织密防疫网 筑牢隔离墙——《广东省动物防疫条例》修订解读

文 封 丽 李 琼

2020年6月2日，习近平总书记在北京主持召开专家学者座谈会上发表重要讲话，指出只有构建起强大的公共卫生体系，健全预警响应机制，全面提升防控和救治能力，织密防护网、筑牢筑实隔离墙，才能切实为维护人民健康提供有力保障。省人大常委会认真贯彻落实习近平总书记的重要指示要求，将修改《广东省动物防疫条例》列入强化公共卫生法治保障立法修法专项工作计划，及时启动修订工作。2021年9月省人民政府提起议案，经省人大常委会二次审议，2021年12月1日通过了修订的条例，自2022年3月1日起施行。

条例的直接上位法为动物防疫法，该法于2021年1月22日修订通过，共12章113条，对动物防疫有关制度作了较为全面和详尽的规范，为条例修订提供了既全又新的依据。鉴于此，条例修订本着不重复立法的原则要求，坚持在对上位法进行细化、补充和完善上下大力气、下真功夫，重新构建框架结构，增加17条，删除与上位法重复条文16条，修改20条，修订后的条例共8章38条，分为总则、动物疫病预防与控制、人畜共患传染病防控、动物和动物产品检疫、动物调运管理、病死动物和病害动物产品的无害化处理、法律责任和附则。条例的修订出台，使我省动物防疫法治网更密、更牢，焕然一新，将更好地为加强我省动物防疫活动管理，促进养殖业发展，防控人畜共患传染病，保障公共卫生安全和人体健康发挥效用。

细化上位法规定 织密动物防疫网

地方立法一个重要职能，就是应当根据所要解决的主要矛盾和问题的需要，对国家立法已有的相对宏观的法律制度进行细化。条例修订时，注意针对我省在动物疫病预防与控制、动物和动物产品检疫、病死动物和病害动物产品无害化处理等制度中存在的薄弱点，从工作需要出发，结合我省实际对上位法有关规定进行细化，增强制度措施的有效性和可操作性，从三个方面进一步织严、织实、织密我省动物防疫网。

（一）细化动物疫病预防与控制制度

在这方面，动物防疫法规定了国家建立动物疫病风险评估、实行动物疫病监测和疫情预警、实行动物防疫条件审查、实行动物疫情通报、制定国家重大动物疫情应急预案等重要制度。条例与上位法规定的上述核心制度进行了衔接，并结合省情实际，分别针对动物疫病区分区防控、无规定动物疫病区、无规定动物疫病生物安全隔离区的区域化管理进行了细化，明确省级农业农村部门根据养殖和屠宰产业布局、动物疫病风险等情况，采取禁止或者限制特定动物调运、推动调运动物向调运动物产品转变等措施。同时细化无规定动物疫病区建设运行支持保障规定，明确人民政府应当做好相关区域的管理和协调工作，在人员、技术、设施、设备等方面予以保障。

（二）细化动物和动物产品检疫制度

在这方面，动物防疫法规定了动物卫生监督机构负责实施检疫、接受检疫申报以及相关生产经营者的协助检疫义务。条例着重细化了动物卫生监督机构实施检疫的范围、对象、方式，以及检疫申报点设立和公布内容，增加了相关人员应当如实提供协助检疫资料的要求。同时，为优化畜禽屠宰产能布局，提高屠宰检疫安全保障能力，条例在动物防疫法、生猪屠宰管理条例规定基础上，补充了省、地级以上市人民政府统筹制定畜禽屠宰行业发展规划的规定，还细化了屠宰检疫管理规范，规定“动物卫生监督机构依法向畜禽定点屠宰或者集中屠宰场所派驻或者派出官方兽医实施屠宰检疫，并监督相关组织和个人做好肉品品质检验、病死动物和病害动物产品无害化处理等工作。”

（三）细化病死动物和病害动物产品的无害化处理制度

在这方面，动物防疫法规定省、自治区、直辖市人民政府制定动物和动物产品集中无害化处理场所建设规划，建立政府主导、市场运作的无害化处理机制。条例为避免设施重复建设和产能闲置，细化了区域性动物和动物产品集中无害化处理场所建设规定，明确相关集中无害化处理场所可以跨行政区域收集处理病死动物和病害动物产品，收运病死动物和病害动物产品应当按照规定采取防止疫病扩散的措施。条例还根据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，细化了查处动物防疫违法行为处理程序。

补充上位法规定 筑牢筑实动物防疫隔离墙

近年来，我省在应对非洲猪瘟、高致病性禽流感等重大动物疫病风险挑战，维护畜禽产品质量安全等方面，积累了丰富的实践经验，推出的一系列政策措施也取得了显著成效。条例在梳理上位法有关规定的基础上，经过认真总结提炼，把符合省情实际的一些成熟做法、行之有效的一些制度举措上升为法规制度，为突出防疫重点补充设置了两个专章，并有针对性地补充增加了三方面规定，用法制手段进一步筑牢筑实我省动物防疫隔离墙。

（一）补充设置人畜共患传染病防控专章

新冠肺炎疫情发生以来，对动物及动物产品交易、食用、冷链运输和疫病防控，特别是人畜共患传染病的防控成为社会关注的焦点。条例回应社会关切，构筑更为牢固的人与畜之间的隔离墙，在第三章中，建立健全人畜共患传染病防治协作机制和疫情处置通报制度，将野生动物、进出境动物的人畜共患传染病防控全部纳入人畜共患传染病联防联控机制，加强监测和风险评估，特别是创设了有关组织和个人应当建立并执行从业人员健康管理制度的规定。

（二）补充设置动物调运管理专章

动物调运管理直接关系到动物疫病的省与省之间、不同地区之间的隔离墙是否名副其实，是防止动物疫病输入、输出的重中之重。条例第五章专门对其管理作了制度规范，对入省动物指定通道、入省动物管理、生猪调运、调运中查处动物处理作了一系列规定。如，将我省生猪调运“点对点”的做法固化为法规制度，增设规定：“经检疫合格的生猪，应当直接运抵动物检疫合格证明标明的目的地。种猪和仔猪应当直接运抵饲养场所种用或者育肥，肉猪应当直接运抵定点屠宰企业屠宰。生猪运输途中，不得销售、调换或者无正当理由转运。”

（三）补充增加从业者动物疫病自检和年度报告规定

近年来我省畜牧业转型升级进程不断加快，畜禽养殖规模化比重不断提高。据了解，截至2020年底全省畜禽养殖规模化率达72.4%，其中大部分规模养殖场具备自行开展动物疫病检测的能力，且已经将动物疫病监测及净化工作纳入其日常生产中，为相关从业者开展动物疫病自检提供了良好的实施基础。实践表明，主动开展动物疫病检测，实施动物疫病净化工作，是保障自身生产安全、提高生产性能的重要措施。条例将此经验固化，补充增加规定：“动物饲养场、养殖小区、畜禽定点屠宰或者集中屠宰企业应当自行或者委托具有资质的机构，依法开展动物疫病检测，并定期向所在地动物疫病预防控制机构报告检测情况。”同时，规定了履行动物防疫年度报告义务，并明确省人民政府农业农村主管部门应当对报告的时间、形式和内容等予以规范并公布。

（四）补充增加推行牛羊定点或者集中屠宰制度规定

在屠宰环节实施的动物疫病检疫和肉品品质检验是保障群众“舌尖上的安全”和公共卫生安全的关键手段。我省先后制定印发了《广东省人民政府办公厅关于深化屠宰行业改革完善屠宰管理体制机制的意见》《广东省人民政府关于加强生猪和生猪产品质量安全全程监管推进屠宰产业高质量发展的意见》等政策文件，在畜禽屠宰方面建立起了较为完整的制度机制。同时，广州、深圳、珠海、佛山、东莞等市还探索实行了牛、羊定点屠宰管理，实践基础和推行时机基本成熟。条例将符合实际、行之有效的政策措施上升为法规制度，增加“推行牛、羊定点屠宰或者集中屠宰”的规定，并明确定点屠宰或者集中屠宰的畜禽应当集中检疫。

（五）补充增加“分销不换证”和动物检疫信息追溯规定

畜禽屠宰一头连接上游畜禽养殖，一头连接肉品市场销售，是抓好肉品质量安全的关键环节。我省一方面部署构建从畜禽养殖、运输、屠宰到畜禽产品市场销售、食品生产经营的全链条信息追溯体系；一方面探索开展了满足可追溯条件的畜禽产品分销不换证制度，促进我省肉品冷链配送分销体系的发展。条例将好的成熟的举措予以固化，为打造“来源可查、去向可追、责任可究”的动物卫生全链条可追溯监管提供法制支撑，补充增加规定：“本省流通的动物产品已经检疫合格且满足可追溯条件的不再实施检疫。”同时对动物产品出厂（场）实行记录制度，规定相关记录保存期限不得少于二年。

完善上位法规定 保障动物防疫法治网发挥效用

近年来，动物疫病防控形势愈发严峻复杂，国家也对动物防疫工作提出了新要求，我省现有的动物防疫体系已不能适应新形势、新任务的要求，特别是基层动物防疫机构不健全、职能不清晰、队伍不稳定、运转不顺畅等问题比较突出。为切实解决动物防疫存在的短板问题，条例主要从三个方面完善上位法规定，健全机制、加大支撑、配强力量、压实责任，保障我省动物防疫法治网发挥效用。

（一）完善防疫监管体系，明确防疫职责分工

在近年来政府机构改革、农业综合行政执法改革、县乡公共管理机构调整等背景下，动物防疫监管体系有了重要变化。为适应形势任务变化需要，条例在动物防疫法对政府属地管理责任、行业部门监管责任、法定机构职责所作明确规范的基础上，进一步完善了防疫监管体系：一是强化政府领导责任，规定县级以上人民政府对动物防疫工作实行统一领导，应当完善动物防疫机构、配备人员，建立健全动物防疫队伍装备保障机制，依法建立健全动物防疫经费保障机制。二是厘清部门职责分工，规定农业农村部门履行主管职责，卫生健康、林业、科技、市场监督管理、公安、海关等有关部门在各自职责范围内做好动物防疫工作。三是明确动物卫生监督机构履职要求，可以向乡镇或者街道派驻官方兽医实施动物、动物产品检疫相关工作，也可以委托有官方兽医的乡镇人民政府或者街道办事处实施。四是赋予了乡镇人民政府、街道办事处以及村（居）委等基层力量参与动物防疫工作的职能，推动动物防疫社会化服务发展。

（二）完善签约兽医制度，缓解人员紧缺矛盾

立法调研过程中，各地区普遍反映官方兽医人员紧缺，防疫工作量与现有人员不相匹配，矛盾比较突出，实际状况亦是如此。2021年省农业农村厅根据国家和省的部署要求，制定出台了《广东省签约兽医管理办法（暂行）》，部分地区正在积极推行签约兽医制度，积累了一定经验也取得了良好效果，有效解决了基层动物防疫人员不足的问题。条例在动物防疫法官方兽医制度以及执业兽医、乡村兽医规定之外，进一步完善了签约兽医制度，明确“县级以上人民政府主管部门和乡镇人民政府、街道办事处可以根据工作需要，聘用具备兽医专业知识和技术的人员作为签约兽医协助开展动物防疫相关工作”，为建设与防疫工作任务相适应的兽医队伍提供支撑。

（三）完善防疫法律责任，增强法规制度刚性

为督促规范做好动物防疫工作，提高维护公共卫生安全的约束力，条例在动物防疫法23条处罚规定、生猪屠宰管理条例12条处罚规定的基础上，进一步压实动物防疫主体责任，完善了6条处罚规定，主要包括：未履行动物防疫年度报告义务，未经定点从事牛羊屠宰活动，未建立并遵守动物产品出厂（场）记录制度，未经指定通道查验进入无疫区和不能提供铁路、航空、航运等运输凭证，未按照规定运输生猪，以及未按照规定履行职责等违法行为的法律责任。

条例此次修订，坚持不照抄照搬上位法，不简要重复上位法，务求有效管用。2021年新修订动物防疫法在作本篇上述法律规定的同时，还对动物防疫工作表彰奖励，动物疫病强制免疫，动物疫病净化，重大动物疫情报告、通报、控制及处置，犬类防疫管理，跨省引进种用、乳用动物管理，死亡动物收集处置，动物诊疗行业管理，以及动物防疫监督管理和保障措施等也作了较为全面详尽的制度规范，实践中这些制度规范管用、够用，地方立法不必要细化、补充和完善，条例因此在这些方面未再重复规定。