新形势下农村宅基地管理存在的问题及对策

安 银

（甘肃省定西市农业经营指导站，甘肃定西743000）

农村宅基地是农村村民基于本集体经济组织成员身份而享有的，可用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地。农村宅基地属于本集体成员集体所有，符合农村宅基地申请条件的农村居民可向集体经济组织申请获得宅基地使用权，用于建造农房及附属生产生活设施。农村宅基地制度是我国农村社会的一项基础性制度，加强农村宅基地管理，对于保障农民安居乐业、维护农村社会稳定、实施乡村振兴战略具有十分重要的意义。2019 年8 月，新修正颁布的《中华人民共和国土地管理法》明确了农业农村部门负责农村宅基地改革、管理及行政执法，宅基地由乡（镇）人民政府审核批准，标志着我国农村宅基地管理从管理机构、制度设计到政策指导、监督检查均进入了规范管理的新时期。

1 当前农村宅基地管理存在的问题

1.1 农村宅基地闲置浪费现象严重

随着农村经济的快速发展和人口结构的变化，大量农民进城务工；农民子女升学或进城工作；20世纪80 年代国家实施了严格的计划生育政策，农村人口出生率降低等导致农村宅基地长期闲置现象普遍存在。从甘肃省2020 年8 月份调查统计的数据来看，以2 年以上无人居住或长期无人居住为标准，全省闲置宅基地（包括闲置农房）共计20.8 万宗，占宅基地总量的4.14%；尤其是河西地区，许多村（镇）进城买房的农村居民所占比例高达60%，农民夏季回村从事农业生产，冬季进城生活，农房季节性闲置达50%以上，长期闲置宅基地占比6%～10%。

1.2 “一户多宅”和超标准建房现象普遍存在

随着农村生活环境的改善和农民收入的不断增加，受传统乡土观念的影响，农民改善居住条件的积极性日益高涨，农村建房热持续不断。由于农村宅基地审批环节多、周期长，不适应农民建房随时性和零散性的特征，致使农民建房边报边建、未批先建、乱占滥用等现象时有发生，占用基本农田建房、“一户多宅”和超面积建房等现象较为普遍，围绕公路集镇建房、为了城市拆迁补偿建房等无序建房问题突出。同时，近年来开展了移民搬迁、集中搬迁、插花搬迁等，农户搬迁后旧宅不拆除的现象普遍存在，导致违法用地与宅基地闲置并存，农村宅基地“一户多宅”和超标准建房现象普遍存在。

1.3 农村宅基地缺乏有效退出机制

近年来，针对农村宅基地和农房闲置问题，国家出台政策鼓励农民将闲置宅基地有偿退出或盘活利用，但由于宅基地退出的政策性、程序性和原则性太强，且各地缺乏具体的补偿标准，农民退出宅基地的意愿不强烈、积极性不高、可操作性不强。虽然部分地区以农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度3 项改革试点为契机，积极开展宅基地退出补偿试点，但由于国家层面缺乏相关配套政策与规范，试点范围非常有限，多数农民处于观望状态，大量宅基地处于闲置与低效率利用状态。农村社会保障体系尚未充分建立，城镇住房保障体系覆盖不到，是农民宅基地退出意愿低的重要原因之一。

1.4 农业农村部门宅基地管理力量薄弱

新一轮机构改革后，农村宅基地由农业农村部门管理，具体工作由农村经营管理部门承担。从全国大部分地方来看，机构改革之前市县自然资源部门（原国土资源部门）承担农村宅基地管理职能的包括确权登记、用途管制、空间规划编制和监督、行政审批服务、法制执法等多个科室（股室），且乡（镇）一级有自然资源所。但近年来市县乡农村经营管理部门持续弱化，尤其是乡（镇）一级没有农村经营管理机构和人员。机构改革后，大部分地区只是将农村宅基地管理与改革职能从自然资源部门划转到农业农村部门，但并没有编制和人员的划转，农业农村部门承接农村宅基地管理与改革工作面临着机构不健全、人员不稳定、专业能力不足等突出问题。

2 做好当前农村宅基地管理工作的对策与建议

2.1 突出乡村建设规划的统揽作用

长期以来，由于城乡“二元结构”的割裂，乡村规划严重滞后，随意开发和无序建房导致了土地资源的闲置和浪费，制约了乡村人居环境的改善和人民生活水平的提升。因此，要以实施乡村振兴战略为契机，提升乡村建设规划编制的前瞻性、适用性和预见性，科学划定功能区域，合理布局农业空间，有序确定开发时序，严格控制无序开发和随意建房，推进“多规合一”的乡村规划编制与实施，以“一张规划”为蓝图统揽村庄建设和发展。同时要加快农村房地一体不动产确权登记，落实国家农村乱占耕地建房专项整治行动，妥善解决宅基地历史遗留问题，为进一步深化农村宅基地制度改革奠定基础。

2.2 突出村集体经济组织宅基地管理主体

《中央农村工作领导小组办公室农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》指出，要建立市县主导、乡（镇）主责、村级主体的宅基地管理机制，村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使宅基地所有权。长期以来，在农村普遍由村委会代行村集体经济组织职能，没有建立真正意义上的村集体经济组织，管理体系不健全，在农村宅基地管理方面发挥的作用有限，约束力不强，管理缺位。随着农村集体产权制度改革的推进，集体成员身份得到全面确认，村级逐步建立了集体经济组织。因此，做好农村宅基地管理工作，就是要充分依托农村集体产权制度改革成果，由集体经济组织代表集体行使宅基地所有权。集体成员身份是申请宅基地的重要依据，鼓励村集体经济组织采取自营、出租、入股、合作等多种方式对闲置宅基地和闲置住宅进行统一盘活利用。使土地集体所有制真正成为村组织凝聚人心、维系权威、履行管理职责的重要手段，进一步提高村集体经济组织公开、公平、公正管理宅基地的能力。

2.3 加快农村闲置宅基地盘活利用

农村宅基地是农业农村发展的重要资源，也是农民的基本生活资料和重要财产。盘活并利用好农村闲置宅基地，是增加农民财产性收入、提高土地利用率、激发乡村发展活力的重要手段。要通过政策引导、项目扶持，重点利用集中连片或整村闲置的住宅，发展符合乡村特点的民宿文化、乡土风情、农事体验等新产业新业态，引导社会多方参与、合作共赢。鼓励宅基地闲置的农户采取自主开发、出租利用、合作经营等方式将其盘活利用。发挥基层首创精神，支持地方大胆创新，探索盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅的好经验、好做法，为政策措施的完善提供实践支撑，进一步激发农业农村发展活力。

2.4 加强基层农经体系队伍建设

从目前工作形势来看，抓好农村经营管理队伍建设，是做好农村宅基地管理工作的前提和保障。建议从人员保障和能力提升两个方面，切实保障工作力量。人员保障方面，可以采取从自然资源部门划转一定数量的工作人员作为当前农村宅基地管理工作的中坚力量，同时加强市县乡农经机构队伍建设。可参考借鉴陕西省《加快健全农村经营管理体系的十条措施》，重建基层农经机构，明确工作职责，保障工作运转，确保农村宅基地管理工作力量不减、队伍不散、履职顺畅、运转高效，确保事有人干、责有人负，为接续做好农村宅基地管理与改革提供坚强保障。