近现代国家转型背景下中国共产党的贯彻性

张凯峰

（天津大学马克思主义学院， 天津300350）

自1840年鸦片战争爆发，近代中国长期笼罩在内忧外患之中。为了挽救民族危亡，无数仁人志士尝试各种救国救亡道路。这些探索和斗争，虽然也在一定程度上推动了中国社会的进步，但都未能根本改变中国的悲惨处境，直到中国共产党创立新中国，重整旧山河。为什么只有中国共产党能做到？本文尝试站在中国近现代国家转型的历史背景下回答这个问题。概括地说，中国共产党是一支中国历史上前所未有的现代化的政治力量。

一、 近代中国的转型困境

今天世界上绝大部分国家的形态叫做近代民族国家。这是一种15—17世纪在欧洲国家的激烈竞争中逐渐形成的强有力的国家形态，相对于传统国家来说在竞争中具有巨大的优势，因而在近代成为世界潮流。全世界的国家都主动或者被动地卷入到这个潮流当中，经历了一番脱胎换骨式的转型。近现代中国历史本质上其实就是这样一个从传统国家向近代民族国家转型的历史。

美国政治学家如莱昂纳德·宾德、鲁恂·派伊等认为，一个国家从传统国家向民族国家转型的过程通常不会很轻松，很可能会按照不同的次序遭遇一系列危机，如贯彻危机、认同危机、合法性危机、整合性危机、参与性危机、分配性危机。

对于近代中国来说，在诸多危机中，“贯彻危机”显得格外突出。克服贯彻危机可谓是近现代中国国家能力现代化的最核心任务。所谓“贯彻危机”，即“政府深入社会与推行基本政策的问题”[1]，其实就是中央与基层之间存在隔阂，难以最大限度地动员起国家的人力、物力、财力资源，以实现国家意志。贯彻能力低下，再高明的政治、经济、司法体制改革都只能停留在纸面上，无力施行，再雄厚的国力都无法凝聚起来用于大规模国内建设或者抵御外敌入侵。

在中国共产党诞生之前，以近代民族国家的标准来看中国是非常落后的，最突出的表现就是贯彻能力低下。

19世纪的清朝，我们经常说它腐败无能。这种腐败无能实质是贯彻危机的反应，具体表现就是无论动员国内资源，还是协调一致应对外敌，都显得软弱无力，这一点在甲午战争时期显得非常突出。

据相关研究，在甲午战争前夕，中国的经济总量相当于日本的8倍，但是清政府财政收入占国民总收入的比重仅有2.5%[2]，而1894年日本政府财政收入占其国民总收入的比重为34%[3]。也就是说，尽管中国家大业大，但是清政府能够支配的份额并不大，日本却能够以小得多的体量动员起与中国相当的经济力量用于国内建设。这是日本明治维新成效显著于清朝洋务运动的一个重要原因。

甲午战争爆发后，清政府曾紧急发行了国内公债“息借商款”筹集军费，但是只筹到了区区1 102万两白银[4]。而日本在甲午战争期间发行的四次军事公债，筹集到了12 244万日元。清朝为此战一共耗费五六千万两白银，其实不过是政府年财政收入的3/4。而甲午战争日本的总军费达到了23 000万日元。这个金额为当时日本政府年收入的2.5倍。当时2日元接近1两白银，也就是说日本在这场战争中花的钱是清朝的一倍以上。

军费不敌对手，军事实力也不能充分发挥。当时清朝的地方督抚权势膨胀，把本地的军队和军事工业看作私产，“如何筹饷，如何练兵，如何开制造局，如何开军械局，如何开银行，如何铸钱币，一皆听各省督抚之各自为谋”[5]。朝廷很难进行统一的协调和指挥。

黄海海战爆发前，日方曾一度担心：“清国四个水师的舰艇，不仅在数量及吨位方面远远凌驾我海军之上，而且北洋水师确有优于我方的军舰。故胜败难以逆料。”[6]但是战争爆发后，只有北洋水师奋起反击，南洋、广东、福建三支舰队都隔岸观火。光绪帝命令南洋大臣刘坤一调南洋舰队“南瑞、开济、寰泰三船迅速北来助剿”[7]，而刘坤一借故推脱，拒不相助，朝廷亦无可奈何。

后日军在山东登陆，企图从后侧夺取北洋舰队的基地威海卫。“东抚李秉衡不戒备”[8]，分守威海卫内陆路六炮台的清军“跟日本军队交了几回枪后便逃走了，让敌人安步进来”[9]，日军随后夺取威海卫的南北炮台，调转炮口向停泊在港口里的北洋舰队开炮。北洋舰队苦战一周后全军覆没。战败之后，唾骂之声纷至沓来，李鸿章委屈自辩称甲午之战是“以北洋一隅之力，搏倭人全国之师”[7]112。

即使是在海军和陆军内部，也是派系林立，矛盾重重。北洋水师“军官多闽人，……提督丁汝昌本陆将，且淮人，孤寄群闽人之上，遂为闽党所制，威令不行”[10]。陆军也是这样。“平壤、鸭绿江口、威、旅、海、盖诸战，皆败在各军心志不齐，并不互相援应。”[11]日人事后亦总结说：“清军指挥错乱，其龃龉冲突百出，而内部相摩擦，结局减弱对敌之战斗力几何，未可知也。”[12]

清朝在其统治的最后10年中，在政治体制、行政体制、司法体制、军事体制以及财政经济、文化教育方面都进行了大规模的深刻变革，指导精神就是中央集权，但这场变革还没见成效，清朝就覆灭了。

辛亥革命以后，中华民国建立了西方式的民主共和制。但是，民主共和制并不能让中华民国解决清朝没有解决的问题。

《中华民国临时约法》赋予参议院同意权与弹劾权，却没有给与政府制约议会的权力，造成政府“对于内政外交及紧急事变，几无发展伸缩之余地”，“用一人必求同意，提一案必起纷争”[13]，“议案丛脞，累日不能决一条，经月不能颁一律”[14]。袁世凯抱怨说本大总统“身受其苦痛，且间接而使四万万同胞无不身受其苦痛者”[15]。

地方上，业已坐大的实力派有恃无恐，各地督军和师长们都成了割地自雄的土皇帝，“大约除外交一事以外，他如用人权、财政权、军政权，皆南省各都督自操之，袁固不得过问，袁亦不敢过问，其向来解中央之饷项，财政部无术催交”[16]。“以二千年大一统之国，几复返于土司政治”[17]。袁世凯死后，中央对地方几乎完全失去控制。曾经担任北洋政府教育总长的张一麐评论说：“按今之中国而论，固所谓统一之国家也，实则四分五裂，已成群雄割据，相持莫下之局矣。”[18]

举国混乱却无力收拾，治理能力严重缺失的北洋政府在社会舆论中几乎失去了存在的意义。舆论有言：“今之政府，装饰品耳。换言之，为对外有交际而其交际须于北京行之，故不得不设此偶像以与之周旋。其实疆吏固不以政府视之，即人民亦并不以为必需之物也。”[19]

当1926年第一次国共合作领导的北伐战争开始以后，北洋政府几乎是在全国人民的欢呼声中被抛弃了。

二、 中国共产党开创的新局面

1921年，中国共产党诞生了。这是一个中国前所未有的、按照俄国共产党模式建立起来的政党，具备鲜明而严整的意识形态、严密组织和铁的纪律。这个当时尚显幼稚的政党成为一个新的历史局面的种子。

1924年，孙中山决定联合中国共产党，实现中国国民党与中国共产党的第一次合作。孙中山的革命道路一直很坎坷，辛亥革命之前历经10次起义失败；辛亥革命之后，走议会政治的道路也失败了，又经历二次革命、护国战争、护法战争、陈炯明叛变，直到1923年，才在广东建立了民主革命根据地。深刻反思之后，他将联合中国共产党，向苏俄学习作为了出路。

中国国民党则原是一个松散的革命联盟，从同盟会时期开始，不断有各种各样的人员和团体结合到一起，“党员虽众，声势虽大，而内部分子意见分歧，步骤凌乱，既无团结自治之精，复无奉令承教之美德，致党魁则等于傀儡，党员则有类散沙”[20]。第一次国共合作实现之后，中国共产党和苏共代表帮助孙中山对国民党进行了改组，“不但各级有各级的会议，而且各级的会议，都是互相衔接，成一系统”。

从兴中会、同盟会开始，一直到1924年改组以前，国民党始终是一个少数社会精英的集合体，群众基础非常有限。改组之后，区分部成为党联系群众的触手，“党的一切指导群众的工作，透过区分部深入群众中，使群众的行动与党的指导相呼应”[21]。陈潭秋描述当时的中国国民党说：“全国各地党部均注重民众的宣传和组织，党的内部亦较前紧密得多，民众对于党也渐能了解和同情，这可以说是国民党有了新生命了。”[22]

在政权建设上，改组以前的广东革命根据地各军自设防区，“政出多门”，“俨同封殖”[22]121；改组之后行政权力统一于国民政府之手，“省政府于中国国民党指导监督之下，受国民政府之命令，处理全省政务”[23]。“各县县长虽为行政长官，然政治部对每县仍派政治专员一名，到县监督、专员之职务，系监督行政、扶助农工、指导教育方针”[24]。从此政令贯通，行政效率大为提高，比北洋政府更为强有力。

在军队建设上，1925年7月，国民政府把掌握的所有军队改编为国民革命军，全面实行党代表制。共产党人实际领导了全部军队政治工作。国民革命军是中国历史上第一支军事政治并行的军队。《国闻周报》的时评说：“党军长处，在能以军事政治并行。故师行所至，事半功倍。质言之，一举一动，皆有政治的意味。”[25]这是军阀武装没法比的。

1926年北伐战争开始之后，国民革命军在各个战场的行军作战，都获得了工农群众广泛有力的支持和援助。北伐战争成了与以往的军阀混战截然不同的一场战争。在不到10个月的时间里，国民革命军从广州打到武汉、上海、南京，打垮两大军阀，歼敌数十万，席卷了大半个中国。开战前，广州国民政府无论是在控制的地区，还是经济军事实力，均处于悬殊的劣势，却能取得如此巨大的战果，根本原因在于政治上的进步、贯彻能力的提高，使之能够尽可能地发挥出各方面潜力。

可惜的是，国民革命军在军事上节节胜利，迅速战胜北洋军阀的同时，政治上却逐渐被北洋军阀所同化、所征服，也就是所谓的“军事北伐，政治南伐”。国共决裂之后，由于大批中共党员被清洗，特别设立用来防止军阀主义的党代表制度也很快被破坏了。于是新成立的南京国民政府成了一个由国民党新军阀组成的、不稳定的军事政治联合体。

客观地说，因为有第一次国共合作打下的基础，南京国民政府实现自己意志的能力毕竟要比清政府和北洋政府强。当全面抗战爆发后，中国的表现优于甲午战争时期。梁漱溟描述说：“自抗战军兴，全国各省地方一致拥护中央领导抗战。顿然实现了多年未有的国内统一气象，从而中央政令亦得贯彻到每一个角落，为前所未有，如老百姓实行征兵征粮等等，以及经济上实行各种统制与专卖，还有对某些地方武力实行削弱，将各省财政收归中央统筹办理，省政府地位降低。……今天中央统制之强大，怕是中国有史以来还未有的。”[26]这也是中国能够在开战之初失地千里、损失惨重的情况下坚持到胜利的原因之一。

但中国国民党及其政权在贯彻性上仍然存在很大不足。按照国民党一大通过的党章规定，国民党的组织系统从中央到基层分别是最高党部、省党部、县党部、区党部、区分部，这种设置显得比较粗疏，不足以对乡以下基层国民党党员实现有效覆盖，也难以在群众中开展工作。区分部作为基本组织，任务不过是招募党员、收集党费，发放宣传材料，即使是这类工作，也有不少人敷衍塞责。而且区党部与区分部大部分都在城里，不能深入到农村。对基层社会的渗透不力，更谈不上社会动员。国民政府立法委员程元斟就曾经说：“中国国民党的权力，只限于贴标语，喊口号，无力推行实际政治……”[27]

如此政党自然难以有效地贯彻执行自己的方针政策，1930年蒋介石在中国国民党三届四中全会闭幕时说，历次中央全会通过的“各种方案方法固然规定得很具体，很确当，而实际上并没有实现了几分之几”[28]。1938年蒋介石在中国国民党临时全国代表大会上又说：“整个党的工作不论上级下级，都是只有消极的应付。”[29]

在农村，尽管国民政府通过编制户口，建立起农村社会基层控制网络，通过联保连坐，实现对民众行为的监视，但是由于在乡村干部的选择上以学识和资财为主要标准，反而使地主士绅，耆老族长、豪强恶霸在基层农村中的权力得到了国家的背书。“政府的摊派、救国公债、抽派壮丁、征收民产、征用民力等政策，竟多被保甲长利用为敲诈资财、独揽腰包的手段。”[30]原本用来发动民众、组织民众的工具，“结果竟成了动员民众的阻碍”[31]。

三、 红色政权为什么能够存在

相比之下，中国共产党及其建立的政权在近现代中国历史上可谓是贯彻水平最高的政治力量。

中国共产党的组织系统虽然也是中央委员会、省委、市县委、区委、支部五级。但是，支部人数过多时，可分为若干小组，或者组织支分部，支分部之下再成立小组[32]，实际上要比国民党的组织系统多一到两个层级，设置更加细密。作为基础组织的支部是党与群众直接发生关系的组织。中国共产党提出了“一切工作归支部的口号”，其任务包括：领导该处群众日常斗争，扩大党的影响，在群众中实行党的口号和决议，吸收新的党员，从事组织和宣传工作，参加地方政治经济斗争，尽可能讨论党的重要问题[33]。这样的基层党组织保证了对广大党员的覆盖，而且注重发挥群众动员的功能，开展工作明显更加有力，更加积极进取。

中国共产党对纪律的规定比中国国民党更细密、更严厉。1925年10月，中共中央扩大执行委员会《对于组织问题之议决案》指出“下层组织与上层组织要有极明确的密切的相互关系”[34]，1927年6月中央政治局会议通过的《中国共产党第三次修正章程决案》明确规定“严格党的纪律是全体党员及全体党部最初的最重要的义务”[34]152。1942年9月1日中共中央《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》，进一步确立了“下级服从上级，全党服从中央”[35]的原则。

中共所建立政权的基层行政组织的贯彻性水平也要高出一筹。土地革命战争时期，中华苏维埃共和国的地方政权采取省、县、区、乡四级建制。作为基层行政机关的乡苏维埃由全乡选民选举的代表组成。在乡苏维埃之下，组织有各种经常的或临时的专门委员会，分别负责扩大红军、农业生产、没收征发、公债发行、义务劳动等工作。每村代表选举一人为代表主任。代表不脱离生产，散布在群众中，对于其领导下一定范围内的居民发生固定的关系，“一方面是代表选举他们的选民到苏维埃去工作，传达选民意见，将选民所要进行的工作提到乡苏维埃去讨论。另一方面是将上级苏维埃所要进行的工作经过代表会议或主席团讨论之后传达到群众中去，领导各代表所在范围内的居民坚决执行上级苏维埃的命令和指示，执行乡苏维埃的决议”[36]。

苏维埃制度在当时的中国是新生事物。毛泽东认为：“依靠于民众自己的乡苏代表及村的委员会与民众团体在村的坚强的领导，使全村民众像网一样组织于苏维埃之下，去执行苏维埃的一切工作任务，这是苏维埃制度优胜于历史上一切政治制度的最明显的一个地方。”[37]

埃德加·斯诺记录说： “组织工作并不是到政府机构为止。……共产党把妇女们也组织到共青团、抗日协会、幼儿院、纺纱班、耕种队中去。成年的农民组织在贫民会、抗日协会中。甚至哥老会这个古老的秘密会社，也让它参加到苏维埃生活中来，从事公开合法的活动。农卫队和游击队也属于组织严密的农村政治社会结构的一部分。……苏维埃组织的目的显然是使得每一个男女老幼都是某个组织的成员，有一定的工作分派他去完成。”[38]

这样一来，党中央的意志和政策可以通过各级组织层层落实、层层传递，灌输给每一个普通农民，从而实现了最大限度的社会动员。素来散漫的、无组织无纪律的群众被严密地组织起来了，就形成了一股强大的战斗力。

可以说，中国共产党建立的农村革命根据地，虽然大多处于中国最贫穷、落后的地区，却完成了一场深刻的政治变革，建立起一种现代化的新型的农村基层政权，这就是土地革命战争时期中国共产党能够以弱胜强，连续打败国民党四次“围剿”的原因。

抗日战争时期，中国共产党领导的抗日民主政权继承了土地革命时期的优良传统，国民党方面描述说：“目前共产党控制下之陕北，彼能无论男女老幼悉纳于各种组织之中，而由该党分子予以切实之领导与控制，遂造成今日形同铁桶之陕北特区。”[39]

到了解放战争时期，这种基层行政体制使并不发达的解放区发挥出极大的潜力，支持人民解放军的作战。如毛泽东描述的那样：

“国民党拥有广大的人力资源，但是在它的错误的兵役政策下，人力补充却极端困难。中国解放区处在被敌人分割和战斗频繁的情况之下，……人力动员却可以源源不竭。国民党拥有粮食丰富的广大地区，人民每年供给它七千万至一万万市担的粮食，但是大部分被经手人员中饱了，致使国民党的军队经常缺乏粮食，士兵饿得面黄肌瘦。中国解放区的主要部分隔在敌后，遭受敌人烧杀抢‘三光’政策的摧残，其中有些是像陕北这样贫瘠的区域，但是却能用自己动手、发展农业生产的方法，很好地解决了粮食问题。”[40]

中国共产党的军队政治建设也是很强大的。秋收起义以后，毛泽东就在江西省永新县三湾村对起义部队进行了改编，在部队里建立各级党组织，党的支部建在连上，班、排有党小组，连以上设立党代表，营、团建立党委，整个部队在中国共产党的前敌委员会领导之下，从而确保了党对军队的领导。毛泽东认为，此举使红军变成了一个火炉，“俘虏兵过来马上就熔化了”，而且“同样一个兵，昨天在敌军不勇敢，今天在红军很勇敢”[41]。

到了解放战争时期，很多国民党杂牌军弃暗投明，整军整师地当了解放军。整个解放战争期间，国民党军队起义近500起，其中师以上规模的有60多起，153个师、1千多名将领、177万官兵转到了解放军这一边。解放战争结束后，周恩来曾说：“有的部队，解放战士竟占百分之八十，少的也占百分之五十至六十，平均约占百分之六十五至七十。”[42]投诚或者被俘的国民党军队士兵常常是经过党政干部三五天的短期审查教育，甚至是在火线上稍加教育就补充进解放军。国民党第六十军改编为中国人民解放军第五十军后，数百名中共军政干部被调派去该部工作，全军面貌焕然一新，在解放鄂西、川东以至成都的战斗中取得了辉煌的战绩，新中国成立以后在抗美援朝战争中也屡建奇功。曾经的敌方人员如此大规模地加入我军，并且很快就能得到转化，形成远胜以往的战斗力，“这种情形是世界战史上所少有的，若没有高度的政治训练是不可能的”[43]。国共两党在贯彻水平上的差距最终决定了战场上的成败。

如本文开头所说，传统国家在向民族国家转型的过程中很可能会遭遇不止一种危机，除贯彻危机之外，尚有认同危机、合法性危机、整合性危机、参与性危机、分配性危机。“一个社会要想成为现代化的民族国家就必须成功地解决所有这些危机。”[1]80-81不同的危机可能彼此牵制，互为矛盾，互为依托，在特定的时候出现相互抵牾、南辕北辙的窘况。但是从历史上看，克服贯彻危机一直是近现代中国国家能力现代化的核心任务。当其他危机与之发生矛盾，国家和社会必须做出取舍的时候，克服贯彻危机常常被摆在优先位置上。这是鸦片战争以来，国土沦丧、民族危亡的战争压力决定的。若非如此，则中华民族不可能在激烈的国家竞争中生存下来。但并不是说坚持提高贯彻水平就能够保持不败，其优先地位有时候仍会受到其他政治危机的限制，比如说合法性危机、参与危机、分配危机等①[43]311-334。中国共产党不仅是近现代中国贯彻水平最高的力量，同时也兼顾到了其他政治危机，所以最终在国内政治军事斗争中胜出。

四、 压力之下的选择

1949年以后，尽管新中国成立了，但是战争压力并没有消失。严峻的国际形势、客观情况要求我们仍然需要保持强大的贯彻能力。

从20世纪50年代到70年代初，中国一直处在国内外战争的直接威胁之下。国民党海军、空军的袭扰和侦查、渗透不断，剿灭各地残余的匪特武装从1949年一直延续到1962年，新疆和西藏都曾经出现分裂势力策划煽动的武装叛乱。对外东西南北各个方向都有战事发生，包括抗美援朝、抗美援越、中印边界保卫战、中苏边界冲突、西沙海战。整个毛泽东时代就是在这种局部战争接二连三、冷战威胁持续不断的准战争环境中过来的。这就为新中国最初30年的政治发展确定了基调。

经济上，“重工业优先”成为发展建设的基本战略。工人工资长期增长缓慢，从而使国营企业能够上交更多的利润；农村中实行了统购统销政策，以确保工业建设所必需的粮食供应。为了将有限的资源和生产能力集中到国家最需要的建设中去，国家对社会经济的干预越来越深入，越来越强大，终于建立起高度的计划经济体制。

政治上，中国共产党的领导地位日益突出。1953年，毛泽东提出“大权独揽，小权分散，党委决定，各方去办”[44]的领导原则，这一体制的特点就是权力横向集中于各级党委，纵向集中于中央，有利于对大规模的危机事件快速做出决策。

之所以如此，最根本的原因是中国自鸦片战争以来的内忧外患并没有消失，即使到了20世纪70年代初，中国面临的外部威胁也仍然很严重，面对的敌人甚至比鸦片战争、甲午战争时期更加强大，仍然需要保持高水平的贯彻能力以应对危机。

到了20世纪70年代末，中美关系随着尼克松访华和中美建交迅速改善，苏联也开始和中国缓和关系。中国周边安全形势根本好转，出现了一个自从鸦片战争以来140年没有过的相对和平的国际环境。中国人终于可以不再为安全问题紧绷着，于是计划经济体制逐渐向市场经济体制转变，政治环境也变得宽松，我们进入了迅速发展的改革开放时期。

中国共产党成立之初，在中国政治舞台上只是一个很小的政党，但是在100年波澜壮阔的历史进程中，中国共产党从最初的50多名党员，发展到拥有9 100多万党员的世界第一大执政党，团结和带领中国人民夺取革命、建设、改革一个又一个伟大胜利。怎么做到的呢？从近代国家转型的角度来讲，中国共产党通过建立强大的组织网络体系、令行禁止的严明纪律规章体系，成功地克服了困扰近代中国的贯彻危机，使一盘散沙的中国社会凝聚起来，动员起来，发挥最大的潜力，去实现民族复兴的伟大目标。站在180多年的中国近现代历史的大背景下，中国共产党的成功是必然的。

注 释：

①详细论述可参见：张凯峰《危机与嬗变——近现代中国民族国家发展研究》，人民出版社，2019年出版，第311-334页。