平凉市崆峒区农村土地承包经营权流转调查与思考

高彩霞

（甘肃省平凉市崆峒区农业经营服务中心，甘肃平凉744000）

近年来，平凉市崆峒区稳步推进农村土地承包经营权流转工作，逐步实现了农村土地所有权、承包权、经营权“三权分离”，农村土地逐步向优势特色产业流转集中，有力带动了土地的规模经营，提高了土地产出率，在促进现代农业快速发展、增加农民收入等方面发挥了积极作用。

1 崆峒区农村土地承包经营权流转现状调查

崆峒区地处甘肃东部，六盘山东麓，全区辖17个乡（镇）、252个村、1 381个组、3个街道办事处。总面积1 936 km2，总人口53.48万人，其中农业人口33.48万人，农户8.65万户，家庭承包耕地面积6.27万hm2，人均耕地0.19 hm2。截至2019年底，全区共流转土地1.16万hm2，流转农户达2.39万户，流转规模占家庭承包地总面积的18.5%，流转农户占承包户数的27.6%。从签订流转合同看，签订流转合同1.8万份，共计面积0.55万hm2，占流转总面积的47.4%；农户自发流转面积0.6万hm2，占流转总面积的51.7%。从流转去向看，土地流转给农户0.59万hm2，流转至农民专业合作社0.22万hm2，流转至企业0.19万hm2，流转至家庭农场等主体0.16万hm2。

2 农村土地承包经营权流转的特点和成效

2.1 流转面积不断增大，农户意愿不断增强

自2011年以来，崆峒区土地流转工作逐渐步入正轨，流转面积迅速增加，从2011年的0.56万hm2增加到2019年的1.16万hm2，9年来土地流转面积增长了2.1倍。充分表明越来越多的农户在土地承包经营权流转中取得了收益，得到了实惠，越来越多的农户愿意将自己的土地流转出去。经调查了解，大多农户表示，自己种地，扣除成本费用，一年收入较少，把土地流转出去，将劳动力从土地上解放出来务工或从事别的经营，农户能够取得务工和流转土地2项收益，增加了农户的年收入，因此农户流转土地的意愿比较强烈。

2.2 土地流转趋于规模化，生产经营趋于现代化

崆峒区土地流转面积的48.7%流入龙头企业、农民专业合作社、家庭农场等经营主体，规模化流转、集约化生产经营程度明显提高，如华信益生生物科技公司流转面积达320多hm2，用于规模种植油用牡丹，开发系列产品；鑫海食品有限公司流转面积达73.33多hm2，用于专业种植、加工水果玉米；鑫新农林科技发展公司流转面积达466.67多hm2，专门用于城市绿化苗木繁育和休闲观光农业，发展农业旅游；丰源公司流转土地17 hm2用于规模立体套种西瓜、草莓、甜瓜等，农业经营龙头企业、农民专业合作社、家庭农场等经营主体通过集中连片流转土地，开展农产品生产、加工、流通服务，实现了“规模化经营、标准化生产、机械化操作、企业化管理”，为农业机械化耕作、现代化管理创造了条件。

2.3 专业合作社异军突起，农民组织化程度不断提高

截至2019年底，崆峒区共有各类农民专业合作社886个，比2011年的37个增长了23倍，其中种植、养殖产业农民专业合作社712个，占到农民专业合作社总数的80.4%,为农村土地资源配置和土地流转发挥了积极作用。调查发现，白水镇新新农果蔬专业合作社吸引农民土地入股33.33 hm2从事果菜种植，发展观光采摘农业；白水镇史家沟村茂林苗木专业合作社流转土地40 hm2用于苗木基地建设；花所乡寺沟村龙根山药合作社流转土地13.33 hm2从事平凉山药种植；安国乡绿源苗木种植专业合作社吸引农民以土地入股，参与合作社基地建设，创新了土地流转新方式。这些农民专业合作社通过流转土地和吸引农民土地入股，创新了土地流转方式，建设了各具特色的生产基地，实现了联合经营，形成了“一村一品”产业发展格局，特别是有效调动了村民的参与热情，凝聚了成员的向心力，提高了农民专业合作社的组织化程度，使农民与合作社的利益联结更加紧密。

2.4 农业产业结构优化，特色产业优势显现

农村土地经营权的有序流转，经营者以市场需求为导向的规模化生产经营，有效加快了产业结构的调整，推进崆峒区产业布局更加合理，显著提升了崆峒区牛、果、菜等区域特色产业的竞争力。在牛产业方面，崆峒区肉牛产业重点乡（镇）、专业村鼓励养牛企业（大户）流转土地扩大玉米种植面积，解决自己养殖饲料供给问题，逐步形成了“公司+基地+农户”的模式，推进了肉牛产业的快速发展。在果品产业方面，崆峒区紧扣苹果最佳适生区的地域优势，按照“规模化流转，基地化建园，标准化生产，联盟化营销”的思路，大力发展新型标准化苹果基地，有效加快了苹果产业结构优化转型。在蔬菜产业方面，崆峒区将蔬菜最佳生产区泾河川列为国家级蔬菜产业园，实施“百万吨蔬菜保障工程”，通过流转土地，组建蔬菜产业合作社，先后建成了土桥、新李、史家沟等11个科技含量高、示范带动效应强、经济效益好的设施农业示范点，解决了经营分散、组织化程度低、生产效益差的问题，实现了标准化生产、集约化经营，生产效率和经济效益明显提高。

3 农村土地承包经营权流转存在的问题

崆峒区农村土地承包经营权流转工作对于推进农村产业结构调整、增加农民收入、推进农村经济改革、维护农村大局的稳定具有重大而深远的现实意义。尽管土地流转工作成效显著，但经调查发现，在土地流转过程中还存在一些不容忽视的问题。

3.1 部分土地流转程序不够规范

部分农户在土地流转过程中程序不规范，对外流转土地不向村级组织申请、备案，有的甚至错误地认为“我的土地我想给谁就给谁”，不征求发包方同意就私自与本经济组织以外的农户互换土地。

3.2 部分土地流转合同不够规范

部分农户为了图省事、图简便或者出于“相互信任”或碍于面子，以口头合同代替书面合同，或签订的合同内容过于简单，有的农户签订的合同甚至与相关法律有冲突，权利义务不明确，极易产生纠纷，造成经济损失。

3.3 部分土地流转监管不够规范

调查发现，个别乡（镇）农经机构撤并后，由1名干部兼职办理农经业务，职责不明，对土地流转合同指导和管理滞后，个别乡（镇）土地流转台账管理系统更新缓慢；个别乡（镇）土地流转监管人员变换频繁、业务衔接不到位。

3.4 部分土地流转费用支付不够及时

调查发现，崆峒区2019年土地流转主体共拖欠流转费904.72万元，拖欠农民务工工资39.2万元，较上年度有所增加。

4 推进农村土地承包经营权规范有序流转的建议

4.1 提升土地流转的服务水平

要把农村土地流转工作纳入政府的重要议事日程，与乡村振兴等工作有机结合起来，健全完善县、乡、村3级土地流转服务体系，把工作重心向基层倾斜，一方面乡（镇）主要领导要切实负责，亲自负责和协调推进土地流转工作；另一方面要落实工作经费，切实强化乡、村2级服务队伍业务培训，提高工作人员的政治觉悟、服务意识和业务水平，确保土地流转工作“有人管、有人干、干得好”。

4.2 完善土地流转的市场体系

功能完善的市场体系可以有效降低交易风险，提高交易成功率，节约交易成本。由于农业经营的季节性较强，土地流转供需信息较为分散，供求双方信息不畅，因此要大力发展土地流转中介组织和农民互助组织，完善土地流转信息共享平台，健全农村土地承包经营权流转的市场体系。

4.3 强化土地流转的宣传引导

农民是农村土地流转的主体，让农民意识到土地流转的重要性，是加快农村土地流转的前提。树立典型示范，以创建全区现代农业示范基地为载体，促进土地向生产能手和优势产业聚集，促进土地适度规模经营，打造土地流转新亮点，充分发挥示范点的辐射带动作用，让农民真正从思想上认识到土地流转带来的实惠，从而积极支持和参与土地流转。

4.4 强化土地流转的政策扶持

一要大力扶持农业产业化龙头企业、农民专业合作社、专业大户等，带动农户土地入股，参与规模经营，进一步促进农村土地合理流转。二要大力扶持发展本地区特色优势产业，扩大经营规模，增强土地流转的经济效益和流转吸引力。三要拓宽劳务输出渠道，为农民流转土地后的就业创造条件。四要加强对农村劳动力的技术技能培训，搞好劳务信息服务、政策服务、法律服务和组织管理，为农村劳动力转移提供条件，真正让农户从土地上“离得开”，从农村“出得去”，从其他二、三产业“挣到钱”，为农村土地流转创造条件。

4.5 加大土地流转的监管力度

要把握好土地流转政策，坚持在不改变土地所有权和土地用途的前提下，在土地承包期内依法有序流转。土地流转双方当事人须在村组相关组织的主持下，按照“平等、协商、自愿、有偿”的原则签订书面合同，合同报乡村土地流转服务机构审查、备案、鉴证。要充分尊重农民意愿，不得强迫农民流转土地，防止代签土地流转合同等违法、违规行为的发生。要通过调解、仲裁、起诉等法律途径加大流转费及农民务工费的清欠力度，切实保障农民的合法权益。