农村闲置宅基地有效利用路径探析

陈 臣，杜金向

（天津财经大学 金融学院，天津 300222）

1 相关概念界定

1.1 宅基地的概念

王远燃[1]针对宅基地的调研指出，宅基地应该作为住宅用地，牲畜栏圈、沼气池或厕所等应该归入生产性用地。谌种华[2]认为宅基地是农民用来建筑房屋及其他一些必要的附属设施用地。陈士银等[3]调查研究发现，宅基地可以分为3类，包括已经用于建造房屋的土地、过去建造了房屋但是由于上面没有覆盖物而不能用来居住的土地和未来计划用于建造农房或其他房屋的土地。杨杰[4]从功能的角度出发，给宅基地定义为：宅基地首先是保障农民基本居住和生存权的土地，属于农村集体建设用地中的一部分，在集体所有制中，宅基地是用于个人建造的供家庭居住的住宅土地。综上所述，笔者认为宅基地是住宅用地和与农民生产生活息息相关的其他建筑用地。

1.2 农村闲置宅基地的概念

目前，在现行法律体系内和当前国内外相关学者研究中还未对闲置宅基地形成统一、确定的表述。艾希[5]研究中局限于建筑物本身，认为闲置宅基地就是在一段时间内无人居住或者无人使用的建筑用地。陈荣清[6]通过实地调研从闲置时间的角度给予定义，如果宅基地1年及以上的时间都处于空闲状态，则为闲置宅基地。祁全明[7]将闲置时间推迟为2年，认为应该将2年及2年以上的没有被使用的宅基地定义为闲置宅基地。综合上述学者讨论，笔者认为闲置宅基地是由于多种原因造成的无人居住、无人使用的宅基地以及其上的农房等建筑物，并且闲置时间为2年或2年以上。

2 闲置宅基地形成原因

2.1 农民外出务工和城镇化导致宅基地闲置

目前，我国经济正处于快速增长阶段，越来越多的农民长期外出务工，一方面由于务农收入偏低，导致大量农民离开农村进城打工，而且不少人是跨省异地打工；另一方面，农业现代化解放了农村劳动力，使得农村出现了大量的剩余劳动力，这些人也涌入城市寻找更好的就业岗位和其他发展机会。为了生活便利，农民工及其家属选择在工作的城市租房居住或直接在城市中购买住房。农民向城市转移的过程中，城市人口增加而农村人口变少，宅基地的闲置数量也随之增加。多数外出的农民工都有落叶归根的传统思想，虽然农村的老宅不常居住但要保住，将其闲置起来也不会交回村集体。

随着城镇化的速度不断加快，许多地区撤村并镇，村民变居民。在这一过程中，一些村已经分了楼房，但是原来的农房还没有拆除，出现大量闲置。与此同时，周边没有纳入城镇化改造的村民，条件较好的也会到这些新建小镇购房居住，自己原来的农房就会闲置。

2.2 城乡差异导致宅基地闲置

我国城乡的基础设施建设、文化教育水平和公共服务水平存在差异，且不同省份之间也存在差异。具体来说，农村在教育、医疗以及其他一些基础设施和配套设施的建设方面均有显著落后，经济欠发达的省份在这些方面的发展也落后于经济发达的省份。特别是在义务教育期间，城市的教育水平和师资力量都优于农村，高中也是如此。所以，一些收入高的农民，出于对子女教育的考虑，选择进城入学，就会在城市买房，甚至跨省买房，导致宅基地闲置。

2.3 流转制度的限制和退出机制的不完善加剧了 宅基地闲置

我国《土地管理法》规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，农户取得的只是宅基地的使用权，所有权则属于村民集体。宅基地大多是基于农户身份无偿获得的，与其相关的流转要在本村集体中进行。正是由于宅基地的所有权属性，村民无权擅自买卖宅基地，只拥有其使用权，可以无限期居住。虽然农房属于农户所有，理论上可以买卖，但按照“房随地走”的原则，宅基地不能买卖，农房也难以买卖。《土地管理法》针对闲置宅基地如何收回、退出等缺少详细的管理办法和明确的制度规范。由于没有一个有效的宅基地退出制度，无法保证农民的合法经济利益，制约着农民宅基地退出的积极性，加剧了宅基地的闲置。

此外，宅基地在规划、审批和使用过程中均存在一定程度上的不严谨，政府等部门在管理和执法过程中，很难达到监管的全面覆盖。农村地区普遍地存在的“一户多宅”现象和不规范的“建新不拆旧”行为，都会造成宅基地的闲置。

2.4 地理位置等原因导致宅基地闲置

宅基地的地理位置、所处地貌部位和交通便利程度等自身状况对宅基地的闲置也会造成影响。当宅基地距离城市较远时，市民不能方便地到达，宅基地就无法开展类似于“农家乐”、“特色旅游”等盈利性项目，造成宅基地闲置情况较严重。但在一些经济较为发达的地区，距离城市近的宅基地也会出现闲置的情况，这是由于城市的就业岗位、医疗教育水平和居住条件均有很强的吸引力，使得农民自发地涌向城市，而农村常驻人口显著不足从而造成闲置。在土地资源丰富的地区，农村可用作建设的土地广阔，人均宅基地面积大，如果无法合理有效利用分配的宅基地，就会造成宅基地的闲置。

3 闲置宅基地有效利用的对策建议

3.1 完善宅基地相关法律法规，提高农民利用闲 置宅基地的积极性

首先，应该完善宅基地相关的法律法规和规章制度，建立起有关宅基地审批、管理、流转与退出等明确的规范，各省市应针对性地制定有关宅基地选址设计和面积规划等具体措施标准，根据制定好的乡村规划严格限制宅基地的面积，严格执行宅基地审批制度，严厉打击非法占用农用地建设住宅的行为，有效制止宅基地闲置问题的出现。其次，要保证农民在宅基地问题上的主体地位和话语权，突出农民的作用，通过普法宣传等途径增强农民的认知水平，加强农民对宅基地的使用信心，使农民充分利用宅基地。最后，要全面推进乡村振兴工作，提高农村地区在教育、医疗和就业等方面的质量水平，保障农民在农村的生活质量，吸引农民留在农村或者吸引农民从城市回到农村。此外，还应该对农村地区开展经济和技术上的指导，使宅基地的功能、使用途径和利用方式等得到创新，进一步增加农户收入并提高宅基地的利用率。

3.2 加快推动宅基地“三权分置”，完善宅基地 流转与退出制度

由于目前的宅基地制度在一定程度上仅发挥了居住保障功能，其财产属性的发挥并不完全，使用权也没有得到很好的体现，为了更好地利用、活用宅基地，将其功能得到最大的发挥，2018中央一号文件提出宅基地“三权分置”试点的要求，即落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，同时适度放活宅基地的使用权。分置后使宅基地和农房的需求主体扩大，农户流转宅基地成为可能，宅基地的财产功得以凸显。同时，确权颁证后农民可以得到产权证，这为宅基地的顺利流转提供了有力的凭证。

有效解决闲置宅基地问题，在进一步推进“三权分置”的基础上还可以采用市场化改革的手段，有偿地让长期定居城市或已经在城市购房的农民退出宅基地，村集体对回收的宅基地进行集中统一利用。农民可以在拿到退出宅基地的补偿款后，用于购房、修建工厂、经营商店，例如福建地区的农民将退出的宅基地作为资本，与城市、社会资本等融合一起后对宅基地共同开发利用。

3.3 开展农民住房财产权抵押贷款，合理利用闲 置宅基地

长久以来，农户没有合适的抵押物可以用于银行贷款，造成贷款难问题无法解决。银行在试点农房抵押贷款时，要求农户必须有抵押物之外的其他住处。这就是说，农房抵押贷款利用的恰恰正是闲置宅基地和农房。在这种情况下，推行宅基地“三权分置”，允许宅基地使用权抵押贷款可以有效缓解宅基地闲置问题，同时解决了农民的贷款难问题。农民得到贷款后可以转换宅基地的经营性用途，开展“农家乐”、“采摘”或“特色旅游”等经济效益高的活动，这样既充分利用了宅基地，有效减少了宅基地的闲置情况，又可以提高农民收入。

由此可见，利用宅基地使用权进行抵押获得贷款势在必行，其中最为重要的是应该加快宅基地和农房的确权颁证工作，让持证农户拥有完整的宅基地使用权，农户才可以顺利融资，利用好宅基地，减少宅基地的闲置。