乡村振兴背景下农村基层形式主义的治理路径研究

王娟，孔维昊

（北京理工大学马克思主义学院，北京 100081）

一 引言

习近平指出：“经过全党全国各族人民共同努力，在迎来中国共产党成立一百周年的重要时刻，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利。”［1］在打赢脱贫攻坚战之后，我们需要进一步巩固脱贫攻坚成果，切实推进脱贫攻坚和乡村振兴有效衔接，走中国特色社会主义乡村振兴道路。然而，形式主义持续困扰着农村基层，严重影响了乡村振兴事业的推进。中共中央办公厅印发的《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》指出，要持续为基层松绑减负，持续解决形式主义突出问题，全面检视、靶向治疗，充分展现出新时代共产党人的政治本色［2］。回顾历史，正视当下，在实施乡村振兴战略的过程中，要从严治党，坚决向形形色色的形式主义开战，以优良作风狠抓工作落实，切实提高农村基层治理能力。

形式与内容是唯物辩证法的基本范畴之一，两者是辩证统一的。如果过于注重事物本身的形式而轻视实际内容，则容易产生形式主义问题。形式主义是指片面注重表面形式而不顾实质内容的工作作风，或只看事物的现象而不分析、解决本质问题的思想方法。形式主义与党的实事求是思想路线背道而驰，为基层群众所深恶痛绝。形式主义往往和官僚主义如影相随。我党历来坚决反对形式主义、官僚主义，党的历史上许多重要文献、领导人的重要讲话都对形式主义的危害进行过深刻剖析，对纠正和防范形式主义提出过明确要求。从新民主主义革命时期到改革开放时期，防范和反对形式主义是党长期以来的一项优良传统。中共十八大以来，中央重拳出击整治形式主义，习近平对于反对形式主义、官僚主义有过许多重要论述。他指出：“新形势下，我们党面临着许多严峻挑战，党内存在着许多亟待解决的问题。尤其是一些党员干部中发生的贪污腐败、脱离群众、形式主义、官僚主义等问题，必须下大气力解决。”［3］4在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上，习近平深刻指出：“当前，基层干部队伍主流是好的，但在一些地方、部门、单位，基层干部不正之风和腐败问题还易发多发、量大面广。有的搞雁过拔毛，挖空心思虚报冒领、克扣甚至侵占惠农专项资金、扶贫资金；有的在救济、补助上搞优亲厚友、吃拿卡要；有的高高在上，漠视群众疾苦，形式主义、官僚主义严重。”［4］在脱贫攻坚工作方面，习近平也多次强调要力戒形式主义：“脱贫攻坚工作要实打实干，一切工作都要落实到为贫困群众解决实际问题上，切实防止形式主义，不能搞花拳绣腿，不能搞繁文缛节，不能做表面文章。一段时间以来，一些材料反映，一些地方为了做到精准识贫、精准扶贫，搞了一大堆表格要下面填写。一些基层干部忙于填写各类表格，加班加点，甚至没有时间进村入户调研办实事。”［5］近年来，党中央出台了八项规定，有效地刹住了形式主义之风；通过开展“三严三实”教育活动以及“不忘初心、牢记使命”主题教育活动，密切了党员干部同人民群众的联系，使党员干部更加牢固地树立了为人民服务的宗旨，有效遏制了形式主义的突出问题。

由此可见，从革命岁月到中国特色社会主义新时代，党对于防范形式主义问题和不良作风一如既往地高度重视并努力切实解决，在防范和整治形式主义方面具有深厚的理论渊源和历史实践，这对于新时代农村基层形式主义的治理工作具有重要的指导价值。

二 贫困治理过程中农村基层形式主义的现象分析

中共十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把贫困治理放在治国理政的突出位置，领导实施了人类历史上规模最大、力度最强的脱贫攻坚战。我国扶贫工作在探索中创新，决战脱贫攻坚已取得决定性胜利，在新的起点上开始全面推进乡村振兴，走出了一条中国特色贫困治理道路。脱贫攻坚成果累累，原先贫困的农村地区社会经济迅速发展，基础设施、卫生教育事业有了质的提升。在脱贫攻坚的伟大斗争中，我们还形成了“上下同心、尽锐出战、精准务实、开拓创新、攻坚克难、不负人民”的脱贫攻坚精神。它凝聚了中华民族自古以来摆脱贫困的希望与憧憬，凝结的是中国人民千百年来不屈不挠的坚韧和动力。在脱贫攻坚过程中，广大党员干部努力贯彻落实习近平总书记的重要指示精神和党中央的战略决策部署，攻坚克难、自觉担当，体现出新时代共产党人践行初心使命的优秀品质。随着脱贫攻坚任务的完成，脱贫攻坚同乡村振兴的有效衔接成为农村基层治理工作的重点。然而，一些基层党员干部出现各种形式主义问题，产生了消极的影响。我们需要对农村基层形式主义的表现、成因及危害进行深刻的剖析与反思，这样才能有的放矢、自觉规避，否则将伤害民心、贻害无穷。

（一）主要表现及其成因

从理论探讨角度，按照形式主义的行为主体和行为动机等进行分析，学界对于形式主义的类型划分形成了不同的认识［6］。为大力推进集中整治工作，中央纪委办公厅于2018年9月印发《关于贯彻落实习近平总书记重要指示精神 集中整治形式主义、官僚主义的工作意见》，明确重点整治形式主义、官僚主义的四个方面12类突出问题［7］。大致而言，从贯彻落实中央决策部署、密切联系群众、履职尽责及检查考核等四个方面来看，在农村基层的贫困治理领域中，以下几种形式主义的表现具有突出的典型性。

第一，“打卡式”形式主义。所谓“打卡”，是指工作人员把考勤卡片插入机器中以记录工作时间。“打卡式”的形式主义，指的是一些党员干部在乡村扶贫过程中过于注重“留痕”，导致在实际对接的工作中处处拍照、事事填表，“写台账”“拍照片”甚至“剪视频”成为一些基层干部的日常工作，做调研、找问题、想对策反而退为次要工作，甚至有些基层干部在填完表后便“万事大吉”，再不过问后续进展。究其原因，一方面，电子化办公虽然大大节约了纸质材料的运输和打印成本，但成本的降低带来了电子化办公的滥用，一些干部被要求事事做表格，次次有照片；另一方面，由于考核与奖金绩效直接挂钩，在考核标准不明确之处，基层干部只能通过填表格、拍照片等展示自己的工作成果，甚至有些干部为营造更加优秀的“人设”，在“痕迹”方面“内卷”，这进一步加剧了“打卡式”形式主义的现象。例如，海南省澄迈县金江镇政府农业服务中心职工刘某，在担任新村仔下村脱贫攻坚小队长期间，违反驻村干部规定，不开展实质性的脱贫攻坚工作，甚至不了解最基本的扶贫知识，只是在自己的住处用打卡签到的方式敷衍上级，给脱贫攻坚工作带来了不良影响［8］。

第二，“慰问式”形式主义。一些党员干部对待困难村民如同“过年走亲戚”，只是在逢年过节或者上级考察时临时给困难群众送去慰问，而对群众真正的需要却漠不关心。在脱贫攻坚的过程中，一些干部只注重“输血式扶贫”而忽视了“造血式扶贫”，只是在短时间内使贫困群众收入增加，甚至使其收入超过一般村民。这不能在根本上提升脱贫群众的发展能力，甚至让脱贫群众对这些“慰问”产生依赖而不能激发内在动力，与贫困治理目标背道而驰。产生“慰问式”形式主义的重要原因是一些党员干部的群众意识淡漠，脱离群众太久，不考虑城乡群众差异，盲目地“画等号”，这使得一些设施、慰问或者活动不能发挥作用，最终沦为形式主义。辽宁省葫芦岛兴城市白塔乡党委书记王海滨不尽责不作为、违规均发产业扶贫资金即属“慰问式”形式主义的实例。2017年5月，白塔乡向上级申请获得20万元产业扶贫专项资金，并确定采取“政府+合作社+贫困户”的模式，合作开展扶贫养鸡项目。但是到2018年初，白塔乡党委政府没有积极研究确定新的产业扶贫项目，而是决定将该笔资金按人均分发给全乡547名建档立卡贫困户［9］。

第三，“加码式”形式主义。为完成上级传达的任务，一些党员干部不顾客观规律与实际情况，“高指标、瞎指挥”，在指示传达的过程中层层加码，甚至为了在同行中脱颖而出，把乡村振兴当作“军备竞赛”。在政策执行的过程中，如果本地区或本单位排名落后，或是标准没有达到预期，部分干部并不真正实地调研以解决问题，而是加大开会力度，甚至擅自将标准加码提高。为达到所谓的“标准”或者完成“加码任务”，基层干部苦不堪言，只得敷衍了事，将精力集中在“打卡”与“留痕”上。出现“加码式”形式主义现象，主要是由于一些党员干部脱离实际，长期不去基层深入考察，以城市的角度思考人居环境、农业生产等问题，不考虑“社会关系中的人”，片面地、抽象地要求任务达到高标准要求，反而导致“标准”成为一种新的形式。例如，为了推广中国社会扶贫网，四川省雅安市雨城区曾要求各乡镇达到中国社会扶贫网注册率100%的指标要求，这使基层工作人员的负担加重［10］。

第四，“造假式”形式主义。一些干部明知扶贫实际情况与治理目标差距较大，却“巧立名目”，虚报、瞒报实际情况，上报冠冕堂皇的虚假材料，以在形式上达到甚至远超既定指标要求。除此之外，还有干部在乡村治理过程中通过临时突击补材料甚至利用PS手段进行造假，以营造一种活动丰富、中央决策部署落实到位的假象。在脱贫攻坚阶段，一些干部采用“数字脱贫”“文本脱贫”的方法，利用一切手段虚报贫困群众的收入。“造假”产生的主要原因是边际收益远超边际成本，通过拍照或者写“台账”所付出的成本远远低于实际调研和实践的成本。例如，2016年12月，河南省孟津县横水镇闫庄村为应付上级脱贫核查验收，在脱贫项目未取得实际收益的情况下，采取向横水镇政府借款9.4万元的方式，为94户贫困户每户发放1 000元作为项目收益，并以弄虚作假方式通过上级脱贫核查验收；横水镇党委和政府有关领导明知闫庄村欺骗上级、弄虚作假，仍然违规批准借款［11］。

（二）实际危害

尽管目前脱贫攻坚任务已经胜利完成，但全面实现乡村振兴和推进国家的贫困治理能力现代化仍任重道远。上述关于形式主义的行为与做法影响恶劣，如果不加以及时清理，基层党员干部中存在的形式主义思想必然会对脱贫攻坚与乡村振兴的有效接续以及未来的乡村振兴道路产生不良影响。

首先，形式主义阻碍乡村振兴政策落地落实，不利于农业农村现代化进程的顺利推进。政策的实施与落地需要基层干部的执行落实，在政策的实际传递过程中，信息不对称会导致政策传递出现偏差，使干部在政策实际落实过程中的认识出现偏差。为达到“标准”，基层干部采取表面应付的方式而不注重实际工作的效果。长此以往，政策传导将会出现阻塞，中央制定的乡村振兴相关政策就不能真正惠及广大农村群众，就会妨碍农村农业现代化的顺利发展。以农村人居环境整治为例，农村人居环境建设是一项系统性工程，不仅要求乡村整体卫生水平的提升，更要达到人与自然和谐相处的状态。然而在政策实际落实、执行的过程中，一些干部对农村人居环境的整治仅仅停留在打扫卫生的层面，这既不能让人居环境得到根本整治，还使得基层干部的工作重复而低效。

其次，形式主义会损害党和政府形象，降低政府公信力。乡村基层干部作为乡村振兴战略任务的主要执行者，代表着党和政府的形象。一些干部的形式主义作风在人民群众中产生恶劣影响，他们蜻蜓点水、华而不实的做法必然会加大党政干部和人民群众的距离，割裂应有的紧密联系。一方面，形式主义会让党政干部对群众的真正需求知之甚少，对乡村振兴的相关工作产生懈怠和松懈心理，产生脱离群众的危险；另一方面，乡村基层干部是联系群众的纽带，如果基层干部只是“处处留痕”、忙于应付，群众看到基层干部每天只是“拍照打卡”，而对乡村振兴真正的内涵知之甚少，则不仅会让群众产生反感情绪，不愿配合和支持工作，还会让党群关系难以和谐，从而降低公信力。

再次，形式主义会败坏社会风气，污染乡风文明。党政作风是社会风气的指向标，党政作风会通过党政干部向社会传导。在乡村振兴的相关政策执行过程中，一些基层干部出于急功近利的想法，常常不切实际地向上级汇报工作，这会导致在政策执行中出现不必要的“军备竞赛”，使得形式与工作实际成绩产生严重的差距，加剧政策不切实际执行的现象，导致一些盲目攀比、欺上瞒下、华而不实的项目工程的出现。如果形式主义传导到乡村基层，则会破坏乡土优秀文化，助长不良社会风气。

最后，形式主义会增加治理成本，浪费国家资源。形式主义会极大地耗费广大基层干部的时间、精力，在一些地区，由于层层加码的政策以及不切实际的标准，导致很多基层党员干部“疲于奔命”，无休止的加班与加压严重损害了基层干部的身心健康，个别基层干部甚至出现抑郁症和退缩心理。对于地方基层财政来说，“先应付后办事”的形式主义表现可能会造成多年的乡村规划建设和乡村公共基础设施成果浪费，不明确的标准以及不符合实际情况的建设会造成浪费和恶性循环局面。以厕所革命为例，一些地区在厕所改造时不考虑山区与平原居民生活习惯的差异，盲目改造不仅给村民的实际生活造成不便，还浪费大量的财政补贴，在无形中增加了地方财政的负担，造成政府治理成本不必要的损耗。

三 乡村振兴背景下农村基层形式主义的治理路径

乡村振兴关系到构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，关系到全面建设社会主义现代化国家全局和实现第二个百年奋斗目标，关系到实现中华民族的伟大复兴［12］。在乡村振兴战略实施的过程中，我们一定要实事求是、求真务实，坚决整治形式主义的歪风邪风。

（一）加强党的自我革命，精准治理基层形式主义

治理形式主义，关键在党自身。我们必须要有知难而上的勇气和大无畏的革命精神，全面从严治党，推进党的自我革命。勇于自我革命是中国共产党的优良传统，也是中国共产党区别于其他政党的显著标志。治理形式主义符合马克思主义政党的本质属性和政治追求，是我党实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的重要途径。乡村振兴作为实现中华民族伟大复兴的一项重大任务，在推进过程中出现的形式主义问题需要通过党的自我革命进行精准治理。在进行自我革命的过程中，要加强党的政治建设，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，高度重视乡村振兴战略的实施。要加强思想建设和思想引领，提高乡村基层党员干部的思想素质。形式主义是党员干部缺乏群众观的表现，无论是“忙于填表”，还是“文山会海”，都是为了应付上级或自我牟利。因此，要弘扬优良工作作风，消除干部的特权思想，始终把人民放在心中最高的位置，教育引导干部坚持实事求是的思想路线，让干部从思想上深切认识到在乡村振兴中搞形式主义是行不通的，是无法真正推进农村农业现代化的，让广大干部务必树立求真务实的作风，在实践中促进乡村的产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴。在进行自我革命的过程中，还要发扬斗争精神，坚决同乡村振兴过程中的各种形式主义做斗争。要深刻认识到这种斗争绝不能轻松，不是“敲锣打鼓”就能完成的。在与形式主义做斗争的同时，也要认识到斗争的复杂性、艰巨性、长期性。要讲究斗争艺术，善于运用斗争策略。针对乡村振兴过程中出现的不同形式的形式主义，要精准治理、切入要害，防止其死灰复燃。

（二）加强考核机制建设，减轻形式主义治理成本

制度的不健全会给形式主义的泛滥可乘之机，不结合实际而设置纷繁复杂的考核办法会使干部疲于应付而忽视本职工作。因此，要推进乡村振兴的体制机制建设，建立行之有效的乡村振兴考核机制。在制度建设上，要坚持筑牢克服形式主义的思想政治根基，将戒除形式主义纳入“不忘初心、牢记使命”的学习制度，建立健全上下贯通、精准施策、一抓到底的乡村振兴工作体系，从填表、考评等方面为基层减负，避免“数字化形式主义”的发生。在制度执行中，要确立党组织在乡村振兴政策执行中的主体责任，构建乡村振兴干部的权责体系，防止重复工作、层层加码和随意“甩锅”。要推进农村基层党组织建设与乡村治理，清除制度执行中的障碍，增强决策的科学性与可行性，提高政策的执行效率。在考核监督上，要持续纠治形式主义，将减轻村级组织不合理负担纳入中央基层减负督查重点内容，改变考核指标体系中不明确、频率高、形式潦草的现象，从多层面对乡村基层干部进行考察，坚持系统思维，统筹综合施策和分类施策，真正有效运用多样化的考核办法，避免无效的、空洞的考核。要坚持考核监督与保障激励并重，考核是为了更好地推进工作，若把考核当成目的而不是手段，则考核也会沦为一种形式主义，甚至陷入恶性循环。要通过有效的考核，规范问责机制，切实关注乡村基层干部的身心健康状况，激发基层干部的积极性与主动性，让基层干部能真正地为乡村振兴战略实施作出贡献。

（三）提高基层群众自治能力，激发形式主义治理的内在动力

乡村振兴过程中对形式主义的治理要坚持以人民中心，激发人民群众内在治理动力。要建立符合群众利益的保护机制，完善基层民主协商制度。乡村基层干部要深入实地考察，认真了解基层群众的需要，积极回应基层群众的合理诉求，及时解决乡村振兴过程中产生的问题，让以人民为中心的发展理念在乡村振兴的过程中得到充分体现。要激发人民群众的内在动力，发挥人民监督的作用，主动提高乡村振兴制度执行中的透明度，主动接受人民群众的监督，拓宽人民群众监督的渠道，让人民群众主动识别、检举乡村振兴中的形式主义，以人民的有效监督倒逼形式主义的治理，让形式主义无所遁形。在乡村振兴过程中，深入挖掘乡村内部的治理资源，可以有效缓解乡村基层治理的压力，使基层干部能够更好地听取村民意见，由此减少形式主义现象的产生。应积极发掘乡村基层的人才资源，如一些年富力强的中青年村民，他们既熟悉本村的实际情况，又愿意负责一些基层事务。通过挖掘、引导和培育这些基层人才，在一定程度上能够促进基层治理能力的提升，促进乡村人才资源的合理配置，减少农村基层各种形式主义的产生与危害。

（四）弘扬乡村优秀文化，净化形式主义治理环境

乡村优秀文化是广大村民在长期的生产生活过程中集体创造出来的文化结晶。弘扬乡村优秀文化可以培育村民的道德素养，有利于树立相互尊重、勤俭节约、诚信友爱的道德氛围；同时也可以使乡村基层干部提高道德素养，约束基层干部的行为，减少形式主义问题带来的文化冲击。在乡村振兴战略实施的过程中，要加强乡村思想文化建设，坚持社会主义核心价值观，引导村民树立正确的价值观，发挥各种思想道德文化载体的作用，制定合理的村规民约，引领乡村风尚。要加强乡村的法治文化建设，法治文化能够深刻影响村民与乡村干部的思想与行为。要将法律文化知识同当地的实际相结合，将法律知识转化为村民与基层干部喜闻乐见的形式，增强村民与干部的法治意识、规则意识，减少形式主义行为的发生。