社会治理对农村饲料养殖污染治理的启示及实施路径

2021-12-05王凯

中国饲料 2021年3期

王凯

（江西开放大学，江西南昌 330046）

饲料行业作为我国国民经济发展中的重要分支，其重要性不言而喻。但过去低门槛、地域性分布的市场环境，催生了一系列家庭散养、中小型饲料养殖企业，这类企业由于缺乏足够的环保意识和环境治理成本投入小，致使对饲料养殖场附近的环境产生了污染。研究表明，由饲料养殖产生的污染已成为当前我国农村最大的污染源（宣梦等，2018）。国家高度重视农村环境问题和农村产业发展，并推出了一系列促进产业升级、结构调整的政策方针和环保新政，农村饲料养殖行业急需进行供给侧结构性改革。目前，发达国家和我国部分地区饲料养殖行业开始主动转型，向集约化、规模化和标准化方向转变（李超显，2019）。但仍有部分农村地区饲料养殖企业、家庭散养户缺乏相应的资金和技术指导，转型难度大，仍有严重的污染问题。

目前，对于饲料养殖污染的治理模式主要以企业、政府主导，缺乏有效的市场参与，无法发挥社会治理的优势。因此，本文以农村饲料养殖产生的污染为出发点，研究当下污染治理模式的现状及不足，并从社会治理的角度提出未来的实施路径和发展启示。

1 农村饲料养殖产生的污染

1.1 水质污染农村饲料养殖主要产生的污染是水质污染、大气污染和土壤污染等。在农村的饲料养殖过程中，所需的用水量非常大，例如，饲料的喂养需要用水、养殖牲畜的饮用水、牲畜的排泄物清洗、厂房员工用水等。缺乏对环保的重视，污水处理技术不达标，当地存在监管漏洞等原因，致使大量未经处理的污水直接被排放，产生严重的水体污染问题。牲畜的排泄物中含有大量的有机物、氮、磷、细菌等，进入水体后会破坏水体的平衡，造成富营养化问题，甚至渗入地下水后，污染地下水资源（张丽君等，2019）。

1.2 大气污染除了水质污染严重外，大气污染问题也不容忽视。饲料养殖过程中，牲畜的排泄物未经及时清洗会产生臭味，影响周边居民的生活质量。此外，牲畜养殖过程中，还会产生温室气体。研究表明，牲畜养殖过程中容易产生氨氮、硫化氢、苯酚、胺类物质等，排入大气后会与大气中的其他分子发生化学反应，导致大气污染，进而引发温室效应（赵祥华等，2016）。由于缺乏对养殖废弃的处理设施，不少农村饲料养殖的废气都直接排入空气中，对大气环境产生了严重的污染。此外，这些有毒气体也会导致牲畜产生不可逆的次生危害，致使牲畜抵抗力降低，影响养殖产品质量。

1.3 土壤污染土壤污染体现在饲料养殖过程中产生的牲畜粪便随意堆砌或不合理使用等。由于牲畜粪便含有大量的有机质、氮、磷、钾等元素，是农业种植所需要的成分。为了提升企业的收益，不少农村饲料养殖企业都会将牲畜粪便销售给农业种植户或中间商，不少粪便未经处理或处理不当，直接被用于农业养殖中，粪便中的一些重金属元素进入土壤后会产生重金属污染，破坏土壤结构，危害人们身体健康，而过量的营养物质，进入土壤后也容易导致营养过量，降低农业产量，甚至随着雨水、灌溉流入水体中，产生水体污染。也有部分企业或农户随意堆砌粪便，滋生细菌，产生严重的臭气污染（杨玉清，2018）。

1.4 传播疫病除了环境污染外，缺乏有效管理的饲料养殖企业还容易传播疫病。在牲畜粪便中含有大量的细菌、微生物，其中部分对人体有一定的危害性，这些细菌和微生物，随着粗放式的排放，会进入水体、土壤、大气中，容易对周边居民传染疾病。这些疫病传播，还体现在牲畜方面，例如非洲猪瘟，致使大量的牲畜死亡，严重影响了企业和家庭散养户的收入（陈振恒等，2018）。当前，不少农村饲料养殖企业没有建立牲畜粪便处理设施，或建设了但仍达不到相关标准和要求（王祖力等，2011）。

2 农村饲料养殖污染治理模式及困境

2.1 企业治理企业治理是当前农村饲料养殖污染治理的主要模式，秉持着“谁污染谁治理”的方针，饲料养殖企业需要对其产生的污染物负主体责任。绝大部分大型、集团化的饲料养殖企业安装了环保设备，甚至成立了相关环保部门，对牲畜养殖中产生的污水、大气、废弃物等进行处理达标后才进行排放。也有些企业将牲畜养殖的粪便等排泄物与第三方合作，销售给肥料加工商，对废弃物进一步处理，实现资源的有效利用和环境污染的减量化，也能适当增加企业收入。也有部分企业缺乏足够的资金和人力资源，通过第三方外包的形式将牲畜养殖的废物进行专业化处理，满足企业生产经营过程中的环保需求。

2.2 政府治理为强化农村饲料养殖污染治理效果，政府出台了一系列政策和法规去约束环境污染问题。针对饲料养殖行业，我国的环保部门也出台了适用于养殖业的污染物排放标准和污染防治技术规范，在相关法律条例中，确立了企业的主体责任，并明确了污染物的排放标准和处罚细则，还对农村地区划定了禁养区。这些政策文件的出台，一定程度上缓解了农村饲料养殖污染的程度，为饲料养殖绿色发展指明了方向。环境具有公共属性，一定程度上也为政府参与治理提出了要求。在农村饲料养殖污染中，政府主要通过监管、提供技术指导等手段帮助饲料养殖企业进行环保转型，责令改正等，当污染物排放超过一定限额时，还会征收环境污染税。

2.3 第三方治理由于政府治理和企业治理存在一定的局限性，在此背景下第三方治理模式应运而生。环境污染治理的第三方一般具有相关的环保设备、技术水平和专业化人才，能以更低的成本完成企业污染物治理的目标。政府、企业可以根据环境治理需要，通过招投标等形式对第三方进行筛选、考核，进而选出合适的第三方企业或组织对饲料养殖中产生的污染进行治理，最后对第三方进行评价。第三方的出现，能实现不同治理模式的优势互补，且能促进我国环保企业和组织的发展，丰富我国的治理结构（王祖力等，2018）。

2.4 当前农村饲料养殖污染治理困境在企业治理中，部分企业盲目追求利益最大化，再加上缺乏社会责任感、相关技术水平较低、无技术人才资源等限制，使得环境污染治理效果不佳。在政府治理中，由于农村饲料养殖企业产生的污染具有难监测、污染物分散、污染物产量具有波动性等特征，致使政府在监管过程中难以监测污染源，监管难度大、成本高，一定程度上制约了政府的监管效果。且相关法律法规、管理规范和行业标准具有一定的滞后性和不完善之处，再加上征收相关环境污染税政策还不够完善，污染物难以被定量，因此税额也较低，无法真正对企业起到警示作用，导致饲料养殖企业的污染排放约束受到一定的限制（卢春天等，2020）。而第三方治理发展较晚，还存在参与主体单一、权责不明的问题，也影响了其发展过程。因此，在此背景下，社会治理的显著优势受到学者们的高度关注，如何将社会治理与农村饲料养殖污染治理结合起来是当前需要解决的问题。

3 社会治理对农村饲料养殖污染治理的实施路径

对于农村饲料养殖产生的环境污染问题，常规的企业治理、政府治理和第三方治理都存在一定的局限性，无法满足群众日益增长的环保要求和农村产业发展标准。社会治理是强调社会力量参与治理过程，社会治理中的主体包含政府、群众、企业、自治组织、行业协会等，能充分调动社会治理不同主体的主观能动性，弥补单一主体治理模式中的不足。

3.1 建立饲料养殖污染治理公众参与机制公众参与是社会治理中的重要一环，是居民自我权利实现的具体表现。对居民来说，其重要的一项权利就是知情权。当农村饲料养殖产生的污染物影响周边居民利益时，居民有权利知晓饲料企业污染物排放是否符合国家标准和污染物的类型、排放量、治理方式等内容。其次，居民也可以行使监督权。公众监督是社会治理体系现代化中的重要内容，对于农村饲料养殖企业产生的污染问题，居民要发挥监督作用，一定程度上可以填补政府监管的漏洞，减少政府监管成本。居民也具有环保问题决策权。对于饲料养殖行业出台的相关标准和规划，都需要充分听取群众意见，让群众作为主要参与者，对相关政策制定献言献策。

因此，社会治理的重要实施路径之一，就是建立饲料养殖污染治理公众参与机制。第一，为保障居民的知情权，政府要及时做好信息公开工作。不仅要将环境信息公开写入文件中，还要建立环境信息公开机制，明确公开途径、负责单位和监管单位（胡亿等，2017）；此外，还需要畅通信息公开渠道，例如与“互联网+”紧密结合，将信息公开及时上传至网络上，拓宽群众的了解程度。第二，保障群众的监督权。不仅要在相关文件、法规中明确群众监督的权利，还要建立群众环境督查小组、意见反馈渠道、信访制度等，让群众发挥监管效能，提升监督效率，降低监督成本。第三，充分保障群众的决策权。在制定相关政策时，通过群众提问、智库提问、研讨会、发征求意见稿等形式拓宽群众的决策路径。

3.2 健全环保公益组织和协会监督机制除了群众参与，也要充分发挥自治组织、行业协会、环保公益组织的参与力量。相比于群众其具有基数大、分布广的优点，行业协会和社会组织具有较高的专业技能和组织协调能力，能更为有效地调动组织内成员发挥社会治理的作用。对于环保公益组织来说，其重要的作用在于环境知识宣传、发挥监督职能、参与环保活动等，据了解，目前我国的环保组织数量已经突破7000 多家，公益突破2000 多家（刘振华等，2020）。大量的行业组织和公益社团成为了社会治理的重要力量。因此，发展饲料养殖污染社会治理模式，要充分调动起行业组织和协会的力量，发挥有效的监督机制。例如，政府要鼓励和支持饲料养殖行业环保组织的成立，并为其提供适当的场地和资金支持。而环保协会和组织要充分调动成员的积极性，在对企业环境普法宣传、群众环境监督、环境保护等内容方面做足充分的宣传动员工作。也需要为相关环保监督提供培训、指导、意见反馈等，以更好地让群众参与环境问题的社会治理。

3.3 强化饲料养殖污染第三方治理模式社会治理的主体中，除了企业、群众、政府、相关组织外，第三方也是不可忽视的一环。当前，随着社会分工的进一步细化，以专业的技术从事相关领域工作，能进一步降低成本，提升效率。目前，通过委托第三方参与饲料养殖行业的环境污染治理已经较为常见，相比于政府治理和企业治理更能节约成本，且能有效降低环境污染，解决环保纠纷问题。但目前我国第三方治理还不够成熟，相关企业数量不多，还存在权责不明晰等问题，制约了第三方治理的发展。因此，面对当前的困境，政府要尽快完成环境污染第三方治理的相关法律，明确其法律地位。其次，还需要建立对第三方的评价和考核机制，建立黑名单和白名单，为政府、企业选择第三方提供参考依据。第三，引入第三方竞争机制，第三方企业数量不足容易引发垄断问题，导致治理成本的上升，因此，要适当降低行业准入门槛，鼓励更多有专业、技术的企业参与第三方治理，并给予一定的税收优惠和财政补贴等。最后，也要完善对第三方的监督和考核，对污染治理成果验收要有相关的标准、准则，才能使得环境治理过程符合需求。