北约当前的困境与未来前景*——基于对北约同盟内部问题的分析

杨 娜

(中共中央党校/国家行政学院 国际战略研究院,北京100091)

2019年10月21日,法国总统马克龙在接受英国《经济学人》专访时认为,美国已经表现出背弃欧洲的迹象,北约正在经历“脑死亡”之苦。他警告,欧洲正处于悬崖边缘,需要发展自己的军事力量,否则将不再掌握自己的命运。[1]马克龙的激进言论将北约内部的分歧彻底公开化,揭示了北约正处于多重困境之中。作为历史上最成功的同盟,北约已经走过70多年。冷战结束至今,北约同盟内部面临哪些难题?特朗普政府的北约政策,对北约的发展造成怎样的冲击?困境之下,北约的未来走向如何?

近年来,北约不断加大对中国的重视程度。2019年12月,北约伦敦峰会首次将中国崛起列为挑战,并将中国发展带来的机遇和挑战写入联合声明。中国有必要加强对北约相关问题的研究,以对北约未来可能采取的政策与行动形成预案。基于此,笔者将从北约同盟内部特别是美欧盟友之间分歧的视角对北约当前面临的困境与未来前景进行分析,希冀丰富学界对北约的研究。

一、冷战结束以来北约发展面临的难题

冷战结束以来,欧洲乃至世界的安全环境发生了重大变化。北约依照“新使命、新能力、新伙伴”的方向进行了改革,逐渐由应对军事威胁的传统军事同盟,转变为以“集体防御、危机管理与合作安全”为使命的政治军事组织,显示出强大的适应力和生命力。与此同时,北约也面临诸多困难,这使得其未来的发展充满了不确定性。

(一)北约的续存意义仍受质疑

20世纪90年代初,苏联解体、华约解散,欧洲迫在眉睫的安全威胁得以解除,发生大规模军事冲突的可能性大大降低。在新的国际环境下,过去作为华约对立面的北约是否亦应“寿终正寝”,成为学术界、舆论界广泛探讨的议题。

国际关系理论大师肯尼思·沃尔兹在论及北约时认为：“从历史和势力均衡理论我们得知,赢得战争胜利后的同盟很快便会解体,越是决定性的胜利便越是如此……北约(的解体)还没到按日计算的时候,但是已经可以按年计算了。”①转引自于铁军《国际政治中的同盟理论：进展与争论》,《欧洲》1999年第5期第15页。冷战结束初期,北约将亡、必亡等悲观言论不胜枚举,北约面临生存危机。对此,北约于1999年发表了新的《联盟战略概念》,回应了相关质疑,认为华约解散后北约继续存在主要是基于维护西方国家共同价值观的需要。从某种程度上说,科索沃战争和阿富汗战争就是北约以其“共同价值观”受到南联盟和恐怖主义的挑战为由发动的战争。尽管如此,“共同价值观”为北约带来的团结并未持续很久。伊拉克战争爆发后,北约成员国对美国发起的军事行动立场各异、分歧严重。2003年4月29日,法国、德国、比利时、卢森堡等四个反对伊拉克战争的盟国在布鲁塞尔召开了小型会议。与会国一致同意建立一个欧洲防务同盟,组建一个独立于北约、用于指挥未来军事行动的司令部,意在降低对美国领导下的北约的依赖。北约即将消亡的论调再度兴起。特朗普在其总统任期内曾多次发表“北约过时论”等言论,认为北约的存在已经不合时宜,威胁美国要退出北约。作为回应,欧洲启动了“永久结构性合作倡议”(PESCO),以促进25个欧盟成员国之间的联合防御能力。美国的“北约过时论”显然是对北约续存合理性的质疑,欧洲盟友对美国质疑的回应则是从实践层面对北约离心失序现状的一种加强。

冷战后,对于北约是否应该继续存在的争论一直不曾中断。当前,如何为北约的存在找到新意义,北约应该如何进行自我定位、实现自我更新,仍是摆在北约成员国尤其是美国面前的一道难题。这些问题缺乏统一认知,使得北约的未来发展深受影响。

(二)成员国对外部威胁的定义存在分歧

国家结成同盟主要是为了制衡威胁。[2]北约成立的初衷就是为了对抗苏联侵略的现实威胁,同时遏制德国再次发动战争的潜在威胁。1950年,北约首任秘书长伊斯梅勋爵将北约成立的宗旨简明而精确地概述为：留住美国人、赶走俄罗斯人、压住德国人。整个冷战期间,正是由于盟国面临的明确的共同威胁这一现实,北约同盟合作的政治基础才得以奠定和巩固。

冷战结束以来,全球化迅速发展。北约面临的威胁瞬息万变,不同威胁在不同成员国中的优先顺序也不尽相同。对于是什么构成北约的威胁,各国存在着根深蒂固的分歧：欧洲东部国家仍然害怕俄罗斯,南部和西部的国家则不以俄罗斯威胁为先;一些国家害怕恐怖主义,认为它是本国安全的直接威胁,其他国家则认为恐怖主义、极端主义带来的威胁只是一种间接威胁;有的国家认为,跨国犯罪、毒品交易、难民潮与传统威胁一样重要,另外一些国家则认为前述威胁不属于安全威胁的范畴。[3]可见,各国面临的外部威胁更加差异化、分散化,北约盟国在对共同威胁的战略评估上缺乏共识。

即便所有成员国都视俄罗斯为首要威胁,它们在如何将北约与俄罗斯关系限定在可控范围之内等问题上也存在诸多分歧。如何既保证成员国的安全利益又不过分激怒俄罗斯,北约对此尚无有效应对方案,依旧处于困境之中。格伦·施奈德曾经准确描述过这种“同盟困境”：“一国如果为避免被抛弃而选择强化同盟,那便有可能引发对手的敌意,从而加剧紧张局势,到头来事与愿违;而一国如果选择弱化同盟,则又可能促使那些抱有扩张主义目标的对手得寸进尺。”②转引自于铁军《国际政治中的同盟理论：进展与争论》,《欧洲》1999年第5期第19页。事实上,“北约任何在俄边境毗邻地区拓展军力或部署反导系统的努力都被俄视为敌对行动,俄都将根据自身实力作出‘非对称’反击”[4]146-147,从而进一步加剧而不是缓和北约与俄罗斯的紧张关系。因此,在北约成员国对外部威胁的认知差异化、分散化的情况下,如何把握北约对外部威胁尤其是对俄罗斯的威慑限度,避免引发冲突螺旋上升的态势,是北约当前面临的又一大困境。

(三)伴随北约东扩进程出现的困难

冷战结束以来,北约经历了数轮东扩。2020年3月27日,北约官网宣布北马其顿共和国正式加入北约,成为第30个成员国。然而,扩员后的北约究竟是变强了还是变弱了,东扩进程将继续进行还是已到尽头,这些问题事实上已经令北约不胜其扰。一方面,扩员使北约的防线向东推进,加大了对俄战略优势,改变了欧洲的安全格局。另一方面,北约虽热衷于吸纳新成员国,但新成员国一直是其安全软肋[5],在某种程度上,甚至使北约背上了沉重的负担。北约已经陷入进退两难的境地。

伴随东扩进程,北约的未来发展面临诸多困难。第一,“要用越来越少的军队去保护越来越大的领土,显然是绠短汲深。如果继续东扩,北约将会在军事上变得更弱”[6]。北约用于巩固东扩防线的经费将明显上升,成员国之间的分歧也将进一步加重。第二,东扩初期,北约的成员国行动计划要求候选国拥有稳定的民主制度,寻求和平解决领土和种族争端,与邻国保持良好关系,承诺遵守法治和人权,建立民主和文官控制武装部队的制度,并且拥有市场经济。然而,伴随已入盟国家的不断增多,剩余的候选国中条件匹配的国家便越来越少,北约因此一再降低入盟门槛。如果继续扩大,新旧成员国的经济社会发展水平差异将会更大,北约内部矛盾可能增多。这些新成员国可能会将一些未得到妥善解决的外交争端带入同盟,使得北约被拖入一场“意料之外”危机的可能性增加。第三,俄罗斯对北约东扩充满怨恨[7],扩员后的北约边界更加接近俄西部边境,再度东扩无疑将引发俄罗斯更加强烈的反应,这也是北约不得不考虑的。是否继续推进东扩,北约需要谨慎思考,并做出理性选择。

(四)北约内部凝聚力下降

作为一个由30个国家组成的政治军事组织,北约安身立命的根本无疑是成员国之间的凝聚力。然而近年来,北约内部的分歧日渐清晰化、表面化、公开化,同盟凝聚力明显下降,这些为北约的未来发展蒙上一层阴影。

首先,冷战结束以来的国际环境与北约现状,使得北约的集体一致原则受到挑战。冷战期间,北约成员国数量相对较少,防御对象相对集中。在两极体系下,各国行为在大部分情况下是可预期的,成员国之间的互信程度相对更高。因此,在处理与对手国家的关系时,盟国之间可以奉行独立甚至相互矛盾的政策,而无须太过担心同盟会因此瓦解。冷战结束至今,北约成员国数量翻了一倍还要多,“在一个快速变化的全球化世界中,北约同时进行多项军事行动的情况下,同样的程序并不奏效”[8]。同盟成员的集体行动难度加大、速度减缓。2019年11月12日,北约秘书长斯托尔滕贝格在接受《外交政策》杂志颁发的“年度外交官”奖项时发表了题为《无情的外交,可信的防御,强大的北约》的讲话。他指出：“要使29个国家达成共识需要大量精明的外交手段。因为盟友并不总是意见一致。”[9]北约成员国在数量上不断增加,必将加重组织决策效率低下、讨价还价甚至是争吵增多等问题,达成共识愈加不易。

其次,近年来北约内部离心失序的现象时有发生,同盟关系进一步松散化。例如,北约内部一些防务人士呼吁重新评估土耳其的成员国资格,盟国之间的裂痕已经成为公开的秘密。土耳其总统埃尔多安巩固政治权力、加强与俄罗斯关系的努力,包括购买俄S-400导弹防御系统,惹恼了许多北约盟国。[10]他们认为,如果土耳其重新申请加入北约,它将不被接受。按照前述加入北约的基本要求,“土耳其有市场经济,但不符合任何其他标准”[11]。当前,虽然缺乏任何退出机制,但北约内部否定土耳其成员国资格的声音,仍旧凸显出同盟成员国之间的不团结,北约内部分歧重重,裂痕加大。

当前,北约的续存意义仍受质疑,外部威胁不再一致。对外,北约扩员进程遭遇瓶颈;对内,同盟团结程度明显下降。这些问题涉及北约生存与进一步发展的根本性原则,短时间内恐怕难以找到有效的破解方法。需要指出的是,北约面临的以上难题并非彼此孤立的,而是相互联系、相互影响的。与此同时,特朗普政府的北约政策主张大大降低了盟国之间的信任,对北约的发展造成直接冲击,为北约的未来增加了许多不确定性。

二、特朗普执政对北约造成的冲击

美国总统在国家内政、外交中拥有较大的权力,现任总统的愿望“从来都离政策不远”[12]。特朗普的总统任期已经结束,不难看出,其与美国以往建制派政治精英存在明显的不同。在处理与北约其他成员国的关系时,特朗普执行的是“美国优先”原则;在具体路径上,他选择了更为现实的、商人惯用的“交易式”的处事方式。结果证明,这对维系大西洋关系弊大于利,不仅损害了美国作为北约同盟领导者的形象,还加剧了北约内部成员国之间的分歧与摩擦。

(一)抛出“北约过时论”,质疑北约的战略价值

1949年4月4日,美国和其他11个国家在华盛顿签署了《北大西洋公约》,成立了北大西洋公约组织。《北大西洋公约》的签署是二战后美国外交政策历史性转变的一部分：美国将与其他国家站在一起,而不是像过去150年那样在和平时期独自行动。北约因此成为美国在西半球之外的第一个和平时期的同盟[13],也成为美国集体防御和安全政策的基石,北约随后的发展、转型都带有深深的“美国印记”。

然而,特朗普早在竞选总统期间便一再质疑北约的目的和效力,抛出“北约过时论”,主张重新审视北约存在的合理性与价值。他还将欧盟、北约和世界贸易组织列为美国最糟糕的交易。[14]此外,特朗普还曾拒绝表态支持《北大西洋公约》第五条款有关集体防御的承诺,甚至一度扬言退出北约,从而成为让北约盟友深感不安的首位美国总统。尽管后来特朗普修正了自己的观点,声称由于北约已更多地参与到反恐中,因此不再过时;但是,特朗普的相关言论已经给美国与北约其他成员国之间的关系打上了不和的烙印。特朗普的北约政策大大降低了美国在盟友中的信任度,引起了盟友的普遍不安与警觉。不仅法国总统马克龙发声欧洲国家的安全不能再依靠美国来保卫,就连一向视美国为恩师的德国也呼吁欧洲人必须真正掌握自身命运。特朗普政府的政策主张对北约组织及大西洋团结都造成难以修复的损害。

(二)与欧洲盟国在防务分担问题上的分歧加深

特朗普执政时期,美国多次抨击北约盟友的国防开支水平过低,频繁施压欧洲以促其增加军费进而减少美国投入,此举使许多盟友感到大西洋的距离正在拉大。事实上,“北约责任分担与防务投入问题是美欧关系中的‘老’矛盾”[15],敦促北约盟友增加国防开支是历届美国政府的一贯主张。但是,在特朗普总统任期内,防务责任分担问题升级为北约内部一个格外严峻的议题,严重破坏了美国与北约其他成员国的团结。

从竞选总统开始,特朗普就曾要求北约盟友增加防务开支至国内生产总值2%的水平。他站在道义高度,以一种受害者心态,严厉批评北约很多成员都在搭“顺风车”,而没有缴纳足够的费用。特朗普抱怨：“我们保护他们,他们却在占你的便宜。如果我上台,他们要么交会费,包括以前的,要么自行退出。北约如果要因此解散,那就散了吧。”[16]2018年,美国与北约盟友在军费开支问题上的争执持续升温。特朗普要求北约其他成员国立即增加防务开支,并将标准提升一倍,达到各国国内生产总值的4%。2018年6月,他在推特上写道：“美国几乎支付了北约的全部费用——保护那些在贸易上敲诈我们的国家。欧盟有1510亿美元的盈余——应该为军事支出支付更多!”[10]

对于特朗普的要求,欧洲多数国家起初认为没有必要增加国防开支。一方面,历史地看,二战以来的欧洲防务一直依靠美国的帮助,欧洲国家已经“习惯”。“在冷战开启前后,欧洲国家在百废待兴之中……欧洲希望在美国保护下节省防务开支以提振民生、发展经济,同时认为美苏在欧洲大陆形成两大军事阵营,欧洲完全依靠自己建立独立防务体系来抵御苏联将既无必要,也不现实。”[17]70多年来,欧洲国家形成对北约框架下美国所提供的安全保护的依赖甚至依附情绪。另一方面,现实地看,已经实现多年总体和平的北约欧洲成员国,当前国家预算的优先事项更多地集中在社会服务领域,增加国防开支必将减少其社会投入,从而有可能影响社会稳定。

2019年,在特朗普的压力下,北约欧洲成员国承诺将国内生产总值的2%用于国防开支,将国防开支的20%用于军事装备和研发投入。然而,美国坚持这些能力只用于为北约服务,这似乎是为了延续一种父权式的监护,使欧洲处于一种发展停滞的状态,无法独立地为自己的利益而行动。[18]“特朗普个人出尔反尔的政策表述和对盟友军费神经质式的声索,正在同盟内逐渐败坏着美国自冷战以来苦心经营的安全声誉。”[4]149欧洲对美国是否仍为值得信赖的盟友产生怀疑。北约不再是铁板一块。

(三)无意或无能力担当北约的领导者

极具讽刺意味的是,北约当前面临的最大威胁为原本最不可能的来源——美国总统。“过去,出于遏制对手、维持西方主导国际秩序的目标,美国关心欧洲事务、扶植欧洲发展、保证欧洲安全、确保欧洲政治不滑入左或右任何一端的极端主义。为此,美国不要求在每一场经济竞争、每一项贸易协定中都要胜出,而是通过经济上的让利来保持美欧关系。欧洲也认可美国领导是欧洲得以安心发展经济的基本条件。”[19]71-72从杜鲁门到奥巴马,历任美国总统都将美国对欧洲的安全防务承诺视为神圣。乔治·布什总统就曾描述过美国与欧洲维持同盟的重要性,他强调美国的承诺是对一个安全的欧洲的最佳保证,一个安全的欧洲对美国的利益至关重要,对世界和平至关重要。[13]

特朗普领导下的美国政府是特立独行的。他“从狭隘的经济得失看待美欧关系,在处理对欧关系时,利益当先、责任置后,反对欧盟‘搭便车’,要求把美国‘失去的’财富和机会夺回,漠视二战后美欧曾共同坚持的观念和机制”[19]62。美国在盟友中的战略威望大大下降,北约面临缺失领导者的危机。美国原驻北约大使道格拉斯·鲁特(Douglas Lute)和尼古拉斯·伯恩斯(Nicholas Bur ns)尖锐指出：“北约面临的唯一最大挑战是,历史上第一次缺乏强有力、有原则的美国总统领导。”[20]从特朗普执政时期的对欧政策看,美国不再在乎欧洲盟国。通过讨好俄罗斯总统普京、单方面退出《中程核力量条约》、怒斥盟国以令其增加防务支出否则将减少美国对其安全保障、积极考虑退出北约,夸夸其谈、捉摸不定的特朗普破坏了盟国间的团结。大西洋两岸的关系已经变得不再友善。[21]

美国一直是北约的主导力量,是北约的“大脑”。2019年10月9日,北约成员国土耳其对叙利亚库尔德武装发起“和平之泉”军事行动。特朗普领导下的美国单方面宣布撤军,使当初被美国拉入叙利亚进行反恐的北约其他成员国感到被抛弃,这一点正是马克龙做出北约已经“脑死亡”论断的直接原因。美国对曾与之并肩作战的库尔德武装更是背信弃义,这不能不引起北约盟友对号入座,担心美国未来是否可以兑现对本国的承诺。作为北约成员国,美国和土耳其不与其他盟友协调立场的行为,甚至连同马克龙不顾其他盟友态度直言北约“脑死亡”本身,都显示出当前北约集体安全、合作精神的式微。

三、北约的未来走向

北约未来走向已经成为冷战后欧洲安全问题中最重要也是最难解决的一个。[22]已经走过70余年的北约虽仍保持活跃和吸引力,但也面临着一定程度的“外患与内忧”,困境重重。除了本文第一部分所列涉及生存、持续发展的问题,北约还在努力解决一些成员国的民主倒退问题,敦促成员国加强对网络攻击和混合威胁的应对,并在打击国际恐怖主义的战斗中发挥关键作用。面对瞬息万变的时代形势与不断更新的安全挑战,任何一个组织的发展都将面临更多的未知,北约自然不能例外。此外,特朗普领导下的美国,全面冲击跨大西洋关系的共同价值、既有框架和结构,为北约未来的发展增添了诸多不确定性。探讨北约的前景,将不可避免地涉及以下彼此关联又渐进深化的问题。

疑问一,未来北约将续存还是解散?应该看到,尽管北约正处于困境之中,但制约北约解体的因素依旧存在,短期内北约不会走向解体。首先,北约的存在仍具现实意义。当前,北约成员国虽没有完全一致的安全威胁,但俄罗斯仍是北约主要的假想敌,恐怖主义、难民危机、跨国犯罪等问题也需要北约国家团结起来才能得到更好解决。虽然陷入两难困境,但扩员象征着北约在政治上、组织上仍具吸引力,可以起到争取现有成员国心理支持的作用,因而东扩依旧是北约的一个重要选项。其次,尽管北约内部凝聚力明显下降,但是历史上成员国之间也曾多次出现重大分歧,如在1956年的苏伊士运河危机中、2003年的伊拉克战争期间,北约都曾陷入“解散”的舆论,但并没有走向消亡。当前北约成员国之间的争吵与不睦可以被视为二战后跨大西洋团结的总体趋势中的一个小插曲,尚不能导致北约即刻崩溃。正如北约秘书长斯托尔滕贝格所言：“盟友之间在一系列不同的问题上确实存在分歧,比如贸易、能源、气候、伊朗核协议,以及最近的叙利亚东北部局势上。”[23]但这种分歧和疑虑并不新鲜,“尽管有分歧,但我们在共同面对未来时更加强大”[24]。因此,历史地看,北约长期存在的可能性不能完全排除。最后,经过70多年的发展,北约已经成为高度制度化的同盟组织。现有制度大多是应时而生、顺势而行,实用性与操作性较强,能够适应当前的国际安全形势与北约战略需要,未来可继续维持北约“机器”的良好运转。这为北约续存提供了制度保障。

疑问二,美国是否退出北约?可以预见,美国退出北约的可能性几乎不存在。首先,北约离不开美国,美国也离不开北约。北约欧洲成员国一方面对美国的霸权耿耿于怀,另一方面又乐于受美国霸权的“庇护”,尤其是北约中的苏联加盟共和国和一些中东欧国家,依然需要借助美国强大的军事能力和核保护伞来保卫本国安全。一个强大和自由的欧洲对美国至关重要[25],美国仍然需要留在欧洲。为了保持全球大国的地位,美国也必须继续做一个欧洲大国。[26]因此,北约仍将是美国国家安全与外交政策的关键支柱。其次,尽管多次表达对北约盟友的不满、释放退出北约信号,但特朗普事实上采取了与其言辞相悖的支持北约及北约东扩的行动。原因其实很简单：商人出身的特朗普从成本-收益的视角出发,深知退出北约不符合美国利益。特朗普屡次施压北约盟友,甚至威胁退出北约,实质是希望以一种低投入、高收益的方式,更为长久地维持美国在北约中的主导地位。最后,美国国会、官僚机构和多数民众持支持北约的坚定立场,这是特朗普在制定北约政策时不得不考虑的因素。2019年初,国会以压倒性优势通过两党立法阻止特朗普带领美国退出北约,从而使美国是否退出北约这一疑问的天平更加倾向于不可能。

疑问三,美国与北约其他成员国的关系是否走向平等?特朗普政府时期的北约政策不利于美国在北约内绝对领导权的维系,继续执行最终将促使北约成员国关系平等化,但短期来看,美国在北约内仍将居于盟主地位。首先,经济基础决定上层建筑。在“美国优先”理念的指导下,特朗普政府多次强调北约其他成员国的军费分担对美国来说是不公平的。特朗普的持续施压效果显著。2019年11月28日,北约同意削减美国对北约直接预算的分担比例,即由过去的22%降至16%,和德国处于同等水平。经济上走向平等的盟友关系,在政治上、话语权上也将更加趋于平等。其次,特朗普政府的北约政策形成关于美国在北约内领导权逐步丧失的闭环：美国领导权的缺失在客观上造成北约的领导真空,北约注定将进行权力再分配;在权力再分配的过程中,由于美国在盟友中的威信已大大下降,反过来使美国领导权被架空。与此相伴的是德、法等国在北约内的领导权或将得到提升。不过,短期内美国在北约内仍将居于盟主位置,这是由现有机制与历史惯性所决定的。

总之,北约不会消失,它仍将是一个重要的战略同盟,是北美和欧洲国家聚集在一起应对安全挑战的唯一论坛或平台。美国不会退出北约,且短期内仍将居于主导地位,但美国在其中的权力和话语权或将大大下降。总的来看,由于拥有超强的适应能力与自我更新能力,能够根据形势发展及时做出战略调整与改革转型,在过去70多年中,北约的自身发展和组织建设得到了不断完善,有效地保障了大西洋两岸的总体和平。未来北约是否可以继续适应瞬息万变的国际局势,其发展方向将发生怎样的变化,对国际安全形势将起到积极还是消极的影响,对中国又会采取怎样的政策与行动,这些问题都值得中国战略学界密切关注并跟进研究。