强化乡镇人大建设助推国家治理体系和治理能力现代化

李家峰 陈坚庭

党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，到2035年，我国基本实现国家治理体系和治理能力现代化。人民代表大会制度作为我国根本政治制度，人大机关作为权力机关，在履行国家政治职能和社会职能中有着重要现实意义。乡镇人大是基层国家权力机关，是我国地方政权的重要基础，是实现基层民主的有效形式，乡镇人大履行法定职责，发挥监督作用，对维护基层政权的稳定和基层民主的发展，对推进国家治理体系和治理能力现代化有着重要的作用。

笔者深入肇庆市的部分乡镇调研乡镇人大工作，掌握推进治理体系和治理能力现代化背景下乡镇人大工作取得的成效、存在问题及原因分析，并提出改进工作的对策建议。

乡镇人大工作和建设取得明显成效

党的十八大之后，党中央以全面深化改革为目标要求，制定出台了《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》，广东省人大常委会办公厅、省委组织部、省编办、省财政厅、省人社厅也联合印发了《关于大力推进县乡人大工作和建设的若干意见》，为新形势下做好乡镇人大工作指明了道路和方向。近年来，乡镇人大发挥作用的空间不断增强，释放出乡镇人大更多的活力，乡镇人大在坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的基础上依法行使职权，在促进基层民主政治、经济发展、社会和谐等领域发挥了积极作用。

（一）乡镇人大机构建设不断健全。以肇庆市为例，目前各个县（市、区）的乡镇、街道人大均配足配好人大干部，基本都配备了1名专职主席、1名专职副主席和1名专职工作人员，负责乡镇人大的日常工作和闭会期间工作的开展，为乡镇人大依法履职打下了坚实的组织基础。如，端州区自2019年11月起，所辖的四个街道人大街工委主任不再由街道党工委副书记兼任，专职副主任也不再担任街道具体工作部门职务，怀集县岗坪镇的人大主席和专职副主席只专职负责人大方面的工作，把主要时间和精力专注于全力推动人大工作。

（二）乡镇人大依法履职能力不断提升。从肇庆的乡镇现状来看，作为乡镇人大代表履职重要形式的乡镇人民代表大会每年能够召开两次，绝大多数代表能够按时参加会议并依法及时听取和审议有关乡镇经济社会发展的重大事项、问题，行使监督权、任免权等权力。乡镇人大代表的履职意识和能力不断增强。乡镇人大主席团在召集主持人代会外，能够将乡镇人大代表提交的议案交相关部门及时妥善处理，并与有关部门进行协调沟通履行议案督办职能，在人代会闭会期间，乡镇人大能够按照季度组织乡镇人大代表进行相关的调研、视察、执法检查，积极发挥乡镇人大作用。如封开县大洲镇发挥省际接壤优势，加强省际人大工作跨区域合作，2020年6月，封开县大洲镇人大与广西苍梧县木双镇人大签订合作协议，设立省际人大代表联络站、建立沟通交流工作制度和运行机制，进一步发挥两地人大和人大代表作用，着力解决两地经济社会发展和民生事业问题，推进两地人大工作和区域协调发展。

（三）乡镇人大保障机制建设越来越受重视。按照广东省人大常委会部署的“推进县乡人大工作年”三年工作安排，肇庆市从2018年起，每年及时转拨省下拨的县乡人大工作和建设经费30万元到各镇，并按要求每年拨付10万元给人大街道工委开展工作，从经费方面保障和支持人大工作。目前肇庆普遍将乡镇人大代表活动经费列入了本级财政预算，乡镇人大代表活动经费有了充足的保证。再者从提升乡镇人大代表的履职能力上看，肇庆市各县（市、区）全面建立了人大代表履职信息云平台，督促乡镇人大代表积极履职。同时，部分乡镇人大能够有针对性地根据自身乡镇的发展需求，建立对部分乡镇人大代表进行政治理论、宪法知识、代表活动开展等内容的定期培训机制，保障代表依法有效履职。

（四）乡镇人大工作和建设越来越规范。肇庆全市各镇（街）中心联络站基本实现全覆盖，按照“八有”（有场所、有人员、有制度、有活动、有经费、有设备、有计划、有台账）的要求，进一步巩固、提升人大代表联络站的软硬件建设，规范代表联络站的工作职责，代表联络日活动安排、主题议事日活动安排、闭会期间代表意见建议办理等工作安排统一上墙，一目了然，使其成为联系选民、服务选区、开展学习培训的重要平台。尤其以端州城东街道、四会大沙镇等8个市级镇（街）人大工作示范点为标杆的一批代表联络样板站切实发挥带动作用，促进全市代表联络站全面规范。肇庆市人大常委会专门制定了《肇庆市县乡人大工作和建设经费管理办法（试行）》，不断强化对乡镇人大专项经费的管理和使用，确保资金使用合理合规和资金安全。

（五）乡镇人大工作创新成效越来越明显。肇庆市8个县（市、区）人大全部建立微信公众号，覆盖所辖的镇（街）人大工作。端州区人大城东街道工委以“e平台”建设为核心加强人大工作信息化建设，以强化代表履职载体建设为重点，全力推进代表中心联络站建设。高要区代表履职信息云平台建设创新发端于该区的金渡镇、迴龙镇，以信息化建设为突破口，对原有的人大网站和意见建议交办系统进行全面的资源整合和系统开发，以互动式微信公众号、人脸识别智能签到系统和人大资料电子云档案三项工作为核心，创建人大代表履职信息云平台，实现了“会议签到一张脸、档案管理一片云、建议收办一键通、代表履职一颗星、人大信息一网晓”，成为可操作、可复制、可推广的人大信息化工作新亮点。高要区的人大信息化经验被刊登在全国人大常委会办公厅《联络动态》，供全国各地各级人大参考借鉴，成为全国可复制推广的“高要人大经验”。当前，肇庆市人大常委会正贯彻落实“上级政策+外地经验+肇庆实际”相结合的决策模式，积极探索建立肇庆市民生实事项目人大代表票决制。目前，四会市的大沙镇、龙甫镇、迳口镇，德庆县的武垄镇、回龙镇等乡镇已开始探索开展民生实事票决制，努力解决群众普遍关注的民生实事。

乡镇人大工作存在的问题和原因分析

（一）乡镇人大在法律赋予的职权与权力实际使用上仍有差距。从法律上来说，乡镇人民代表大会是基层权力机关，乡镇人大具有决定权、选举权、监督权、罢免权等法律赋予的权力，乡镇人大代表具有议案权、质询权、罢免权、询问权，建议、意见和批评权，乡镇的重大决策均需经过乡镇人大审议通过后才合法付诸实施。但在实际操作过程中，有一些问题要重视：一是乡镇人大决定权行使不到位。对事关乡镇社会发展规划、重点工程项目建设等重大事项，很少专门召开人代会进行审议，并作出相应的决定决议。二是监督权行使不充分。当前乡镇人大的监督柔性监督措施多，刚性监督措施少，对政府的监督工作建议提的多，处置措施少，导致了监督欠缺实效性。乡镇人大对于后续议案、质询问题的解决存在一定的监督困难，存在顾虑、甚至不敢监督、否决的情况，导致监督的效果打了折扣。三是对乡镇人大工作重视度不够。目前由于乡镇各项工作较多，存在对乡镇人大工作的重视程度不如乡镇中心工作的现象。四是人代会闭会期间工作力度不强。在人代会闭会期间，乡镇人大一般会定期组织几次视察、执法检查、调研活动，这些活动多是人大主席团根据乡镇一些重点规划项目进行组织，针对性、问题性不强，无法全面推动解决人民群众关注的热点难点问题。

（二）乡镇人大代表的履职能力和水平仍有待提升。从调研情况来看，当前乡镇人大代表的整体履职能力和水平仍待提升。主要表现为：一是乡镇人大代表整体素质有待提升。受自身能力、年龄、知识层次、生活环境等因素影响，乡镇人大代表对于自身作为民意代表的荣誉感强，但是身份意识不强，履职能力不足，出现了议政随大流，建言献策不多的现象。二是联系选民的主动性和积极性欠缺。大多数的乡镇人大代表来自基层，人代会后，有些农民代表外出务工，流动性强，一些代表很难保证及时参加人代会及相关代表活动并有充足的时间跟选民交流。三是代表议案建议质量不高。从提交的议案来看，乡镇人大代表提交议案内容广泛，但存在一定的重复议案。有的议案内容合理，但是受制于乡镇财政制约，是乡镇一级很难落实的工作建议，所以存在“一年不办，下年继续提”的现象。四是人大代表工作针对性不强。针对当前乡镇工作中的热点难点问题，比如少数群众的缠访、安全生产等问题，人大代表没能及时有力地征集民意，化解矛盾的能力不足。

（三）乡镇人大的组织建设仍有提升的空间。一是有的乡镇人大代表选举工作不规范不负责，违法违规情况时有发生；二是有的乡镇人代会质量不高，存在“走过场”现象。从乡镇人民代表大会开会的情况来看，虽然人代会每年都能够召开一到两次，一般会期为一至两天，但是会期太短使得人大代表没时间发言、没时间审议。三是乡镇人大机构人员设置仍需充实。从乡镇人大的组织机构建设上看，主席、副主席、人大秘书的配置基本上满足当前乡镇人大工作的组织需求，但是由于当前乡镇工作任务的复杂性、多元性、艰巨性，乡镇人大主席、副主席等人都有一定的项目、任务分工，这也导致了他们很难专注专职处理乡镇人大的一些日常性和闭会期间的工作，更谈不上静下心来思考乡镇人大的创新工作思路。

（四）乡镇人大工作的体制机制建设仍需进一步改革完善。一是制度的刚性约束不强。比如，主席团会议制度、代表小组活动制度、代表联系选民制度等各项制度，尽管从表面上看已经制定，但是实际运用上执行力度不够。二是人大工作的保障机制仍待改进。比如，从财政支持上看，当前乡镇人大经费虽然已经列入乡镇财政预算，但乡镇人大代表多为无偿工作，特别是一些没有正式工作的人大代表，激励保障不够到位，这在一定程度上限制了乡镇人大代表工作的积极性和活动空间。此外，受制于县乡财政制约，乡镇人大代表的进修培训机制仍显不足，乡镇人大代表对人大工作的基础法律知识、业务知识、人大工作性质机制等了解并不透彻，对于如何开展工作、代表的权利和义务、要创新开展工作的意识不足，导致他们缺乏对人大代表履职规范化、制度化的认识。三是乡镇人大代表的考核、奖惩等机制还不健全。对于积极履行代表职责的优秀乡镇人大代表，只有荣誉性奖励。从退出机制上看，除非有特殊情况，人大代表的任职都能到任期结束，而罢免不合格乡镇人大代表较难。这些体制机制问题，容易导致乡镇人大工作存在过虚且容易被边缘化的状况，需要以更多的实际内容为抓手，改进乡镇人大工作。

新时期乡镇人大工作的对策和建议

（一）要始终坚持党的领导，不断提升政治站位。乡镇党委是基层政权的领导核心，做好乡镇人大工作，乡镇党委的重视与支持是关键。乡镇人大要主动争取党委对人大工作的支持，争取把人大工作列入党委重要的议事日程。争取党委定期听取人大工作汇报，及时了解和掌握人大工作新情况，研究解决人大工作的难题，不断加强乡镇人大的思想和组织建设，保证党的路线方针政策和国家法律法规的贯彻实施；支持乡镇人大依法行使职权，尊重乡镇人大法律地位；凡有法律规定需交由人大决定的事项，均通过人大充分讨论并形成决议决定，充分发挥地方国家权力机关的作用，维护人大的权威。

（二）要增强责任感使命感，不断拓宽思想认识。要牢固树立服务意识。党的宗旨是全心全意为人民服务，乡镇人大要树立“干一行、爱一行、钻一行”的为民服务意识，不仅要谋划辖区经济发展大局，也要积极走访、密切联系群众，关注民生实事，反映社情民意。

（三）要完善组织工作机制，不断推进固本强基。一是强化组织建设。对乡镇人大组织机构进行调整和优化，建立职责明确、分工合理、运转协调的工作机制。对乡镇人大机构规格、人员编制等进行规范和建设，提高人大机关整体工作效能。对人大干部的任用给予高度重视，实现乡镇人大工作人员的专职专干，确保人大工作有人干、专人干。二是加强工作制度建设。要完善乡镇人大主席团同政府及职能部门工作联系、乡镇人大主席团成员同代表联系、乡镇人大代表联系群众、代表学习培训等制度，健全人大代表活动制度。三是畅通民意渠道。召开人民代表大会，年初人代会应侧重政府工作报告、乡镇人大主席团工作报告、乡镇重大改革举措及选举等内容；年中人代会要突出“专”字，侧重上半年政府工作报告、预算执行情况的报告、重大民生实事实施情况等内容。

（四）要坚持以人民为中心，不断凸显依法监督。坚持集体行使监督职权，监督项目的确定、实施和决议的形成，都要由集体作出决定。对规范权力运行、重大项目、公共资源配置等群众关心的问题进行重点监督。加大对代表建议办理的监督，注重“交、办、督、测、示”五个关键环节，确保代表建议办理成效。探索建立群众监督制度，通过让群众参与，切实把人大作用发挥和群众监督结合起来，扎实推进乡镇人大监督的民主性、科学性和实效性。

（五）要坚持发挥主体作用，不断促进代表履职。一是筑牢代表履职基础。履职平台定点，以村、社区为单位，将县（区）、乡（镇）两级人大代表划分代表小组，构建履职“网格”；按照有固定场所、有办公设备、有统一标牌、有办公设施、有规章制度、有活动台账、有代表信息、有工作人员和经费保障的标准，建立代表家站。二是发挥代表密切联系群众的作用。要深入开展进选民门、知选民心、办选民事活动。三是坚持代表述职制度。由镇人大主席团每年年初作出计划，安排代表回选区向选民述职。要注意把好述职总体部署关、述职前期工作关、述职材料准备关、述职活动组织关、述职评议整改落实关。对选民提出的意见，帮助相关代表及时梳理，及时整改落实。

（六）要坚持共建共治共享，不断推进社会治理。一是共建基础平台。探索“人人参与、共建共享”的协同治理平台，以代表有效履职为依托，构建乡镇人大代表参与基层社会治理的法治化平台。二是完善乡村治理体系。建立完善公众法律服务体系，运用法治更好保障民生。三是推进道德建设。乡镇人大要弘扬主旋律，传播正能量，进一步弘扬中华优秀传统文化和社会主义核心价值观，同时可通过对乡规民约的制订和实施情况进行监督，为基层社会治理培育道德土壤。四是发挥社会力量作用。动员组织社会力量参与社会治理，形成社会治理人人共建、人人共治、人人共享的良好局面。

总之，要把乡镇人大这一重要的政治根系扎牢固稳，强化乡镇人大建设，改进乡镇人大工作，在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中发挥自身优势、体现自身作用、实现职能价值，让人民代表大会制度更多的体现民意，要以解决乡镇人大面临的现实困境为突破口，抓住新时代乡镇人大建设的新机遇，让乡镇人大工作成为人民代表大会制度在基层枝繁叶茂、落地生根的重要载体。■