。至此，法治中国建设理论形成了包括理论指向和实践路径在内的丰富内涵。

二、法治中国建设理论在习近平法治思想中的理论定位

习近平法治思想是在推进伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想的实践中完善形成的，由法治的基本理论，全面依法治国的基本要素、重要环节，法治中国建设的系统性步骤和路径等内容构成的科学思想体系。法治中国建设作为习近平法治思想的子命题，以目标导向统领着相关理论要素和重要命题，在习近平法治思想中居于核心地位。

（一）法治中国建设理论是习近平法治思想的主题和目标指向

思考如何全面推进依法治国，是习近平法治思想形成和发展的动因和源泉。“全面依法治国”和“法治中国建设”具有内在关联性和一致性。“法治中国”与“全面依法治国”是目标与过程的关系。“全面依法治国”落脚于“依法治国”，方式上强调“全面推进”，立足点是当下的法治发展水平和实际状况。不难看出，全面推进依法治国将是未来一个时期内中国特色社会主义法治发展道路的主旋律，而“法治中国”建设则是全面依法治国实践追求的目标，全面推进依法治国是达到这一目标的具体过程。法治中国建设理论以目标导向的理论模式，聚合了关于法治中国建设的原理、要素与路径，高度体现了习近平法治思想的科学性和前瞻性。

（二）法治中国建设理论是法治建设理论的升级版和中国版

法治中国建设理论继承了我们党既往的法治建设精髓，并实现了从“依法治国”到“法治国家”的升级，蕴含着从理念到标准的全方位升华：从治理立场看，要坚持人民主体地位、以人为本；从治理主体看，明确政党、政府和社会均为治理和受治主体；从治理的价值追求看，侧重实质平等、实质正义；从治理依据看，强调良法善治；从治理的标准看，要实现治理体系和治理能力的现代化；从治理的重点看，要达到“新十六字方针”要求，即“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。同时，法治中国也是法治国家建设的中国版。在法治中国建设的过程中，要坚持走中国特色社会主义法治道路，这既要遵循法治建设的普遍规律和基本要求，同时又有当代中国法治建设的特殊任务和体现形式，凸显了习近平法治思想的时代品格和本土特色。

（三）法治中国建设理论是中国法治建设的整体性、系统性方案

习近平法治思想体系完整、理论厚重、博大精深。〔10〕参见栗战书：《习近平法治思想是全面依法治国的根本遵循和行动指南》，载《中国人大》2021年第2期，第7 页。在习近平法治思想体系中，法治中国建设理论聚焦法治建设全局，把握时代发展脉搏。从理论结构上看，法治中国建设理论至少包含法治中国建设的相关要素、对法治中国建设的认知和法治中国建设的实践路径三个部分。从范围和内容上看，法治中国建设理论涵盖了法治国家、法治政府、法治社会建设三个层面，统摄了法治体系建设中立法、执法、司法、守法主要环节，关照了域内域外法治建设要点，明确了法治中国建设的步骤，为建成法治中国绘就了路线图。

（四）法治中国建设理论是建成社会主义现代化国家的思想武器

建设社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴，是中华民族的最高利益和根本利益，也是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容。法治中国建设理论及相关部署与社会主义现代化强国的建设进程相匹配、相适应，分步骤、分阶段推进实施，分别以中国特色社会主义法治体系的初步形成和国家治理体系及治理能力的现代化基本实现为标志，描绘了社会主义现代化国家建设进程与法治中国建设过程有机统一的状态。在此种深度正相关关系中，习近平法治思想深刻阐释了法治国家、法治政府、法治社会一体建设，社会主义法治体系建成等建设法治中国的核心内容，对于社会主义现代化国家的建成提供了思想指南。

（五）法治中国建设理论具有极强的实践品格

法治中国建设理论是习近平法治思想要义的深刻体现，全面贯穿了习近平法治思想的基本观点和方法论。同时，法治中国建设理论也是习近平法治思想中理论与实践密切结合体现得最为突出的部分，它以问题导向贯穿理论，全方位描绘了法治中国理论图景，体系性规划了法治中国建设路径。法治中国建设中最重要的理论命题和重大的理论判断既不是依赖于法律逻辑上的简单演绎和推论，也不是法治实践中获得经验的简单归纳、总结，而是自始至终保持了实践第一的理论品格，在理论形态上更多地表现为对法治实践活动的政策要求和政策指导，具有很强的针对性和实效性。〔11〕参见莫纪宏：《论习近平法治思想的内在理论逻辑》，载《广东社会科学》2021年第3期，第7页。

综上所述，建设法治中国是习近平法治思想的主题主线和目标指向，由普遍性的法治建设理论结合中国特殊实际而形成，是对既往法治建设理论的全面升华，具有理论与实践相结合的科学特性。

三、法治中国建设理论的本体论

“本体论”通常用于描述事物的内在本质。本文使用“本体论”这一表述，来概括习近平法治思想中法治中国建设理论的本质内涵和核心要义，即法治中国建设理论有哪些核心要素（包含哪些核心的命题），并通过何种方式聚合在一起而成为较为独立且具有内在逻辑的理论体系。

（一）法治中国建设理论的构成要素

思想理论的生成和发展，离不开理论基本构成要素作用的发挥。习近平法治思想围绕法治中国建设的方式、路径作出深刻阐述，其中包含了法治中国建设的主体、制度、机制、价值等诸多要素，这些要素构成了法治中国建设理论的基石。

首先，法治中国建设理论的领导要素是中国共产党的领导，党要发挥总揽全局、协调各方的作

用。〔12〕习近平总书记指出：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”；“是社会主义法治最根本的保证”；必须“坚持党对全面依法治国的领导”；“坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，坚持依法治国基本方略和依法执政基本方式”。同前注〔4〕，习近平书，第71页、第92页、第2页、第15页。这一领导要素纵向贯穿于法治中国建设从思想到理论再到实践的各个层面，横向覆盖全面依法治国的各个环节，以把方向、谋大局作用的发挥，引领调动其他各种要素，因此成为法治中国建设理论各要素中最为基础和核心的要素。其次，法治中国建设理论的制度要素是中国特色社会主义法治道路。举什么旗，走什么路，在思想政治理论中都是成败攸关的根本性问题。〔13〕习近平总书记指出：“我们要坚持的中国特色社会主义法治道路，本质上是中国特色社会主义道路在法治领域的具体体现”；“全面推进依法治国，必须走对路，如果路走错了，南辕北辙了，那再提什么要求和举措也都没有意义了。” 转引自《习近平同志在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的讲话》（2015年2月2日），载习近平：《习近平谈治国理政》（第2卷），外文出版社2017年版，第127页；《习近平同志在中共十八届四中全会第二次全体会议上的讲话》（2014年10月23日），载同上注，第105页。开辟中国特色社会主义法治道路，是法治中国建设中“管总的东西”。〔14〕同上注，《习近平同志在中共十八届四中全会第二次全体会议上的讲话》，第105页。中国特色社会主义法治道路所蕴含的道路方向、理论基础和法律文化，是中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论和中国特色社会主义文化在解决法治中国建设中相关问题的经验映射和融汇总结。再次，法治中国建设理论的价值要素是“保障和促进社会公平正义”，〔15〕同前注〔13〕，《习近平同志在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的讲话》，第129页。实现良法善治。价值要素决定着理论的品格，法治中国建设理论将促进公平正义和追求良法善治作为崇高价值追求，体现出对法的基本价值属性的推崇，同时也将法治建设的价值落脚点归结于以公平正义为代表的社会价值观和民本立场。“良法”与“善治”附加了道德标准和价值判断，唯有维护社会公平正义，增进人民福祉的法才能称为良法；唯有能够充分保障人的全面发展，实现人民对美好生活的向往和追求的治理，才能称为善治。复次，法治中国建设理论的机制要素是充分尊重保障权利和有效制约监督权力。法治中国建设必须以一定的理念统摄体制机制的构建，从而实现全面依法治国推进中的各个分子目标。习近平法治思想的人民立场和人民观点决定了维护和保障人民权益是全面依法治国的根本目的，〔16〕参见《以科学理论指导全面依法治国各项工作》（2020年11月16日），载同前注〔4〕，习近平书，第2页。为此必须以规范和约束公权力为重点，〔17〕参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，载《人民日报》2014年10月29日，第1版。加强对公权力运行的制约和监督。尊重保障权利与有效制约监督权力是一对辩证统一的范畴，也是国家与民众彼此分野但又相互依存的逻辑基础。在法治中国建设的推进中，社会主义法治体系的建立和运转，离不开一系列权力配置、权力运转和权力监督的机制，而这些机制的设置必须遵循保障权利、制约监督的原则，才能确保各项机制的正当性和有效性，在实现公平正义和法治建设目标的道路上不断前进。最后，法治中国建设的人的要素包括全体人民、“关键少数”和高素质法治工作队伍等。人民既是法治国家建设所依靠的基础力量和惠及对象，更是法治国家所植根的道德、文化和传统认知的承载者，发挥着主体推动和客体接受的双重作用。党员领导干部作为“关键少数”，必须“带头尊崇法治、敬畏法律，了解法律、掌握法律”，〔18〕同前注〔16〕，第5-6页。运用法治思维和法治方式贯彻落实党和国家的重大部署和要求。德才兼备的高素质法治工作队伍以“革命化、正规化、专业化、职业化”为目标，确保做到“忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律”，〔19〕同前注〔16〕，第5页。在法治国家建设中起到生力军作用。

（二）法治中国建设理论的重要命题

法治中国建设在时间跨度上非一日之功，在覆盖领域上涉及社会治理的方方面面，是一项需要久久为功的系统性工程。法治中国建设理论包含了若干关于法治中国建设内在逻辑和外在关系的重要论断和命题，揭示着法治中国建设在全面深化改革和推进社会主义现代化强国建设中的定位，同时也指导着法治中国建设自身体系的周延与完备。

1.关于法治中国建设“坐标定位”的重要命题

首先，法治中国建设坐标定位于“四个全面战略布局”的重要战略举措。党的十八大以来，我们党形成并统筹推进“五位一体”总体布局，形成并协调推进“四个全面”战略布局。党的十九届五中全会明确了“全面建设社会主义现代化国家”作为战略目标在“四个全面”中居于引领地位，而全面依法治国、建设法治中国是其中的战略举措之一，它为全面建设社会主义现代化国家提供法治保障，发挥法治的支柱功能和社会稳定器作用，与全面深化改革同为“鸟之两翼、车之两轮”。〔20〕《在法治下推进改革，在改革中完善法治》，载同前注〔4〕，习近平书，第39页。这一命题厘定了法治中国建设理论在习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平法治思想中的理论坐标，明晰了全面依法治国、建设法治中国在实现中华民族伟大复兴、开启全面建设社会主义现代化国家新征程中的准确定位，确认了法治中国建设在现代化强国建设中不可或缺的支持保障地位。

其次，法治中国建设坐标定位于实现国家治理体系和治理能力现代化的重要依托。习近平法治思想深刻论述了法治建设在保障国家治理体系的系统性、规范性、协调性和稳定性方面无可替代的作用，并将这种作用阐发为“中国特色社会主义国家制度和国家治理体系的显著优势”。〔21〕《推进全面依法治国，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用》（2020年2月5日），载同上注，第272页。这一命题将法学基础理论中对法治基本功能的探讨拓展至对国家制度和国家治理体系建设优化的影响。这一坐标定位，以“制度”和“治理”作为切入点，从政治学、管理学和社会学的角度透视法治中国建设，落脚点是国家治理体系和治理能力现代化的问题，体现了对法治中国建设变换视角的科学综合定位。

2.关于法治中国建设相关范畴的重要命题

习近平法治思想围绕与法治中国建设相关的一系列范畴进行了深刻辨析，如法律与政治、法律与政策、依法治国与依规治党、秩序与活力、发展与安全、维稳与维权、履行职责与权力控制等，并结合古今中外法律发展史和中国的法治建设实践发表了独到见解。本文以法治与德治、法治与改革的相关重要命题为代表加以论述。

关于法治和德治的重要观点是：法治和德治在国家治理中相互补充、相互促进、相得益彰。政治学界、伦理学界和法学界关于法治与德治的探讨汗牛充栋，也不乏观点认为法治与德治之间存在一定的张力甚至悖反，主张德治与法治是互斥的关系。习近平法治思想中关于法治与德治关系的命题指明了法治与德治的统一性。〔22〕习近平总书记深刻阐述了依法治国与以德治国在法治中国建设中的重要地位：“在新的历史条件下，我们要把依法治国基本方略、依法执政基本方式落实好，把法治中国建设好，必须坚持依法治国和以德治国相结合，使法治和德治在国家治理中相互补充、相互促进、相得益彰，推进国家治理体系和治理能力现代化。”《坚持依法治国和以德治国相结合》（2016年12月9日），载同上注，第165页。本质上，法治中国建设背景下的法治与德治都植根于新时代同一经济基础之上；法治与德治有着共同的观念根基；法治将最基本的道德准则上升到法律层面确认下来，以国家强制力保证实施。在法治中国建设中，法治与道德是两个不可偏废的抓手：一方面要实现“道德对法治的滋养作用”，〔23〕同前注〔22〕，第166页。借由道德教育塑造社会普遍的法治信仰和法治文化环境；另一方面要“以法治承载道德理念”，〔24〕同上注。使法治中国建设的各个环节都贯穿中国特色社会主义的道德要求，将社会主义核心价值观作为良法善治的内核。

关于法治与改革的观点是：“在法治下推进改革，在改革中完善法治”。〔25〕同前注〔20〕，习近平书，第38页。法治强调规则之治，以稳定性和可预期性为首要特征，而改革意味着打破与发展不适应、不匹配的陈规桎梏，重新厘定规则，激发更大的发展潜力。法治与改革之间既有否定关系，又有互动和平衡。习近平法治思想围绕法治与改革的关系进行了深刻论述，认为两者是辩证统一的关系，并概括为：“改革和法治如鸟之两翼、车之两轮”。〔26〕同上注，第39页。全面深化改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，是与时俱进、自我发展，使社会永葆生机活力的制胜法宝。而建设法治中国是国家治理体系和治理能力现代化的重要依托。坚持改革和法治相统一、相协调，必须坚持重大改革于法有据，成熟的改革经验和行之有效的改革举措要尽快上升为法律，以法治的稳定性和强制力保障改革方案的有效推行和落地。对于需要先行先试的改革举措，要按照程序作出授权，为改革提供必要的法律正当性依据，避免随意突破法律红线，维护法治的权威性。同时，及时清理落后过时的法律规则，顺应改革的合理要求。

（三）关于法治中国建设的不同场域

法治中国建设事项内容繁多、维度纵横捭阖，其中形成了具有深刻关联又相互呼应的“场域”，〔27〕社会学理论认为，在各种位置之间存在客观关系的一个网络或一个构型可以称之为场域。参见［法］皮埃乐·布迪厄、［美］华康德：《实践与反思——反思社会学导论》，李猛、李康译，中央编译出版社2004年版，第133页。场域内部不同板块、环节之间相互区别并发生网状作用。其中最具有代表性的是以下两个：

1.依宪治国和依宪执政

国家和政党是政治生活中重要的两个范畴。在我国，中国共产党是执政党。习近平法治思想认为，党的领导是全面依法治国的根本保证，强调坚持“依宪治国、依宪执政”。“依宪治国”强调宪法作为治理国家根本活动准则的地位，而“依宪执政”则是从执政党的角度点明了“国”与“党”的关系，两个场域的贯通和互动之处在于：必须确保党的领导全面贯穿于法治中国建设的各个环节；宪法法律由党领导人民制定，党自身要在宪法法律范围内活动；宪法法律确认党的领导地位，同时党自身的领导必须制度化、法治化，这既可以改善和提高党的执政能力，又可以通过法治保障党的路线方针政策有效实施。

2.国内法治和涉外法治

紧扣时代鲜明特色，法治中国建设将在国内和国际两个场域施展作用。两个场域遵循不同的规则体系，但两个场域之间又相互贯通、相互影响。传统的法治建设侧重于国内法治体系的打造，依托于国家机构职能的完善、国内法律制度的科学和完备、国内法治运行机制的良性运转和内部社会环境的法治化而推进。不同的是，当今世界的外交博弈和国际交往，以国际法和国际条约构建的框架作为行动依据，国家主权、安全和发展利益诉求的表达和维护，需要经由涉外法治手段施展，才具有国际法上的正当性。统筹法治中国建设的国内、国际两个场域，是习近平法治思想的卓越贡献，打破了法治固有作用的边界，以更为宽广的世界眼光和战略思维布局涉外法治工作开展，构成了法治中国建设理论的新内涵。

四、法治中国建设理论的认识论

（一）如何认识法治中国建设的必要性

每一种理论的生成都有其内在的逻辑前提。围绕为什么要建设法治中国的问题，习近平法治思想进行了充分的论证：首先，建设法治中国是维护国家长治久安的历史经验总结。“法治兴则国家兴，法治衰则国家乱；什么时候重视法治、法治昌明，什么时候就国泰民安；什么时候忽视法治、法治松弛，什么时候就国乱民怨。”〔28〕《深刻认识宪法修改的重大意义》（2018年1月19日），载同前注〔4〕，习近平书，第194页。这一点是由古今中外治国理政的经验教训和中国法治建设环境的复杂性决定的。其次，法治相对于人治具有显著的优势性。习近平法治思想从人类政治文明和社会现代化的纵深角度，深刻分析了法治与人治的关系，〔29〕参见张文显：《治国理政的法治理念和法治思维》，载《中国社会科学》2017年第4期，第40页。指出，“综观世界近现代史，凡是顺利实现现代化的国家，没有一个不是较好解决了法治和人治问题的。相反，一些国家陷入这样或那样的‘陷阱’，出现经济社会发展停滞甚至倒退的局面。后一种情况很大程度上与法治不彰有关。”〔30〕《习近平同志在中共十八届四中全会第二次全体会议上的讲话》（2014年10月23日），载中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第12页。这充分说明了法治相对于人治的优越性，在世界范围内已形成共识。再次，法治中国建设是实现党和国家战略目标、总体布局和历史使命的重要保障。当前，我国正处于实现中华民族伟大复兴关键时期，形势环境变化快、改革发展稳定任务重、矛盾风险挑战多，我们党治国理政面临前所未有的考验。必须“发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用”，〔31〕《习近平主持召开中央全面依法治国委员会第二次会议强调 完善法治建设规划提高立法工作质量效率 为推进改革发展稳定工作营造良好法治环境》，载《人民日报》2019年2月26日，第1版。“坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”，〔32〕同前注〔16〕，第1页。这样才能确保党和国家战略目标、总体布局和历史使命的顺利完成。最后，法治中国建设是解决我国治国理政和改革发展稳定过程中存在问题的基本方式。我国改革发展稳定的形势总体是好的，但仍然面临诸多问题，必须“密织法律之网、强化法治之力”，发挥法治统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为的作用，依靠法治解决各种社会矛盾和问题，确保我国社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序。〔33〕参见《密织法律之网，强化法治之力》（2014年10月23日），载同前注〔4〕，习近平书，第103-104页。

（二）如何认识法治中国建设的时代性和阶段性

党的十九届五中全会公报对“十三五”“十四五”之交所处的历史时期和发展环境做了精准的定位和描述，总体可以概括为：当今世界正经历百年未有之大变局，和平与发展仍然是时代主题，但国际环境错综复杂，不稳定性、不确定性明显增加。我国社会主要矛盾发生变化，已转向高质量发展阶段，但发展不平衡不充分问题仍然突出，重点领域、关键环节改革任务仍然艰巨等。如何在国内、国际环境发生新变化的情况下建设法治中国，并使其发挥对内固本强基，对外维护国家主权、安全利益的重要功能，成为法治中国建设的时代呼声。法治中国建设理论的形成，是以党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央开创的全面依法治国新局面和习近平法治思想的形成为时代背景，指明了我国正处于实现中华民族伟大复兴关键时期，人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长，为此要以解决法治领域突出问题为着力点。这一重要论断，立足于现实国情和国际背景，彰显了理论的时代特色。

同时，建设法治中国还具有阶段性。结合法治建设的现状及与国家经济社会发展规划的协同性和匹配性，法治中国建设具体分为2025年、2035年和法治中国全面建成三个阶段。具体而言，以各项体制机制更加健全为特征的中国特色社会主义法治体系初步形成阶段；以法治国家、法治政府、法治社会基本建成，中国特色社会主义法治体系基本形成，国家治理体系和治理能力现代化基本实现为特征的基本建成阶段；法治中国最终全面建成阶段，达到的标准是：法律规范科学完备统一，执法司法公正高效权威，权力运行受到有效制约监督，人民合法权益得到充分尊重保障，法治信仰普遍确立，法治国家、法治政府、法治社会全面建成。而法治中国建设目前所处的正是小康社会全面建成、开启全面建设社会主义现代化国家新征程，国家治理以追求效能提升为目标的“十四五”开局阶段。它既有自己特定的历史任务和战略目标，又可以为后续法治发展阶段奠定良好的基础。

（三）如何认识法治中国建设的功能性

法治中国建设在开启全面建设社会主义现代化国家新征程和实现中华民族伟大复兴的中国梦的历史使命中，承担着重要的角色和功能。这与中国特色社会主义根本立场、坚持和发展中国特色社会主义的战略安排和本质要求及法治自身作为一种治理模式具有的特点密切相关。

首先是保障人民权益，保障人民安居乐业。这是由法治中国建设的人民立场所决定的。法治的立场决定着法律在国家社会中发挥的作用。虽然法律在通用意义上具有保障个人权益、维护社会秩序的功能，但法律的工具价值决定了不同的价值选择和立场归属下，法律所保护的对象和范围是特定的，例如，在古往今来的法律发展史中，法律秉持着维护特权利益诉求立场的并不在少数。而我国是人民当家作主的社会主义国家，党领导人民建设法治中国所秉持的是人民立场，“推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益”，“要积极回应人民群众新要求，新期待”，“不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感”。〔34〕同前注〔16〕，第2页。习近平总书记的上述论断，充分体现了法治的人民性和中国特色社会主义法治的先进性。而党中央长期以来的法治建设活动，客观上也实实在在围绕“为人民谋幸福”、满足人民群众对法治的期望和要求而展开。

其次是保障国家治理体系的系统性、规范性、协调性，最大限度凝聚社会共识。这是法治对国家治理体系和治理能力现代化所要发挥的重要作用。现代法治为国家民主政治的统筹和国家治理安排提供了一整套具有系统性、逻辑性和可操作性的架构和方案。例如，立法过程汇集和平衡社会各方利益诉求，凝聚价值共识和导向；行政执法活动在法定权限内结合行政自由裁量权，实现对行政相对人的引领和教育；司法活动通过个案裁判中的法律适用和司法对社会行为的引导功能，回应社会和大众对法律的普遍性认知，甚至重塑社会共识；而全民守法和法治文化的弘扬，本身就是从思想认识和社会氛围营造角度对社会共识的培育和酿造。

再次是发挥固根本、稳预期、利长远的重要作用。这是由法治的明确性、稳定性和可预期性决定的。“固根本”的功能体现为法治通过法律的形式将国家和社会生活中的根本制度、基本制度、重要制度和主要规则确认下来，并不断巩固和完善，为经济、社会等各项活动的开展奠定了基础。“稳预期”的功能体现为通过中国特色社会主义法治体系的建立和完善，使制度、机制、规则、权力（权利）义务和责任都稳定可期并使群众产生信赖。市场经济本质上是法治经济，可预期性从深层次上提高了市场主体的主观能动性并激发经济社会发展的活力。“利长远”的功能体现为法治作为“上层建筑”对“经济基础”的反作用，法治中国体现的是深刻适应并前瞻性兼容经济基础的法治上层建筑设计，必将为全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴提供可持续的、长久的支撑和保障。

此外，法治中国建设还是推进改革，化解难题的重要手段。习近平法治思想指出，要“坚持依法应对重大挑战、克服重大阻力、解决重大矛盾”，〔35〕同前注〔16〕，第3-4页。运用法治思维和法治方式解决经济社会发展面临的深层次问题。基于上述论述和习近平法治思想关于法治与改革的关系论述，法治中国建设过程就是在改革中破解中国问题、实现国家治理的不断完善，以及法治建设的自我完善的过程。

五、法治中国建设的实践论

习近平法治思想植根于中国特色社会主义法治建设的伟大实践，是对古今中外法治建设经验教训的深刻总结，同时又对未来法治中国建设方向、方法和路径作出了明确具体指引，具有鲜明的实践性特质。习近平法治思想具有强实践性的突出表现就是，中共中央以习近平法治思想为指引颁布了《规划》，首次以五年规划的方式明确了法治中国建设的近期和远期目标及实现的路径和各条线的工作着力点。可以说，《规划》是习近平法治思想关于法治中国建设实践精华和要义的具体体现，是法治中国建设的规划蓝图和施工图，是对习近平法治思想实践落地的深度思考，同时也以其系统性、有效性、联动性的特征发展和丰富了法治中国建设的理论体系。

（一）《规划》强调良法善治与法治体系全流程建设深度融合

《规划》在法律规范体系建设环节，强调多措并举、多管齐下，指明良法建设的内容和着力点，改进良法生成与完善的环境和机制，破解面临的问题与困境。《规划》强调，要将“健全社会公平正义法治保障制度”“不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感”“公正文明执法”“公正高效权威的中国特色社会主义司法制度”“引导全体人民做社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者”“紧紧围绕人民日益增长的美好生活需要加强公共法律服务”等作为追求的目标，体现了对“善治”所蕴含的公平、正义、尊严、文明、秩序等实质正义的不懈努力。在法治监督体系和保障体系建设环节，《规划》重点强调通过监督和保障的科学性和有效性，实现良法善治的落地。在党内法规体系建设环节，《规划》重点从依规治党、依法执政与法治国家建设追求良法善治之间的关系角度，明确依规治党和党内法规体系在良法善治推进中的位置和作用。总之，《规划》除总体性要求以外，所涉的八大板块三十个方面百余个着力点，无不体现着对良法善治的价值追求。

（二）《规划》体现法治导向与新业态、新模式、新动向、新需求积极兼容

习近平法治中国建设理论多处显现出与时俱进的理论特色，强调满足社会经济发展和人民群众新需求新期待，体现了回应时代发展新动向的理论先进性。如“以良法善治保障新业态、新模式健康发展”；〔36〕同上注，第4页。在互联网的法治化问题上提出：“网络空间不是法外之地”，要推动“依法管网、依法办网、依法上网”；〔37〕《确保互联网在法治轨道上健康运行》（2014年2月—2019年1月），载同前注〔4〕，习近平书，第64页。在产权保护问题上提出：“要调动拥有知识产权的自然人和法人的积极性和主动性，提升产权意识，自觉运用法律武器依法维权”〔38〕《习近平主持召开中央财经领导小组第十六次会议强调 营造稳定公平透明的营商环境 加快建设开放型经济新体制》，载《光明日报》2017年7月18日，第1版。等。《规划》 据此在多处内容上以习近平法治思想为指导，及时回应了当下中国社会呈现出的新业态、新模式、新动向和新需求。一是强调回归市场，打造良好营商环境。《规划》指出，要依法全面履行政府职能，着力厘清政府和市场、政府和社会的关系，更加注重用法律和制度遏制不当干预经济活动的行为。要持续营造法治化营商环境，实施统一的市场准入负面清单制度，清理破除隐性准入壁垒，普遍落实“非禁即入”。二是通过互联网、金融等新业态、新经济集中领域的法治建设举措，提升治理的现代化水平。如充分运用大数据、云计算、人工智能等现代科技手段，全面建设“智慧法治”，推进法治中国建设的数据化、网络化、智能化；完善知识产权、金融、海事等专门法院建设，加强互联网法院建设。三是通过涉外法治工作的部署，拓展法治中国建设理论的疆域和内涵。《规划》强调，要积极参与国际规则制定，推动形成公正合理的国际规则体系；加快推进我国法域外适用的法律体系建设；围绕促进共建“一带一路”国际合作，推进国际商事法庭建设与完善；推进对外法治宣传，讲好中国法治故事。

（三）《规划》追求法治理念向社会共建共治共享渐进靠拢

党的十九大报告中对“加强和创新社会治理”，〔39〕习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》（2017年10月18日），载《中国共产党第十九次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2017年版，第19页。“打造共建共治共享的社会治理格局”〔40〕同上注，第39页。作出了重要的战略部署，党的十九届四中全会《决定》更明确指出，要“加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理体系，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国”。〔41〕《党的十九届四中全会〈决定〉学习辅导百问》，党建读物出版社、学习出版社2019年版，第21-22页。法治在我国的发展经历了从“法制管理”到“依法治理”的内核变化，目前又经历着更为深刻的新一轮提升，即将法治扩展和上升到社会治理格局中去，从昔日的治理主体和客体的单向度性，转变为主体与客体交互的“人人参与、人人尽责、人人享有”治理格局。在此意义上，《规划》突出完善群众参与基层社会治理的制度化渠道，强调要加快推进市域社会治理现代化，健全社会治理规范体系，发挥工会、共青团、妇联等群团组织引领联系群众参与社会治理的作用。以上举措，本质上都是要发挥群众在社会治理中的主体地位，使法治建设具有更广泛的群众基础和群众动力。

（四）《规划》着眼法治中国建设与社会热点焦点同频共振

坚持问题导向是习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平法治思想的突出特征。《规划》同样牢牢坚持问题导向和目标导向，作为“十四五”时期统筹推进法治中国建设的总蓝图、路线图、施工图，既着眼推进国家治理体系和治理能力现代化，固根基、扬优势、补短板、强弱项，切实增强法治中国建设的时代性、针对性、实效性，又在解决问题上聚焦明确，为一批社会热点焦点问题提供了明确的解决方案。针对体制机制完备性和科学性的问题，《规划》提出要“建立健全涉及宪法问题的事先审查和咨询制度”，“探索增加人大常委会审议法律法规案的会次安排”等。针对群众反映强烈的问题，规定要“统筹解决食品药品、生态环境、安全生产等领域法律法规存在的该硬不硬、该严不严、该重不重问题”；“加快推进跨域立案诉讼服务改革，2022年底前实现诉讼服务就近能办、同城通办、异地可办”等。针对聚焦制度机制实效发挥的问题，《规划》明确要“健全立法征求公众意见采纳反馈机制，对相对集中的意见未予采纳的，应当进行说明”，回应了公众参与机制虚化问题，进一步强化了公众参与机制的有效性和回应性。聚焦诚信有责、依法维权价值引导，《规划》提出要“规范失信惩戒对象名单制度”，推动社会信用体系建设；树立法律权威，“完善对暴力袭警行为的刑事责任追究制度”，“加大对暴力伤害医务人员犯罪行为打击力度”，引导人民群众依法维权。

六、践行法治中国建设理论的基本原则

习近平法治思想内容深邃而丰富，法治中国建设理论涉及法治领域全方位的协同推进，关涉体制机制和内外部环境的配套推进。要想攻坚克难、行稳致远，充分发挥思想和理论的引领指导作用，在实践中落实和发展理论，必须统筹安排、辩证处理，坚持以下几个方面的原则：

（一）坚持贯彻法治基本价值追求与中国特色社会主义法治道路相统一

法治作为人类文明进步的重要标志，有其自身相对独立的价值追求。但凡推行现代民主法治的国家，对法治共通价值都有基本的共识，主要包括公平正义、尊重和保障人民权益、规范公权力运行和法律面前人人平等。法治中国建设必须将贯彻法治基本价值追求与坚持中国特色社会主义法治道路统一起来。一方面，中国特色社会主义法治道路必须以法治基本价值追求为理念，坚持法治普遍性规律与法治实践地域、国别、国情、文化、道路等特殊性相结合、相统一，使法治道路不偏离于法治的基本精神。另一方面，中国特色社会主义法治道路在诸多内容上秉持和弘扬着法治的基本价值追求。中国特色社会主义法治道路以人民为中心，与法治的人权保障的价值深度吻合；“社会主义核心价值观”以“自由、平等、公正、法治”作为重要内容，体现了与法治基本价值追求的高度一致性。法治发展的历史业已证明，片面强调法治的普遍性规律和价值，忽视法治所植根的地域及特定的政治、经济、文化、传统、习俗等综合因素，将会导致法治“水土不服”，难以实际融入国家的治理体系并真正发挥作用。当然，脱离现代法治的普遍规律和基本价值追求，一味强调“特殊性”和“路径依赖”，则会偏离或丧失法治的基本精神，堕入故步自封或人治的危险境地。

（二）坚持法治体现社会发展规律与解决中国特殊问题相统一

法治作为上层建筑的重要内容，由社会经济基础所决定，但同时又对经济基础产生反作用。如何坚持法治中国建设既体现社会发展规律，又能解决中国的特殊问题，并实现二者的统一，是必须面对的理论和实践问题。首先，社会发展规律是法治中国建设的内在驱动力。为了发挥法治建设作为上层建筑对经济发展需求的回应和推动作用，必须从观念和机制上不断推进法治建设的发展，使之与社会经济的发展相匹配、相一致。其次，解决中国特殊问题是法治中国建设的现实追求。我国法治建设仍然面临人民群众反映强烈的突出问题、经济社会的深层次问题、法治国家建设中的关键问题、涉外法治和国际治理中的战略问题、国家和社会治理中的根本问题等一系列亟待解决的问题。〔42〕参见江必新：《以习近平法治思想为指导着力解决法治中国建设中的重大问题》，载《行政法学研究》2020年第6期，第4-5页。要坚持二者相统一，就必须使法治中国建设与社会经济、政治文化发展进程相适应，充分运用法治思维和法治方式解决中国的特殊问题，提升治理体系和治理能力的现代化水平。

（三）坚持抓“关键少数”和推动全面守法相统一

领导干部是法治中国建设的“关键少数”。为政之要，唯在得人；治国理政，关键在人。领导干部掌握着推进全面依法治国的重要法治资源，很大程度上决定着法治中国建设的方向、道路、进度。〔43〕参见徐显明：《坚持抓住领导干部这个“关键少数”》，载《人民日报》2021年3月23日，第11版。只有领导干部树立法治观念，带头做遵法学法守法用法的模范，不断提升以法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力，才能形成法治中国建设的核心推动力量，同时对全民守法起到示范作用。另外，全面守法是法治建设的基础工程。“法律要发生作用，首先全社会要信仰法律。”〔44〕《全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法》（2013年2月23日），载同前注〔4〕，习近平书，第24页。要在社会生活各个领域、不同维度和不同事项上均遵循法治标准和要求，不仅要解决“关键少数”不守法的问题，也要解决市民社会中存在的黑社会盘踞、欺行霸市、知法犯法、失信欺诈、暴力袭警、伤医等突出问题。抓“关键少数”与全面守法要齐头并进。从规范党政领导干部的公权力行使角度来说，必须遵循“将权力关进制度的笼子里”原则，防止权力的恣意和滥用，保障民众权益。同时，全面守法也为领导干部依法施政创造条件、设定边界。普遍的法治信仰和民众广泛的知法、懂法、用法、以法律方式捍卫权利，会从根源上减少逾越规矩、破坏秩序、诚信失范等违法违规行为，同时对公权力的侵犯形成有效的防范屏障。

（四）坚持顶层设计与尊重基层实践创新相统一

坚持顶层设计和统筹全局是法治中国建设的独特优势。一方面，党和国家以高瞻远瞩的顶层设计掌控建设发展的方向，并以取得的伟大成就充分证明了坚持顶层设计的重要性和优越性。另一方面，尊重基层实践创新是法治中国建设的活力所在。中国幅员辽阔、人口众多，区域经济社会发展的差异性突出，基层实践创新能因地制宜，具体问题具体分析，从而精准施策解决基层面临的实际问题，满足基层群众的需求，这是法治中国建设走出中国特色之路的活力和优势所在。加强顶层设计属于整体谋划、宏观布局，体现的是对治国理政规律的践行，而基层实践创新属于“摸着石头过河”，二者是辩证统一的。必须注重中央权威性与地方灵活性相结合，处理好中央事权与地方事权的划分，尤其要处理好法治的刚性与基层实践创新的探索性之间的关系。在开展基层实践创新时必须注意维护国家法治的整体性和统一性，重大改革创新必须于法有据，细微的实践创新可以在不破坏法治统一性的前提下先行先试，但应及时总结创新经验，并实现实践创新向正式法律制度的转化。

（五）坚持目标导向与问题导向相统一

坚持问题导向，重在发现问题、分析问题、解决问题。坚持目标导向，重在确定方向、明确目的、实现目标。〔45〕参见唐一军：《奋力开启法治中国建设新征程》，载《吉林人大》2021年第4期，第42页。要以现代化强国建设目标引领法治中国建设方向。法治中国建设的战略方向、总体思路和实施框架，都要围绕国家治理体系和治理能力的现代化，围绕全面建成社会主义现代化强国去设计和推进。这一目标导向是法治中国建设的“纲”，纲举才能目张。要以切实解决法治中国建设中面临的实际问题筑牢法治中国建设根基，在“破”与“立”中推进法治中国建设。唯有找到问题的深层次根源，才能解决既有的积弊和问题。法治中国建设过程中，还可能同时产生新的问题和挑战，要在解决既有问题的基础上，妥善应对新的问题与挑战，不断提升法治中国建设的质量与水平。

（六）坚持指标评估、注重法治建设效益与人民群众安全感、获得感、幸福感相统一

从客观标准来看，法治中国建设涉及一系列改革举措的推进和体制机制的完善，必须及时对改革效果进行评估，才能发现问题，实现反馈、修正和升级。而人民群众的安全感、获得感、幸福感属于主观感受范畴，是法治中国建设人民立场的必然要求。必须坚持法治建设的效益评估与人民群众的主观感受相结合的评价体系，一方面提升效益评估机制的科学性、合理性和针对性；另一方面，要紧紧围绕人民群众的安全感、获得感和幸福感的增强见到成效，激发人民群众维护法治建设成果的内在动力。法治中国建设效果要坚持综合评价、专业评估与大众评价相结合。评价主体应由政府主导转变为中立的第三方机构乃至公众主导；评价导向要由单一的结果导向转变为过程与结果并重；评估范围要拓展为涵盖立法、执法、司法、党内法规等法治体系全方位的评价；评价方式必须向量化评估、指标评估、绩效评估、满意度评估等综合评价转变。

七、结语

法治中国建设理论作为习近平法治思想的重要组成部分，在学习理解和贯彻落实习近平法治思想、全面推进依法治国过程中，具有独特的理论地位和实践价值。法治中国建设理论形成了相对独立的理论体系，从整体性、系统性、本土化的角度，阐发了法治中国建设的指导思想、推进原则、愿景目标和具体路径，同时又有中央层面的《规划》作为理论与实践相连接的强有力的落地指引，理论建树颇丰。可以说，法治中国建设理论和实践架构为深入研究习近平法治思想提供了细分场景，从宏观到微观为法学理论和实践研究提供了研究领域和研究对象，具有强大的理论生命力和极大的研究价值。法治中国建设理论和实践开创了目标治理的新模式，将在习近平法治思想的指导下，以五年规划的形式，有步骤、分阶段、有重点地持续推进，也必将在中国和全球法治发展史上留下浓墨重彩之笔。