基于环境质量改善的排污许可制改革实践与思考

文_刘建 黄艳 侯兴 江苏环保产业技术研究院股份公司

1 背景与形势

环评制度改革为排污许可证制度发展带来新的契机。近年来，按照党中央、国务院关于生态文明建设的决策部署，为深化生态文明体制改革，补齐环境保护短板，优化营商环境，把握“放管服”改革总体方向，我国深入开展了环评制度改革。2016年，《“十三五”环境影响评价改革实施方案》为环评改革提供了路线图。环评制度改革以来，生态环境部已将原来的环评机构资质管理、建设项目试生产审批、竣工环保验收和部门预审等四项行政许可精简为建设项目环评审批一项。同时，两次修订建设项目分类管理名录，将部分环评表、登记表实行备案管理。另一方面强化了建设项目环境保护事中事后监管，持续推进由“重审批”向“重监管”转变，对依法实施排污许可管理的排污单位，建立健全以排污许可制度为核心，环评和排污许可有机衔接的环境管理体系。

自1985年上海市开始在黄浦江上游地区试行排污许可证制度以来，排污许可证制度在我国推行已有30余年历史。在1989年第三次全国环境保护会议上，我国正式将排污许可制度确立为环境管理八项基本制度之一。排污许可证制度的实施对我国环境污染防治，规范企事业单位排污行为发挥一定的积极作用。但原排污许可证制度存在核心地位不突出、顶层设计不到位、“重发证轻监管”，企业负担加重等问题和不足，原排污许可证制度已不能满足新形势下我国对污染源管控需求，亟需改革和创新。

为从根本上改善环境质量，我国采取了一系列措施来保障排污许可制的改革与实施。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“完善污染物排放许可制”；《生态文明体制改革总体方案》提出“尽快在全国范围建立统一公平、覆盖所有固定污染源的企业排放许可制”。新修订的《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》均明确规定排污许可证制度，加大对无证排污惩罚力度。推动环境质量改善已成为现阶段我国环境管理的核心，控制污染物排放许可制为实现环境质量改善的提供了重要制度保障。

2 我国排污许可制改革的主要成效

2.1 建立更广泛的固定污染源管控范围

《固定污染源排污许可分类管理名录》按照遵循法律、覆盖主要污染源和满足各类环境管理需要原则划定了纳入固定污染源排污许可证的管控范围。同时规定，属于重点排污单位和污染物排放量符合规定的，也被纳入排污许可证管控范围。

虽然有研究人员对照第二次全国污染源普查定义的工业源范围、《国民经济行业分类》《建设项目环境影响评价分类管理名录》《固定污染源排污许可分类管理名录》，以行业小类为区分研究，发现排污许可名录覆盖范围与按行业分布实现固定污染源的全覆盖仍然存在差距，但改革后的排污许可证管控范围较原我国各地试点，仅以重点行业和重点污染源为主的许可证核发范围有了大幅扩展，且排污许可分类管理名录系本着轻重缓急、有序推进和服务管理的理念制定的，基本满足了现阶段的管控需求。

2.2 基本形成固定污染源“一证式”管理核心制度

《控制污染物排放许可制实施方案》明确了我国排污许可立法的基本方向和主要内容。《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》《排污许可管理条例》等法律法规健全了排污许可制度法律体系。另外，生态环境部还建立了一套系统完备的技术支撑体系，满足排污许可证的申请、核发与监管等执行实施。主要包括《排污许可申请与核发技术规范》《污染防治可行技术指南》《排污单位自行监测指南》《环境管理台账及排污许可证执行报告技术规范》4类环保技术标准和排污单位编码规则1个规范性标准等。

2.3 逐步扭转企业环境保护管理守法理念

作为固定污染源管理的核心制度，排污许可制度被法制化后，各方责任更加清晰明确，企事业排污单位不落实治污主体责任，污染源不能全面达标排放，将受到严格的法律制裁和处罚。排污许可制要求企事业排污单位应当及时申领排污许可证，并及时进行申请内容信息公开，承诺严格执行许可证规定排的污浓度、排污总量和污染控制措施等要求，加强自行监测，自觉接受监督检查，排放情况发生变动的及时向环保部门报告和说明情况。改革后的排污许可制建立了从过程到结果的完整守法链条，推动企事业单位从“要我守法”向“我要守法”意识的根本转变。

3 存在问题及改进建议

3.1 深化全链条制度衔接，强化排污许可制核心

虽然我国基本建立了以排污许可制为核心的“一证式”污染源管控制度，也出台了有关制度衔接的管理措施，但由于固定源环境管控涉及到环境影响评价、“三同时”、总量控制及环保税等一系列制度，在建立全链条和联动化的制度衔接体系方面仍然存在一定的不足和障碍。

建议通过强化与环评制度的对接，进一步强化许可证的事中和事后监管，统一污染源源强核算方法，实现环境影响预测、环境质量改善及总量管控措施的落实；通过建立与环境执法制度衔接，有效推动排污许可证“一证式”管理效果，提高监管效率，明确监管职责；通过打通排污许可证与环保税的衔接，实现排污单位实际污染物排放量核算的数据共享共用，减轻企业负担等。

3.2 严格许可证证后监管，发挥污染物控制能效

制度的效能发挥关键一环在于监督管理。虽然我国已在顶层设计、制度建设和推动落实方面都取得了较好的进展，但囿于制度建设是一项系统工程，不能一蹴而就，在排污许可证证后监管方面仍然存在监管技术规范不健全、执法部门主体不清晰、监察人员专业技能不足及企业重视度不强等问题。

为充分发挥排污许可证污染物排放和环境污染防治管控能效，提升排污许可制作为环境管理的核心地位，建议尽快制定与排污许可证制度体系有机衔接的执法规范制度，加强培训学习快速提高一线执法人员的排污许可证监管能力，加大排污许可证的宣传力度，录制和播放排污许可证违法警示案例宣传片，强化和提升排污单位的守法意识。

3.3 运用大数据智能手段，优化许可证信息平台

我国排污许可证制度建立目标是实现固定污染源全覆盖，但由于牵涉行业繁杂，企业数量众多，国家生态环境部按照先易后难、分级分类、有序推进的原则开展了排污许可制度组织实施。目前国家建设的排污许可证管理统一信息平台仍然存在与其他环保管理制度衔接不畅、智能化不强、大数据运用不够等问题。有相关专家针对排污许可证信息平台建设优化改善开展了研究，提出信息平台应加强完善环境大数据系统的对接、建设与应用，尽快完善排污许可证大数据分析和应用，整合污染源监测、环境统计、视频监控、执行报告填报等制度体系，尽快实现和发挥排污许可证对总量管控和环境质量改善的设计初衷和目标。

4 结语

在推动环境质量根本改善，满足人民群众对美好生态环境需求的新形势下，我国以极大的决心和力度积极推动了控制污染物排放许可的制度改革，并付诸于实施落地。通过建立健全法律法规体系、技术支撑体系和工作机制，基本建立了满足实际需求的体制机制，但该项制度效能作用的发挥，仍然需要在制度衔接、证后监管和信息化应用等方面进一步加大改革力度，不断完善制度体系，才能使之成为固定污染源环境管理的核心制度，才能真正通过排污许可证制度的实施实现污染物的总量控制，实现污染防治措施的有效落实。不断增强企业持证排污自证清白的守法意识，全面落实排污者主体责任，持续提升环境治理能力和水平，从而加快改善生态环境质量。