推进国家治理体系和治理能力现代化：根本依据、战略意涵与标志性意义

刘志明

(中国社会科学院马克思主义研究院，北京，100732)

国家治理体系和治理能力是一个有机的整体，两者相辅相成，集中体现一个国家的制度和制度执行能力。国家治理体系的现代化就是推动中国特色社会主义制度①更加成熟更加定型，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系[1]。治理能力的现代化则是适应国家现代化总进程，党、国家机构和人民群众运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力不断提高。具体地说，就是党科学执政、民主执政、依法执政的水平不断提高，国家机构履职能力不断提高，人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力不断提高。

推进国家治理体系和治理能力现代化，是以习近平同志为核心的党中央在新时代作出的重大战略部署。本文拟以习近平的相关重要论述为根本遵循，对这一重大战略的根本依据、战略意涵与标志性意义做一粗浅解读。

一、推进国家治理体系和治理能力现代化的根本依据

新时代推进国家治理体系和治理能力现代化的提出，主要有以下三大根本依据。

第一，国家治理体系和治理能力现代化关系党和国家事业兴旺发达、国家长治久安、人民幸福安康。正如习近平总书记深刻指出的，“真正实现社会和谐稳定、国家长治久安，还是要靠制度，靠我们在国家治理上的高超能力，靠高素质干部队伍。我们要更好发挥中国特色社会主义制度的优越性，必须从各个领域推进国家治理体系和治理能力现代化”。[2]

当今世界正经历百年未有之大变局。在国际环境日趋复杂，不稳定性、不确定性明显增加，新冠肺炎疫情影响广泛深远，经济全球化遭遇逆流的新形势下，在我国改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军各方面任务之繁重前所未有，我们面临的风险挑战之严峻前所未有的新形势下，我们要顺应时代潮流，适应我国社会主要矛盾变化，统揽“四个伟大”，不断满足人民对美好生活的新期待，战胜前进道路上的各种风险挑战，就必须坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。正如习近平总书记所说的：“发展环境越是严峻复杂，越要坚定不移深化改革，健全各方面制度，完善治理体系，促进制度建设和治理效能更好转化融合，善于运用制度优势应对风险挑战冲击。”[3]

制度稳则国家稳，治理强则国家强。古今中外的历史经验和教训也充分证明，制度对一个国家、一个民族的前途命运具有决定性影响。新时代，我们必须按照是否符合国情、是否有效管用、是否得到人民拥护的标准，吸收我们可以从世界各国吸收的进步因素，一天天地完善我们的制度，努力使我们的制度始终顺应时代潮流，适应我国社会主要矛盾变化，不断满足人民对美好生活的新期待，战胜前进道路上的各种风险挑战，使之始终成为具有无比强大生命力和优越性的制度。在涉及新时代推进国家治理体系和治理能力现代化这个大是大非的问题上，我们必须增强政治意识,善于从政治上看问题，善于把握政治大局，不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力。

第二，国家治理体系和治理能力现代化是将新时代改革开放推向前进的根本要求。新中国成立以来，我们党领导人民创造的世所罕见的经济快速发展和社会长期稳定两大奇迹充分证明，中国特色社会主义制度是好的，我们的国家治理体系和治理能力总体上是好的，是适应我国国情和发展要求的。在谈到这两大奇迹时，习近平总书记深刻指出，“在人类文明发展史上，除了中国特色社会主义制度和国家治理体系外，没有任何一种国家制度和国家治理体系能够在这样短的历史时期内创造出我国取得的经济快速发展、社会长期稳定这样的奇迹”[4]。而且，在当今世界正面临百年未有之大变局，国与国的竞争日益激烈的情况下，中国发展呈现出“风景这边独好”的局面，更有力地证明了我国国家制度的显著优越性和强大生命力。

中国特色社会主义制度是好制度，有显著优越性和强大生命力，这是我们坚定“四个自信”的一个基本依据[5]。但是，坚定“四个自信”丝毫不意味着自视清高、自我满足，更非裹足不前、故步自封。而且，坚持和发展中国特色社会主义，本身必须不断适应社会生产力、发展调整生产关系，不断适应经济基础、发展完善上层建筑。这必然要求我们把坚定制度自信和不断改革创新统一起来，在坚持根本政治制度、基本政治制度的基础上，不断推进制度体系完善和发展。这也是将新时代改革开放推向前进的根本要求。正如习近平总书记指出的：“相比过去，新时代改革开放具有许多新的内涵和特点，其中很重要的一点就是制度建设分量更重，改革更多面对的是深层次体制机制问题，对改革顶层设计的要求更高，对改革的系统性、整体性、协同性要求更强，相应地建章立制、构建体系的任务更重。新时代谋划全面深化改革，必须以坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化为主轴，深刻把握我国发展要求和时代潮流，把制度建设和治理能力建设摆到更加突出的位置，继续深化各领域各方面体制机制改革，推动各方面制度更加成熟更加定型，推进国家治理体系和治理能力现代化。”[6]

可见，新时代全面深化改革，绝不是因为中国特色社会主义制度不好,其原因正如习近平总书记所指出的，“而是要使它更好”[7]。

从国际的视野来看，制度优势是一个国家的最大优势，制度竞争是国家间最根本的竞争。中国特色社会主义要更具有世界感召力，不仅要创造出比资本主义更高的物质文明，而且要建设高度的政治文明，以打造国家的制度软实力来提升国家的制度竞争力，使社会主义中国显示出无比强大的制度生命力和优越性。这也决定了我们必须不断推进国家治理体系和治理能力现代化。

第三，推进国家治理体系和治理能力现代化是改进新时代国家治理的根本措施。中国特色社会主义制度虽然特色鲜明、富有效率，具有多方面的显著优势，但相比我国经济社会发展要求，相比人民群众期待，相比当今世界日趋激烈的国际竞争，相比实现国家长治久安，我们在国家治理体系和治理能力方面还有许多不足，有许多亟待改进的地方[2]。具体地说，这些不足和亟待改进的地方主要表现为：我们的社会主义制度体系还没有达到当年邓小平同志提出的更加成熟更加定型的要求，有些方面甚至已经成为影响和制约发展稳定的重要因素；在政治、经济、文化、社会和生态各方面领域仍然存在一些不适应实践发展要求和妨碍科学发展的体制机制、法律法规，一些制度或存在明显漏洞，或开始失效、不合时宜，或亟须升级完善；在改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面，仍然存在治理的“本领恐慌”和能力不足的问题，仍然存在治理不作为、不会为、乱作为的问题，等等。正如习近平总书记指出的，“制度执行力、治理能力已经成为影响我国社会主义制度优势充分发挥、党和国家事业顺利发展的重要因素[8](29)。

而在中国特色社会主义新时代，我国新的历史方位和新的社会主要矛盾，即人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，必然对中国特色社会主义制度和国家治理体系提出“更加完善、不断发展”的新任务、新要求。

二、推进国家治理体系和治理能力现代化的战略意涵

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，紧紧围绕“在新的历史起点上怎样坚持和发展中国特色社会主义”这一主题，科学把握我国经济社会发展的大逻辑和全面深化改革的内在规律，以及世界多极化、经济全球化、文化多样化、社会信息化深入发展的新情况新特点，深入总结我国国家治理体系和治理能力建设的经验教训，参考借鉴世界各国国家治理体系和治理能力建设的成败得失，在邓小平同志战略思想的基础上，就实现国家治理体系和治理能力现代化的战略意涵，包括其正确方向、总体目标、总体效果、原则要求等进行了深入系统的论述，为新时代实现国家治理体系和治理能力现代化提供了根本遵循。

推进国家治理体系和治理能力现代化，明确其方向是根本。方向不同，治理体系和治理能力现代化必然会有很大差异。究竟应该如何把握推进国家治理体系和治理能力现代化的方向？习近平总书记明确指出，“推进国家治理体系和治理能力现代化，必须完整理解和把握全面深化改革的总目标，这是两句话组成的一个整体，即完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。这里面有一个前一句和后一句的关系问题。前一句，规定了根本方向，我们的方向就是中国特色社会主义道路，而不是什么其他道路……后一句，规定了在根本方向指引下完善和发展中国特色社会主义制度的鲜明指向。两句话都讲，才是完整的。只讲第二句，不讲第一句，那是不完整、不全面的。”[8](20-21)可见，我们要推进的国家治理体系和治理能力现代化，绝不是西方化、资本主义化。沿着西方化、资本主义化的方向去推进国家治理体系和治理能力现代化，那就是误入歧途，就是在方向问题上犯了颠覆性的错误，注定没有前途。

党的十九大和十九届四中全会明确提出了新时代推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标，即到我们党成立100 周年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效；到2035年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；到新中国成立100 周年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。党的十九届五中全会进一步把人民平等参与、平等发展权利得到充分保障，基本建成法治国家、法治政府、法治社会明确为2035年基本实现国家治理体系和治理能力现代化远景目标的基本内涵。

关于“制度更加成熟更加定型”，习近平总书记有过深刻论述：“制度更加成熟更加定型是一个动态过程，治理能力现代化也是一个动态过程，不可能一蹴而就，也不可能一劳永逸。我们提出的国家制度和国家治理体系建设的目标必须随着实践发展而与时俱进，既不能过于理想化、急于求成，也不能盲目自满、故步自封。”[4]可见，我们要推进的国家治理体系和治理能力现代化没有最好，只有更好。

关于国家治理体系和治理能力现代化的总体效果，习近平总书记指出，“推进新时代的国家治理是一项宏大的系统工程，靠零打碎敲不行、碎片化修改也不行，必须是全面系统的、各领域改革和改进的联动和集成，着力在国家治理体系和治理能力现代化上形成总体效应、取得总体效果。”[8](29)这种总体效果，归根结底无疑应真切地体现在新时代我国的经济实力、科技实力、综合国力继续大幅跃升，国家稳步进入创新型国家前列，我国参与国际经济合作和竞争新优势明显增强，确保人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展等方面。简言之，应体现在新时代能够继续成功续写“两大奇迹”的新篇章，能够更加充分地向世界证明社会主义优于资本主义。

确保始终沿着正确方向，确保实现总体目标，确保取得总体效果，新时代推进国家治理体系和治理能力现代化必须遵循以下原则要求。

一是紧紧围绕党和国家事业发展、人民幸福安康、社会和谐稳定、国家长治久安，坚持把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合，把开拓正确道路、发展科学理论、建设有效制度有机统一起来，用中国化的马克思主义、发展着的马克思主义指导国家制度和国家治理体系建设，不断深化对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的认识，及时把成功的实践经验转化为制度成果[4]。

二是突出坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度，着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系[4]。在保持中国特色社会主义制度和国家治理体系的稳定性和延续性的同时，尤其要继续加强制度创新，注重防范化解重大风险挑战，加快建立健全国家治理体系和治理能力现代化急需的制度、满足人民对美好生活新期待必备的制度，推动中国特色社会主义制度不断自我完善和发展、永葆生机活力。

三是坚持辩证的发展观点，坚持从国情出发、从实际出发，加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进，坚持全面的系统的改革和改进，坚持各领域联动和集成地推进改革和改进，绝不搞零敲碎打的调整和碎片化的修补。

四是坚持把依法治国基本方略、依法执政基本方式落实好，把法治中国建设好，坚持把促进社会公平正义作为核心价值追求，大力培育和弘扬社会主义核心价值体系和核心价值观，加快构建充分反映中国特色、民族特性、时代特征的价值体系，坚持依法治国和以德治国相结合，使法治和德治在国家治理中相互补充、相互促进、相得益彰。

五是坚持人民主体地位，坚持共同富裕方向，始终代表和维护人民根本利益，保证人民当家作主，体现人民共同意志，维护人民合法权益，促进社会公平，增进民生福祉，不断实现人民对美好生活的向往；坚持尊重人民首创精神，激发全体人民积极性、主动性、创造性，使各方面提出的真知灼见都能运用于治国理政；坚持一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去，把党的正确主张变为群众的自觉行动，把群众路线贯彻到治国理政全部活动之中。

六是坚持植根中国大地、厚植中华文化根基，既把握长期形成的历史传承，坚持参考借鉴绵延5 000 多年的中华文明，牢记历史经验、牢记历史教训、牢记历史警示，总结几千年中华文明中国家管理、社会治理的好办法并进行适应当代情况的转化与改造；又把握党和人民在我国国家制度建设和国家治理方面走过的道路、积累的经验、形成的原则，绝不走封闭僵化的老路和改旗易帜的邪路，坚定不移走中国特色社会主义道路。

七是坚持学习和借鉴人类文明的一切优秀成果，坚持以我为主、为我所用，认真鉴别、合理吸收，对发达国家几百年来形成的国家管理、社会治理经验进行分析、研判并使之中国化，吸取对我有益的理念、体制与制度，但一定要进行鉴定、改造，决不搞“全面移植”、不照搬照抄其他国家的政治理念和制度模式，也不搞“全盘西化”，防止落入“西化分化陷阱”。

八是更加注重治理能力建设，增强按制度办事、依法办事意识，善于运用制度和法律治理国家，把各方面制度优势转化为管理国家的效能，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，等等。“十四五”时期，实现国家治理效能得到新提升，必须进一步健全社会主义民主法治；进一步彰显社会公平正义，必须进一步完善国家行政体系，更好发挥政府作用；进一步提升行政效率和公信力，进一步提高社会治理特别是基层治理水平，必须进一步健全防范化解重大风险体制机制、增强突发公共事件应急能力、提升自然灾害防御水平；增强发展安全保障水平，必须在国防和军队现代化方面迈出重大步伐。

三、推进国家治理体系和治理能力现代化的标志性意义

推进国家治理体系和治理能力现代化的提出，主要有以下几点标志性意义。

一是体现了我们党对中国社会主义现代化内涵认识的深化。把我国建成社会主义现代化强国，是我们党早就提出的奋斗目标。什么是现代化？我们党对这个概念表述，也是随实践发展不断深化的。最初提出的是，包括农业现代化、工业现代化、科技现代化、国防现代化等，主要是经济基础和物质技术的现代化。在我国经济文化落后的条件下，强调大力推进经济基础和物质技术的现代化，这有其历史的合理性，对于巩固无产阶级专政的国家政权和社会主义基本制度，具有极为重要的意义。但是，不能否认，一味强调经济基础和物质技术的现代化，难免也使我们党对已经建立起来的社会主义政治的和意识形态的上层建筑的现代化尤其是对社会主义基本制度的改革、发展和完善缺乏高度的重视。长此以往，不仅会影响社会的和谐稳定和国家的长治久安，最终也会影响经济基础和物质技术的现代化。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央明确提出，推进国家治理体系和治理能力现代化，内在地包括加强社会主义上层建筑建设的战略构想和举措，这不仅是完善和发展中国特色社会主义制度的必然要求，而且是实现社会主义现代化的应有之义。这充分表明，我们党对社会主义现代化内涵的认识有了质的提升。这种质的提升具体就表现在，我们党对社会主义现代化内涵的认识不再局限于经济基础和物质技术的现代化，而是也高度重视政治的和意识形态的上层建筑的现代化，这样，我们党对社会主义现代化的认识更加全面了。

二是为解决好社会主义社会的治理问题提供了中国经验。纵观社会主义从诞生到现在的历史过程，怎样治理社会主义社会这样的全新社会，在以往的世界的社会主义实践中没有得到很好的解决。我们党在社会主义社会的治理上虽然经历了严重曲折，但通过总结经验教训，提出实现国家治理体系和治理能力现代化，这对于解决好社会主义社会的治理问题具有极为重要的现实意义。

目前来看，对解决好社会主义社会的治理问题意义重大的中国经验应该有以下几点。其一，要正确处理民主与专政的关系，不能把民主与专政割裂开来、对立起来，要把在人民内部实行民主，对人民的敌人实行专政这两方面结合起来，在保障人民当家作主和人民享有更多更切实的民主权利的同时，强化军队、警察、法庭、监狱等国家机器，加强工人阶级领导的、以工农联盟为基础的无产阶级国家政权的专政职能，以巩固社会主义制度，保证全体人民和平劳动，最终达到消灭阶级、消灭“三大差别”、实现共产主义的目的。其二，要正确处理国体与政体的关系。国体亦称国家性质,即国家的阶级本质,它是由社会各阶级、阶层在国家中的地位所反映出来的国家的根本属性。具体说，一个国家的国体是指在一个国家中，哪个阶级或哪些阶级处于统治地位、掌握国家权力，哪些阶级是统治阶级的同盟者，哪些阶级处于被统治和被压迫的地位。政体是指国家政权的组织形式，即统治者以何种形式组织自己的政权机关。国体是内容，政体是形式，国体决定政体、政体适应国体，表现国体，为国体服务，并对国体起巩固作用。政体具有相对独立性，同一类型的国体，由于受历史条件、文化传统、民族特点、国内阶级力量对比和国际环境等因素的影响，也可以采取不同的政体。其三，要正确处理专政与法制的关系。不能把专政与法制割裂开来、对立起来，既不用专政代替法制，也不用法制否定专政。专政要依靠法制，要法制化。法制要以专政为前提和基础，没有专政，任何法制都等于零，没有意义。其四，要科学把握治理体系与治理能力现代化之间相辅相成、有机统一的关系，既不互相替代，又不畸轻畸重。其五，要正确处理好党、政府与市场的关系，提高党驾驭市场经济的能力，要使市场在配置资源中发挥决定性作用，要更好发挥政府作用。其六，要正确处理好党和法的关系，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面。要全面依法治国，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，着力解决好法治和人治问题。其七，要正确处理好历史传统与现实发展的关系，坚持从国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平出发，选择治理体系，解决好制度模式选择问题。其八，要统筹制度改革和制度运行，协调推进各项改革，使各项改革相得益彰，发生“化学反应”，把制度优势转化为治理效能。

三是为人类对更好社会制度的探索提供中国方案。应该说，人类对美好社会制度的探索是孜孜以求的。只不过，因为阶级立场的局限和阶级意识的分野，人类对美好社会制度的认识并不相同甚至严重对立，这就导致人类社会中部分阶级建立起来的并自以为是美好和应该万世长存的社会制度，并不为其他阶级认可，相反，其他阶级却总是时刻准备推翻它们。人类对美好社会制度孜孜以求的历史因而成了制度推翻与重建的历史，当然，这种制度的重建，也包含有对被推翻旧制度具有历史合理性的部分的参考借鉴和改进。

历史发展到资本主义时代，资产阶级尤其是西方的资产阶级认为，它们建立起来的资本主义制度尤其是西方资本主义制度是人类历史上最美好的社会制度，历史已经终结于西方的自由民主制度。面对各种西方资本主义制度完美无缺的论调，面对人类对更好社会制度的探索因为东欧剧变和苏联解体而遭受的重大挫折，坚信“历史没有终结，也不可能被终结”的中国共产党人和中国人民在对更好社会制度的探索上保持了清醒的头脑，迈出了坚实的步伐。以习近平同志为核心的党中央更是把完善和发展中国特色社会主义制度作为全面深化改革的题中应有之义，并强调推进国家治理体系和治理能力现代化要以完善和发展中国特色社会主义制度为鲜明指向。沿着这一鲜明指向推进国家治理体系和治理能力现代化，我们一定能在人类对更好社会制度的探索中做出独特而巨大的贡献。正如习近平总书记所指出的，中国共产党人和中国人民完全有信心为人类对更好社会制度的探索提供中国方案[9]。

中国方案是什么？我们认为，其内涵至少应该包括以下几点：一是坚定理想信念，牢牢占据推动人类社会进步、实现人类美好理想的道义制高点。二是坚持独立自主，选择自己的道路，不拄着别人的拐棍，不照抄照搬别人的制度模式和发展道路。三是敢于向积存多年的顽瘴痼疾开刀，敢于触及深层次利益关系和矛盾，坚决冲破思想观念束缚，坚决破除利益固化藩篱，坚决清除妨碍社会生产力发展的体制机制障碍。四是勇于推进理论创新、实践创新、制度创新以及其他各方面创新，让制度更加成熟更加定型，让发展更有质量，让治理更有水平，让人民更有获得感、满足感、幸福感。

注释：

① 中国特色社会主义制度是一个严密完整的科学制度体系，起四梁八柱作用的是根本制度、基本制度、重要制度，其中具有统领地位的是党的领导制度。中国特色社会主义制度体系是我们实现经济发展、政治清明、文化昌盛社会公正和生态良好的制度保障。