公共政策议程中自主性力量博弈过程分析——基于美国控枪法案始末的探究

李广文

（中共盐城市委党校，江苏 盐城 224007 ；天津师范大学政治与行政学院，天津 300387）

公共政策议程设置是连接社会问题和政策问题的基本环节，具有显在的问题导向特质。具体到政策议程的设置方式和问题的推动力量，政府、社会团体乃至公民个体的角色定位各不相同。一种理想的状态是体制内权威和体制外力量对社会问题的感知是合一的，即公众议程和政府议程的并轨，但现实中这种情形一次次成为虚幻的镜像。这些多元主体或是组织政策联盟，或是通过政治权力的运作来影响议程设置的进度及走向，有时甚至演化为持久的政治纷争，并使得这一问题的研究增添了诸多不适应性。

在美国特定的政治生态和价值理念影响下，国家偏好和社会偏好的纷争甚嚣尘上。这其中既包括国家（政府）基于共同体发展的总体特征和可治理性需求的满足而进行的自主性规制政策，社会组织基于内部信念整合和表达所进行的言说，也包括公民个体在自主性生活理念指引下所进行的个体选择活动。随着多中心治理理念的介入，政策过程的开放性得以提升，政府传统的内在创始型政策议程设置模式逐渐式微，体制内外的多元力量广泛参与政策议程的设立。总之，基于利益、权力（权利）诉求综合作用下的自主性主体活动使得作为过程而存在的政策议程呈现出明显的竞争性特质，如何保障政策议程的健康规范运行成为一项关键性任务。

一、公共政策议程研究综述

自20 世纪50 年代阶段式政策分析路径诞生以来，作为公共政策起点的政策议程研究日益受到政策分析家们的关注。许多情形下，决策者经常面临一系列错综复杂的社会问题和民众的诉求，有时立法机构议员、政府行政管理人员，甚至包括司法机关法官在各自视域内会争相提出富有争议的议题，使得权威决策机构经常在信息超载的面前踌躇不定，结果是降低了所有信息的说服力。从这一角看来看，政策议程的设定不仅是发现、识别社会公共问题的动态过程，更重要的是通过过滤、加工机制的选择将上述问题转变为公共政策问题。正如托马斯·R·戴伊所言：“决定哪些问题将成为政策问题甚至比决定哪些将成为解决方案还要重要。”[1]美国公共政策学者戴维·M·赫奇也正是在这一层面上将议程设置界定为 “使某个问题得到承认” 的特定行为，并进一步论证了 “问题的实质影响着它能否进入议程，也影响着最终能否通过立法来采取行动”[2]。而金登将政策议程视作 “政府官员在任何给定的时间给予某个受关注的主题编目”[3]。不难看出，三位学者都是基于问题取向的路径来思考政策议程的现实地位及其功能的发挥。一定程度上讲，政策议程的设置既具有对问题追本溯源的特征，又具有以政策目标的达成昭示未来的前瞻性。对于政策议程在政策过程中的特性和地位，拉雷·N·格斯顿有过简要的说明，“公共议程：政治决策的焦点”。[4]这直接点明了政策议程的内在性质与纷争的必然性。国内学者严强在吸纳西方政策研究的主流观点的基础上，立足国内现实情境，从结构、功能相统一的视角将政策议程的设定认定为 “由执政党组织、政府部门和其他社会组织讨论、审议并确定要不要加以解决的问题清单的过程。在政策议程设立中，不同的政策行动主体会形成各种组合、运用不同的策略，以保证让某个公共社会问题进入执政党和政府下决心解决的政策问题的编目之中”。[5]

20 世 纪70 年 代 初， 柯 布（Roger W.Cobb） 和 埃 尔 德（Charles D.Elder） 在议 程 建 构 的 政 治 学 分 析（The Politics of Agenda-Building）一文中，将议程设置的过程归结为为大众参与和精英决策之间的桥梁。这一系统性研究试图说明社会问题是如何从系统议程（公众议程）进入正式议程（政府议程）的。其核心观点是，一个问题引起关注的人越多，就越有可能在系统议程上占有一席之地，并且在后来有机会进入正式的机构议程。多数情况下，在某个特定的社会议题上，公众的直接经验要远少于新闻媒介。因而，媒介能产生很强的议程设置作用，从而影响着公众议程的进行，加速公众议程的建构。而政府议程则相对而言迟缓一些，这其中既有政府层级节制的内在组织特性，也有政府自身资源禀赋、运行机制的限制。当然，在某种程度上，这也是政府回应力匮乏的体现。正是在这个意义上，有学者将政策议程的设置分为公众议程、媒体议程和政府议程三个连续的阶段。芭芭拉·纳尔逊(Barbara J.Nelson) 以问题为核心，认为议程设置的过程可以分为四个独立的阶段：“问题的认可、问题的采纳、问题的优先化、问题的维持。”[6]金登基于多源流理论提出 “政策之窗” 的概念：“提案支持者们推广其解决方法或吸引别人重视他们的特殊问题的机会。”[7]当政策之窗被打开的时候，政策理性主义者，则迅速抓住机会施以行动。也有部分学者看到了触发机制在政策议程设置中的促进作用，认为正是通过这样一种特殊事件，日常生活中早已存在的社会问题才得以迅速展开，并激发起广泛而强烈的公众反应。当然，要厘清哪些因素影响和决定了政策议程的设置并不容易。在多数政策场景中，应该是 “社会经济条件、政治制度环境、问题性质本身，甚至是政策决策共同体的意识形态和大众的观念等各种因素交互起作用”。[8]

公共政策议程的建构是社会问题得以消解的动态过程，不同于私人领域问题的解决，其涉及到不同阶级、阶层、群体的诉求满足，在本质上是多元主体话语表达形式下的利益博弈。因此，政策议程的研究涉及到议程设置主体的偏好、互动，甚至博弈等问题。政策议程设置的触发机制、具体条件以及阻碍因素彼此交织的一起，直接增加了政策议程研究的复杂性。抛开具体表现形式的差异，政策议程的相关主体总体可以分为政府行为倾向和社会公众参与。理想的公共政策设立与运行是价值理性与工具理性的和谐统一，作为政策过程起点的政策议程的设立自然不能置身事外，因此，如何系统分析和应对多重力量主体的交互过程显得尤为重要和迫切。

二、辨析政策议程中的自主性力量博弈过程

从字面意思来看，自主性指的是在一个既定场域内，主体基于自由意志不受限制地开展活动的现实状态。换言之，自主性指向偏好和实践之间契合性的实然描述。众所周知，国家偏好转化为权威性行动表明国家具有自主性，而国家内部分化所导致的行动无力, 以及社会施加于国家的不可调和的诉求妨碍了政策议程的制定。[9]社会偏好意指那些同时施加于各个讨论议题和非讨论议题之上的各个私人偏好加权后的合力。社会偏好的形成是基于那些对一特定议题明显关注的人所掌握的私有资源的相对分量或效果。对个体而言，自主的本质特征是个体根据对外部环境的判断，经过理性意识的升华作出的符合自身价值预期的一系列行动。政策议程本身是一个囊括国家行动体、社会组织团体和政策相关个体的复杂网络空间。无疑，要回答哪些自主性力量在政策议程设置中开展博弈活动，最佳的方法是在某一既定的时间内对单个问题域进行系统分析。

在此，近些年来美国跌宕起伏的控枪法案的纷争成为显著的议题。从源头来看，1789 年，由麦迪逊提出的宪法第一至第十条修正案中，人民持有武器的权利被列在言论、出版、集会、结社之后，成为第二条修正案的核心内容，这一条文在对美国社会发展产生深远的影响的同时也造成了许多不可预测的严重结果。仅以近些年事件为例，2007 年4 月美国弗吉尼亚理工大学枪击案导致33 人死亡的惨重代价之后，2012 年12 月美国又发生了震惊世界的纽顿镇桑迪·胡克小学枪击案，造成28 人死亡，其中包括20 名儿童。自那起事件以来的一段时间内，枪击事件并未停止，并造成了重大人员伤亡。鉴于国内日益严重的枪支犯罪问题，美国官方和社会各界关于控枪的讨论一直存在。实际上，早在上世纪90 年代克林顿政府就曾连续推出控枪举措。奥巴马执政期间，更是着力起草相关 “控枪法案”，法案初步建议扩大对购枪者的身份信息调查，禁止购买攻击武器以及高能弹药。然而，2013 年4 月17 日，美国国会参议院会议以54 名参议员投票支持，没有获得60 张支持票的最低票数拒绝通过两党关于扩大对购枪者背景调查的立法，使奥巴马管制枪支的计划受挫。这一结果被看作是以美国步枪协会为代表的赞成拥枪团体的胜利，尽管美国国内有相当数量的民众支持 “控枪法案”。颇具讽刺性的现实是，2018 年2月佛罗里达州一所高中发生枪击案，造成17 人死亡、15 人受伤。一个月后，美国数百个城镇爆发控枪大游行，近200 万人走上街头缅怀死难者，抗议美国政府在控枪问题上不作为。面对压力，现任总统特朗普一方面声援枪械管控，另一方面强调美国宪法第二修正案保障公民拥有持枪的权利，着实让一些议员困惑。但迄今为止，特朗普在枪械管控立法方面没有作为。

整体来看，奥巴马时期的控枪法案最具代表性，这一案例是政策议程设置过程中的经由突发事件、问题感知、系统议程设置到正式议程设置的全景展示，国会参议院作为系统议程设置中的重要主体，其对特定问题的认知不仅与多数公众期望存在差异，同联邦政府这一正式议程的首要发起者也存在分歧，票决结果使得正式议程的建构最终夭折。从政策子系统构建的视角来看，通常情况下参与者被分为许多政策倡议联盟，这些政策倡议联盟包括了来自各个政府、国会机构和团体机构的人员，一个单一联盟的成员在基本理念和因果关系上有着共同的信念，通常也会采取一致的行动。在 “任何一个特定时刻，每一个联盟都有一个战略设想，一个或更多的制度创新，联盟成员相信这些战略设想和制度创新能够帮助实现他们的政策目标”。[10]这就使得 “政策议程的建构受到问题性质、主体地位、政治体制的影响。而主体能否起到作用，关键还是由政治体制决定”。[11]于是，现实中许多公共政策都来自于辩论、资助和讨价还价的复杂过程，而不是在任何有意义的层面上得以设计。对这一案例的分析涉及美国民主政治体制的设计、社会价值理念等一系列因素中的主体自主性博弈。

政策议程的设置并不尽然是一种方法论的建构，更多的是如何接受和反馈政治现实及其组织设计的相关事实。更进一步讲，如果缺乏对政治过程的足够关注，就会导致对政策问题的狭隘的技术性判断。恰如美国政治学者查尔斯·E·林布隆所主张的 “要了解政策过程，人们就必须了解政治生活和政治机能的全部内容”[12]。对于民族国家内政治问题的认识是一个层次繁多的复杂过程，必须基于政治发展的多个纬度展开。其一，社会中心论的民主政治传统是美国政治社会最显著的特征，这集中体现在现行自由民主政体的设计是对国家权力和职能活动的规制，对社会权利的肯定。这种传统的直接后果是在较长时间内多元主义政治成为美国常态化的政治现象，尽管约翰·德雷泽克（John S.Dryzek） 和 西 蒙· 尼 迈 耶（Simon J.Niemeyer）认为 “多元主义自身是一种价值，不容否定”[13]。而美国著名民主理论家达尔却指出了多元主义民主的缺陷，在组织多元的环境下，多元主义民主存在着 “固化政治不平等”“歪曲公共议程”“让渡最终控制” 等一系列难题。不难发现，这其中包含了对民主程序的批判，也渗透着对民主价值的批判。当然，这种层面上的多元主义更多是形式意义上而言的，因为在政治权力、社会权力和资本权力的多种形态划分背后，不受约束的资本权力在很大程度上成为了权力运行的核心，它只是将社会问题的认识交由普通公众，而将关键性的政策问题的界定归属于那些垄断了社会、经济和政治资源的主体。其二，以美国为典型的西方国家引以为傲的权力制衡机制 “强调个体本位和竞争，在决策过程中设置多个‘否决点’，不同参与方倾向于各自追求自身利益最大化，并为此而相互制衡、擎肘，想方设法否决其他参与方提出的方案”[14]。各种政治势力背后的特殊利益集团借此推波助澜，通常会有意采取一些措施将一些事项，甚至是事关社会公共权益的事务排斥在政府机构议程之外。在这一点上，恰如彼得·巴克拉克（Peter Bachrach）和莫顿·S·巴拉茨（Morton S.Baratz）提出一种 “不决策现象”，“在要求改变现有的利益和特权分配的诉求尚未提出之前将其捂住，或者将其掩盖起来，或者趁其没有进入相关的决策领域将其扼杀掉”[15]。其三，从政党体制的设计和运行来看，美国政党始终以权力的角逐为目的，将主要关注点集中于权力形式合法性而不关注权力的有效行使。美国全国步枪协会是美国最大的枪械拥有者组织和强大的利益集团，其握有大量资金，足以左右部分选举。在选举原教旨主义理念盛行之下，出于对选票的争夺，公共官员不可能对选举人的偏好置若罔闻，甚至必要时要作出适当妥协，选举结束后竞选诺言又通常会转化为公共政策。

政策议程不但是政府对社会客观发展规律和不同利益主体的需求在一定程度上的认识结果，反映了政府的偏好，或者说集中体现了政府的价值取向，也在很大程度上体现为不同社会公众基于某种认知水准对各类社会问题的反应。因此，各类主体的价值理念始终是影响政策议程设置的潜在因素。在此，一个明显的事实是，长期以来自由主义理念以其绝对优势渗透在西方政治生活、社会生活、经济生活的各个方面。在近代以来的美国社会，自由主义观念支配一般大众的思想并影响林林总总政府实践。拉姆赛（Maureen Ramsay）甚至认为 “整个美国的政治制度都建立在自由主义原则及价值观之上并受其制约”。[16]现实中自由主义追求在规避独裁、拷问、贫穷、不宽容、压迫、歧视、无法无天之类的邪恶的过程中创造个人能够享有的良善生活条件，并坚称在这些条件中首要的是个人自主。在这种理念的支配下，相当数量的美国人士倾向于将国家看作是保障个体获得其理想生活权利的卫士，并时刻确保公民能公正地使用他们所需的资源和保证选择多元性。然而，任何明智的社会发展观点看来，自由、自主仅仅是任何个体幸福安康的必要条件，其他诸如和平、社会内聚力与和谐的社会环境也同样重要，有时这些构成幸福的基本要素并不尽然总是与自主共生共荣。约翰·凯克斯曾一语中的地指出，“自由主义之所以是前后矛盾的，就在于这些自由主义的价值的实现将会增加自由主义者们想要避免的邪恶，还在于减少这些邪恶依赖于创造与自由主义的价值相反的条件。”[17]无独有偶，当自由主义将选择和自为供奉为自由的楔石这个民主标榜的信条时，马克思主义向我们指出，“个人的选择和自为在缺乏集体行动的情况下仅仅是假自由：人民不是分散地而是在与他人的联合起来的情况下创造了他们的历史和成就他们的自由的。”[18]

此外，特定时期的政府改革取向及其所型塑的社会生态也直接影响着政策议程的建构。缘起于20 世纪80 年代初的里根政府改革运动即是延循新自由主义政治哲学，在解构福利国家的进路中以工具理性为指导将经济效率视作其主要目标。及至90 年代，民主党赢得执政地位后克林顿政府旋即进行的 “重塑政府运动” 也在很大程度上延续了上述进路，以企业家精神改革公共部门，倡导政府工作中的顾客导向和结果导向，这在本质上是将公共行政定位于一个应用性领域。这种经济是基础，资本主义原则是支配性的原则，它会直接影响到政治和文化的原则，从而使 “政治领域里的平等原则发生畸变，包括政治资本化运作产生的寻租现象、文化资本化运作的媚俗、文化堕落等”[19]轴心间原则错位的情况随处可见。从这个意义上讲，当工具理性占据政府行动的制高点时，作为规范价值的诸多因素要想冲破这一枷锁显得尤为困难。近年来愈加网络化的社会发展运动催生了社会自组织治理的发展，政策试点空间的选择以及不同政策工具的评估对比又在一定程度上促进了地方政府相对自主活动能力。但这对美国联邦政府的自主活动能力是一种间接的剥夺，也限制了其政策议程的选择空间。在这一情形下，迫于压力，联邦政府更加关注公共信息和其他相关的工具模式，部分替换了政府先前的管制措施。

三、实现问题消解的举措与展望

“公共政策是规范价值和实践的程序，是一种含有目标、价值和策略的大型计划。”[20]因此，作为公共政策前奏的政策议程设置必须在各环节彰显上述价值，无疑，通过上述现实案例的分析可以发现这种期望一旦遭遇现实的检视就变得异常乏力。如何设计一种可行的操作性体制安排，使得各自主性主体既实现各自功能的发挥，又保障这种发挥在和谐有序的环境中实现成为一种关键性的考量。研究发现，目前在西方社会各领域已经在某些方面开始了一些探索。

首先，作为公共政策生成和运行范式的协商民主制度引人关注。20世纪末以来，媒体、学界对西方政府治理绩效下降的批评引发对自由民主弊病的反思。问题的焦点是通过公开投票选出的合法政府虽然赢得法律程序正当性，但不仅无力兑现参选承诺，更缺乏有力的制度建设能力应对各类复杂的社会事务，尤其是公共决策领域中的闭门现象频频造成政策极化问题。于是，西方理论界开始尝试建立一种新的民主制度来矫正票决制代议民主负面问题，这种强烈的需求促成了一种复兴共和主义传统的公共部门同公民协商对话制度——协商政治的兴起。哈贝马斯、罗尔斯、吉登斯等学者构成了协商政治研究的开创者。随即，在政治社会化机制作用下，协商政治开始突破政治生活领域的边界，在社会公共生活领域广泛实施，最终形成了较丰富的协商民主话语体系。协商民主理论倡导经由公众就公共事务（公共政策）相关内容积极表达意见建议，通过不受限制的交流达成共识，使得公民个人实现从个体性向公共性的转变，从而取得理性的政策结果。不同于自由主义强调对每个人的不同偏好给予适当重视的习惯做法的 “政治中的人性” 观念，协商民主的观点则 “依靠一个人受理性观点支配的能力和将不同于整体公平和集体性的共同利益的特殊利益和观点搁置一边的能力”[21]。概言之，这是一种从多数决定视域下的偏好聚合到辩论协商，经由理性反思到偏好转换的过程。政策议程是实现社会问题到政策问题变迁的关键步骤，具有强烈的现实应用性，各理性主体的广泛参与、公开对话是开展此项工作的可操作性机制安排，因此，从这一角度观之，协商民主的内在价值与其有明显的契合性，是指导公共政策议程设置的科学方法。

其次，国家自主性思潮的全新出场。西方国家多次改革都陷入了国家中心主义到社会中心主义的摇摆，始终未能走出国家治理的迷雾。在对问题的反思中，比较政治学研究转向的过程中提出了一个问题：过分纠结于政体形式往往是徒劳的，问题的关键应该是国家的治理能力。以约翰·霍布森的新国家主义、蒂利的欧洲民族- 国家理论、诺斯的新制度主义国家为代表的 “回归国家” 学派研究促进了当代国家自主性理论的出场。这种国家自主性理论并非主体- 客体对立思维下的简单的 “国家中心主义”，而是基于主体间关系尝试建构国家- 社会互动的全新模式。将其引入到公共政策话语体系，国家自主性理论把国家视作公共政策中的积极行动体，而非对社会偏好做出机械反应的机构。其实践环节体现为，鉴于政府缺位下的公共事务治理屡次陷入泥潭，外部性、公共性、公益性问题强烈吁求把失去的政府找回来。政府作为国家共同体的行动实体，开始重新审视在公共事务治理中的职能定位。英国学者鲍勃·杰索普较早前提出 “元治理” 理论构想，这是针对治理主体弥散化引发的系列问题进行的政府再治理。同一时期，美国自由主义的旗手弗朗西斯·福山也开始了理论研究的转向，在其《什么是治理》一文中将治理界定为 “政府制定和实施规则以及提供服务的能力，而不论这个政府民主与否”[22]。这是一种发挥国家（政府）自主性，提高其驾驭社会发展趋向的能力的现实做法，具体到政策议程设置中的现实功能来看，是依托政府公共性、回应性的加强，实现公众议程和政府议程相统一，端正政策发展方向的重要举措。

综合来看，上述关于改良西方公共政策议程设置过程的种种倡议起步较早、针对性较高，有其现实合理性和一定的实践价值。但也要认识到，理论研究有其自发性自为性，能否上升为政府行动依然充满各种变数。即便搁置这一忧虑，现实中弥散化的偏好能否借助协商讨论转化成融合性观念，社会行动主体能否在公益和私益之间取得平衡，政府能否超脱复杂的利益羁绊都尚未可知。在这些未知问题面前，借用 “中心—边缘” 理论来看，上述的改革无不是在既定政治发展模式下进行的一种折中性安排，在中心性的关键领域固守常态的情形下，奢望边缘的细枝末节改革并不能达到理想状态，甚至有走向循环改革的风险。因此，美国公共政策议程中的自主性力量博弈依然是一个长久性的问题。