新冠疫情背景下城市外交的新思考——青岛市城市外交对中日韩合作的作用分析

欧 斌 杨 慧

2020 年，新冠疫情在全球迅速蔓延，不仅对世界各国人民的生命健康和经济社会发展带来极大危害，还深刻影响着全球治理格局和国际合作的正常开展。疫情期间，世界各国纷纷将抗击疫情作为政府工作重点，城市外交为国家间的抗疫合作和应急管理贡献了特殊力量，为国家总体外交的正面形象添上浓墨重彩的一笔。在与日韩的合作进程中，青岛市利用其区位优势、国家战略优势、产品竞争优势和既往合作经验优势积极作为，灵活开展城市外交，展现负责任的国际友城形象，不断提高中日韩城市外交的高质量发展。

一、新冠疫情背景下中日韩三国间的城市外交

城市外交是当前中日韩合作的重要引擎，友好城市作为疫情期间中日韩贸易往来、文化交流和应急管理中的重要一环，承担起越来越多的外交使命，中日韩三国间的合作水平也上升到新的高度。

（一）城市外交的发展

尽管城市外交是一个新兴的词汇，但城市开展对外交往的实践早已有之，随着全球化进程广泛、深入演进，城市的外交角色弥合了传统中央政府外交的真空，开始承担越来越多的外交使命，越来越主动频繁地参与到涉外工作的议事日程中去。[1]当前，世界各国利益交融，兴衰相伴，安危与共，地方政府友好往来是国与国之间建立友好关系的基石，中国国际友好城市作为对外交流的重要窗口，为地方政府同国际社会建立长期、稳定、广泛的联络开辟了渠道。

过去二十年，市长和市政府在全球外交舞台上的影响力和话语权不断上升，城市视角在重大多边会议和国际谈判中已司空见惯，来自不同国家和地区的不同城市组织起来，就紧迫的全球性挑战发出城市声音，本身就是一项外交成就。[2]

（二）疫情期间的中日韩城市外交

长期以来，东北亚区域合作因为各种因素进展缓慢。而在2020 年初新冠疫情暴发之后，日韩等多座城市本着“东亚共同体”的理念，抛弃意识形态和利益因素，将携带着“山川异域，风月同天”“崎岖路，长情在”等诗句的抗疫物资送往中国武汉市。与此同时，中日、韩日间的双边矛盾有所缓解，中日韩三国的民间舆情迅速向好的方向发展，向世界展示了共同抗击疫情的决心，也为疫情期间中日韩在其他领域的合作提供了宝贵机遇。在日韩的疫情发生后，中国主动分享抗疫信息和经验，写着“千里同好，坚于基石”“青山一道，共担风雨”的中国官方及城市援助物资被送往韩国、日本多座城市，256 对中日友好城市在此次疫情中助力疫情防控，彰显出城市对外交往的强大生命力，城市外交在疫情期间的合作上升到新的高度。

城市外交蕴藏着巨大的经济潜能，中日韩国际友城就疫情背景下的的复工复产迅速采取行动。2020 年4 月，山东省——日韩驻鲁机构座谈会和多式联运“一单制”座谈会在青岛召开，韩国、日本驻鲁机构、企业代表就疫情防控、复工复产等工作情况展开对话，搭建城市间的平台合作机制，深化城市合作力度，确保区域产业链、供应链的稳定与安全，为疫情背景下的经济复苏做好政策支持。

二、青岛市对日韩城市外交的实践

青岛市凭借其国家战略优势、区位优势等，在与日本、韩国的既往合作中取得了丰硕成果。在疫情背景下，青岛市展现其城市担当，积极开展对日韩的“抗疫外交”，与日韩城市间的友好往来“多点开花”,为中日韩合作抗疫贡献青岛方案。

（一）青岛市对日韩城市外交的优势分析

1.国家和次区域战略优势

青岛市作为“一带一路”新亚欧大陆桥经济走廊主要节点城市和海上合作战略支点城市，国家战略扶持优势明显，获批建设中国——上海合作组织地方经贸合作示范区、中国（山东）自由贸易试验区青岛片区等国家开放平台。2020 年11 月，区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）的签署，无疑是东亚区域合作取得的标志性成果，必将为世界经济实现恢复性增长赋能添彩，在RCEP 框架下，青岛市与日韩间的次区域合作必将搭载东亚自由贸易区的便车，大有作为。

2020 年5 月，青岛日本“国际客厅”推介会暨入驻项目集中签约仪式在青岛举行。该合作项目成为吸引日资企业的“强磁场”和对日合作的“新高地”，是地方政府对日合作的典范。青岛市对外承担起输入国际资源，对内连接国内资源的重要战略任务，不断挖掘青岛市对日韩开展更高水平、更深层次合作的动力源泉，为更大范围的资源对接整合提供平台。

2.地缘区位优势

青岛市在地缘上与日韩两国隔海相望，因青岛与日本、韩国进出口货物物流周期短、运输成本低，在与日韩开展具体合作项目中可以迅速采取行动，青岛市也成为日韩两国外贸企业进出口货物的首选目的城市，众多国家战略与次区域战略因其地缘区位优势能有效精准对接，具有比较优势。

3.产品竞争优势

青岛市是山东省对外开放的门户，多年来，青岛市与日韩地方政府经贸和文化交流不断深化，尤其在投资贸易、高新技术产业等领域的合作已经形成较为稳定的产业链，青岛市与日韩在国际贸易合作中由于货物运输距离较短，成本低廉，在产品竞争方面具有明显优势。

4.既往合作经验优势

青岛市早在20 世纪70 年代和90 年代分别与日本下关市、韩国大邱广域市缔结友好城市关系。青岛市在与日韩友城多年的合作中密切保持对话交流，共同维护区域价值链稳定，在既往合作中为广大外资外贸企业解决好用工、产品配套、资金、市场开拓等问题，积累了宝贵的经验，并在此次抗疫合作中丰富了城市外交的内容和内涵，深化了双多边关系，为今后的合作保驾护航。

（二）疫情期间青岛市对日韩的城市外交

1.助力中日韩公共卫生安全合作

我国暴发新冠肺炎疫情初期，日韩两国第一时间为我国疫情防控伸出援手，提供抗疫物资和人道主义援助，在中国抗击疫情取得阶段性胜利后，新冠疫情俨然已成为一场世界范围内的公共卫生危机，日韩两国新冠肺炎确诊人数不断攀升，国内防疫物资短缺，抗疫形势严峻。

为及时支持日韩两国应对疫情，青岛市政府一方面积极组织社会各界团体、协会和旅游业界向日韩两国回赠附有友好诗句的防疫物资，并得到日韩两国社会各界的积极回应；同时，青岛市疫情防控指挥部，例行召开外国驻青领事机构疫情防控通报会，有序引导外国在青侨民做好疫情防控，为在青岛的外籍人士生活、防疫、治疗等方面提供必要协助和便利，受到了在青岛外籍人士和社会各界的广泛关注和好评，显示了抗疫期间的城市力量，为中日韩合作抗疫贡献了青岛方案。韩国和日本是青岛最大入境旅游市场，疫情背景下青岛市对日韩的应急外交谱写了东亚合作新佳话，为构建人类命运共同体注入了新的动力。

2.加强中日韩贸易联系与产业链恢复

新冠疫情的全球性蔓延使国际经济环境持续恶化，国际物流瘫痪、贸易萎缩，全球产业链一度濒临断裂。在此背景下，中日韩产业链也未能幸免，由于三国贸易依存度高，疫情对一国的经济影响会迅速沿产业链递推给其他国家，三国政府携手抗疫、防控疫情的同时开始寻求补救措施以恢复产业链重组和贸易联系。[3]作为地方政府，在面临疫情背景下各国国门的物理封闭和城市利益需要的不断增加等复杂变化，青岛市为恢复与日韩的贸易联系，借助市场力量先后组织青岛日本“国际客厅”建设和山东—青岛市中日城市合作会，促进青岛与日本城市间的地方经贸合作，确保两地商会、企业互联互通来对接资源，寻找可替代链条，稳固生产网络，弱化疫情对中日韩次区域产业链形成的消极影响。

3.打造中日韩招商引资新平台

为弘扬“上海精神”，深化团结合作，落实习近平总书记在青岛峰会上的指示精神，“后峰会时代”与“疫情时代”交织下的战略机遇期为青岛市加快城市国际化建设培养了沃土，为青岛打造国际名城和自由贸易区提供了新思路、新视野。[4]疫情期间，青岛市先后召开“2020青岛·全球创投风投网络大会”“对话山东—日本·山东产业合作交流会”“山东省重点外商投资项目青岛分会场”“RCEP 经贸合作高层论坛”等主场活动，积极对接国家战略，促进青岛与日韩城市间的招商引资项目落地，畅通中日韩企业间的交流通道，并吸引上合组织国家、东盟国家、“一带一路”沿线国家企业在青岛投资兴业、创新创业。

4.深化中日韩文化交流

文化是一座城市的根与魂,也是城市的形象和品牌。[5]青岛市是中国重要沿海城市、滨海度假旅游城市、国际历史文化名城，其特有的崂山道教文化以及现有的文化品牌“东方影都”，已在既往的中日韩文化交流中产生重要影响。2020年10 月，青岛市本土出现确诊病例，青岛市及时反应、组织合理，启动全民检测方案，5 天内查明疫情来源，实现全市核酸检测全覆盖，向世界展示了“青岛速度”，贡献了“青岛方案”，树立了城市应对危机管理的榜样。从日韩的视角看来，日韩国内针对青岛的舆情言论持续向好、向善延伸，青岛市在此次疫情中的特殊贡献大幅提高了青岛的国际形象，为此后青岛市与日韩的文化交流奠定了良好根基，成为青岛城市国际化的新标签。

5.为中日韩人员往来创造便利条件

疫情期间，韩国的学生赴青岛留学受到限制，青岛市与日韩高校的人员往来通道因为疫情的繁衍播迁部分关闭。韩国驻青总领馆总领事和许多高校代表就这一问题与青岛市政府和相关机构交换意见，希望恢复高校人员往来通道，扩大人才交流力度。青岛市在国家总体战略布局下，结合本地实际，就相关事宜进行部署安排，最终恢复高校人员往来的通道，为疫情期间与日韩的学术及技术交流创造便利条件。此外，青岛市一方面吸引日韩的机构、人才、留学生赴青考察学习，另一方面积极引导国内企业、机构走出去赴日韩交流经验，加强双方在经贸、文化、教育、旅游、科技、投资等领域的合作，为中日韩人员往来积极搭建对话平台，优化青岛市进一步发展的国际环境，并为相邻省市提供借鉴。

三、城市外交在中日韩合作中的定位与作用

2020 年的新冠疫情是对中央部署防范化解重大风险攻坚战的一次全方面大考，在党中央的坚强领导下，中国的疫情防控率先取得重大战略成果，创造了人类同疾病斗争史上又一个英勇壮举。[6]在抗击疫情和推动经济复工复产期间，地方政府在中央政府部署下，作为各地公共安全与应急管理主导者，打响城市保卫战，并主动与国际友好城市建立交流平台，为恢复产能和生产生活秩序进行精准部署。

（一）城市外交在中日韩合作中的角色定位

1.次区域政策践行者。中日韩三国政府的对外宏观政策奠定了三边城市合作的主基调。2011年，中日韩三国经过长期筹备正式设立三国合作秘书处，并发出“建设东亚共同体”的号召，之后三国间的合作体系更加完备，合作领域更加广泛，在此框架下，三国间的交流合作也正式迎来地方政府唱主角的机会，中日韩地方政府分别缔结友好城市，为地方经济发展起到引导和示范作用。[7]

2.民间交流引导者。城市或地方政府依靠次区域伙伴关系协定与本国政府的政策倾斜，扮演起民间企业和社会团体交流对话的引导者角色，为民间交流营造良好的互利空间和市场环境，并在特殊时期为双多边关系架起善意沟通的纽带，借此发挥“以民促官”“以地方促中央”的独特作用。

3.利益代表者。中日韩三国在对外缔结友好城市方面表现出很高的热情，重要原因在于友好城市作为国际行为体的指标因素要为其城市利益、国家利益、国际利益履职尽责，三方利益的驱动也为中日韩间城市外交的提质升级提供不竭动力。

（二）城市外交在中日韩合作中的作用

1.服务国家总体外交大局

改革开放以来，许多城市为适应中国国际化的需要，在党中央的领导下开始了城市外交之路。1973 年，中国天津市率先与日本神户结成“姐妹城市”，为下好全国一盘棋，中国城市的对外交往逐步展开，民间及半官方交往开始显现其生命力，中国城市在全球城市网络中正在不断增强其发展潜力。在全国对外友协成立60 周年之际，习近平主席对国际友城管理发表了重要指示，为我国城市对外交往指明了道路和努力方向。如今，城市外交承担起国家对外交往的“桥头堡”角色，不断丰富中国特色大国外交的内涵，通过城市的对外交往，自下而上夯实国家对外交往的社会基础，在全国发挥辐射和扩散作用，以此完善地域外交和总体外交，发挥中日韩以“半官方促官方”“以地方促中央”的城市作用。在推动中国特色大国外交的进程中，需要城市外交联袂并进，积极推进国际友城管理工作。[8]

2.推动“都市圈”经济的发展

包括青岛市在内，改革开放以来中国设有16 个副省级城市，为所在省份分担经济和社会责任，并对其城市自身的发展和对外关系产生“外溢效应”。[9]这种“外溢效应”体现在上述城市在开展城市外交中对周边小城市群经济产生的辐射、联动作用，国际友城在促进中日韩的经贸合作时不仅为双边、三边友城搭建合作平台、创造经济效益，同时会使这种经济效应扩散到周边城市，发挥小城市群的生产基地作用，促进经济增长并为“都市圈”内的区域经济发展创造机遇，拉长“都市圈”内的产业链，形成规模经济，最大化城市外交的积极成效，完成资源整合和资源利用。

3.跑好中央政府在引导地方对外交往的最后一公里

历史因素和地缘因素的不同塑造了各具特色的城市发展路径，国家虽然在宏观层面制定经济计划、提供公共产品助力城市发展外向型经济，但是微观政策要结合城市自身的特点有选择地进行自主规划。截止到2020 年12 月，青岛的西海岸新区、平度市、莱西市、胶州市、城阳区、崂山区、市北区分别与日韩12 个城市缔结对外友好关系。城市在“走出去”的过程中，因地制宜，借助国际友城力量引导政企合作，开展民间交往，衔接中央政府在促进地方政企合作中的具体实践，对接国家总体外交战略在引导政企合作中的最后一公里，彰显城市在对外交往中的生命力，发挥地方外事工作和对外交往的优势和特色。

4.对外讲好“中国故事”与“城市故事”

城市间的教育、科技、文化交流会因为城市的总体形象受到影响，一个美誉度高的城市往往会在地方交往中占有优势。在疫情期间，青岛市本土出现确诊病例后动用城市力量，短时间内控制疫情的传播，展现了“中国速度”和“青岛速度”，将青岛抗疫方案、经验和见闻分享给东亚其他国家和地区，提升其在东亚地区的国家形象和城市形象，也为疫情期间中日韩城市交流提供了条件。中国还有很多座像青岛一样在疫情期间表现突出的城市，用自己的实际行动，向世界显现了中国力量和中国精神，彰显了中华民族同舟共济、守望相助的家国情怀，为对日韩缔结友好关系，开展教育、科技和文化交流获得加分项。[10]

由于中国的城市外交之路起步较晚，城市外交官办色彩比较浓厚，城市外交多以中央政府的推动和管理为主，自主性不强，地方民众的参与度也不高。新冠肺炎疫情虽然在全世界范围内蔓延，给经济社会的健康运行带来了不和谐因素，然而危机中始终蕴藏着新机。世界是一个人类命运共同体，各国人民休戚与共，城市外交在此期间发挥了独特的作用，各地爱心人士借助城市的力量纷纷向友城提供抗疫援助，并在疫情时代的大环境下，搭建合作平台推动经济复工复产，展现城市智慧。疫情期间中日韩城市外交的带动作用也将会为疫情后时代的城市外交赋能添彩，让国际友城抱得更紧，为所在国和所在区域贡献城市力量。