美国重返“气候圈”政策分析

李 瑾 俞东阳 张雪莱 任庚坡

1.上海环境能源交易所

2.上海市节能中心

0 前言

在2020年美国大选中，拜登以74票优势获得胜利，民主党时隔四年重返白宫。鉴于两党在环境气候议题上截然不同的态度和观点，当前美国气候政策可能出现极大变化。拜登秉持积极的气候立场，其团队在选举过程中便提出了能源环境方案，旨在改变美国当前在全球的气候治理格局，提升美国在全球气候治理中的地位。

1 拜登的环境气候方案内容分析

拜登在2021年入主白宫后，其竞选时提出的《清洁能源革命与环境正义方案》（以下简称《方案》）[1]将大概率落实为美国接下来四年的环境气候政策。《方案》的核心问题包括推出更具雄心的气候目标以及绿色目标与经济目标的融合。为此，拜登团队围绕清洁能源革命与环境正义两大主题提出了五个工作方向。

1）在气候减排领域

拜登提出了“美国在2050年之前实现100%的清洁能源经济和净零排放”的气候目标。为实现这一目标，拜登制定了一项到2035年使电力行业脱碳的计划，并计划将特朗普此前对化石能源的补贴转移到清洁能源领域。与欧盟当前推动的《欧盟气候法》相似，拜登希望在就任的第一年以立法的形式确定美国的气候目标。相比于政策性手段，气候立法更加稳定，不会因政府权力在两党间更迭而变化。若成功立法，美国气候政策的可预期性将获得极大的提升。

2）在气候适应领域

拜登提出了“建立强大且适应性更强的国家”。《方案》提出制定气候适应议程，开发降低及转移气候风险的政策、金融工具等多项具体政策。基础设施在气候适应性计划中占有重要位置。拜登计划发起“第二次铁路革命”推动清洁交通体系在美国的建立，通过加强评估以及“基于自然的解决方案”则可以有效提升城市及社区的抗灾能力。拜登的气候适应性政策由于包含交通、建筑等行业的绿色化，这在一定程度上可能创造出新的绿色价值链与绿色就业，其对于实现环境与经济全面协调方面占有重要地位。

3）在全球气候治理领域

拜登提出“召集世界其他地区应对严重的气候威胁”，这意味着美国将重返全球气候治理舞台的重要位置。回到联合国框架下的《巴黎协定》是拜登的竞选承诺之一，而除此之外《方案》更提出了主持召开“世界气候首脑会议”、建立碳边境调节税、签订双边减排协定等措施。拜登的全方位气候外交政策包括“现有多边机制”“新多边机制”以及“双边机制”，无疑是多层次综合性的。值得注意的是，《方案》将环境气候问题上升到了国家安全的高度，这与美国代表在联合国安理会的立场是相一致的。同时，拜登多次提到如何处理在环境气候方面与中国的关系，强调将在未来对中国的碳减排提出更高期望以及同中国进行气候合作。

4）在确保环境公平领域

拜登提出“保护有色人种及低收入群体免受更多污染”。环境正义是绿色与政治的交叉领域，也是拜登本次气候计划中较为强调的部分。《方案》中提出要通过强调“污染者买单”，来为遭受污染更为严重的族群提供经济支持。

5）在重污染行业工人再就业领域

拜登提出“履行对工人的责任”。这一工作同样是保证环境正义的一部分，《方案》中认可了来自重污染行业工人对美国经济发展的历史贡献，并承诺保证其与家人的养老及医疗福利。

从《方案》的五个方向来看，拜登的气候政策并未将绿色作为一个独立的领域看待。正如《方案》提到的“绿色目标与经济目标的融合”，拜登在环境气候领域谋求的是经济与政治的全面绿色化。经济的绿色化主要体现为能源结构上提出脱碳的绿色转型目标、在交通与建筑领域进行气候适应性的建设以及设立碳边境调节税保护本国企业的市场竞争力，其核心其实为《方案》标题中所提到的“清洁能源革命”。而在政治方面则紧紧围绕在国内保障环境正义以及在国际谋求气候治理的主导权，两者间相互联系，共同构成了《方案》的另一标题——环境正义。结合2019年末欧盟委员会发布的《欧洲绿色协议》（“European Green Deal”）可以发现，当前全球气候治理的国际前沿实践正在向经济社会的总体绿色转型方向推进。因此，在可预见的未来，拜登的环境气候政策不仅仅将关注绿色问题本身，更有可能对于美国经济社会运行模式产生深远影响。

需要看到的是《方案》与特朗普的气候战略相比跨越了一大步，但总体而言其仅属于中偏左的环境战略。在《方案》的制定过程中，拜登并未完全采纳民主党众议员亚历山大·奥卡西奥·科特兹《绿色新政》（“Green New Deal”）中的激进政策，而具有能源背景的西泽尔·泽查尔（Heather Zichal）等人则将《方案》拉回了较为中和的立场。与《欧洲绿色协议》相比，《方案》未对环境气候资金的来源以及具体模式作出更加具体的安排，在许多问题上仍然较为模糊。虽然两者性质上仍存在一定差别，但其背后也反映出美国的环境气候政策较欧盟而言更为保守。在利益错综复杂的美国政治博弈中，拜登能否按照《方案》的总体规划推动美国经济社会的绿色转型，也存在着诸多的挑战。

2 拜登气候政策对中国的影响

在过去四年中，特朗普政府由于退出全球气候治理，气候议题在中美关系中的重要性与影响力出现了一定程度的下滑。随着民主党上台以及近年来中美关系的波动，美国新政府的环境气候政策将在政治、贸易、技术等多个领域对中国产生影响。

1）在政治方面，全球气候治理领导权与控温目标

从《方案》中关于气候外交的描述来看，拜登希望以气候治理为切入点塑造美国的“绿色同盟”，其中也有多处谈及中国的内容。《方案》明确提出了要“领导一场旨在提高各国气候目标雄心的重大外交努力”，其反映了美国将谋求在全球气候治理中更高的话语权与更大的影响力。

目前，美国在气候领域谋求领导权的主要竞争对手分别为欧盟与中国。欧盟与美国有着天然联系，虽然在绿色领域可能存在一定的利益分歧，但总体来说合作面大于竞争面。中国的情况则相反，近年来中美双方在国际政治、全球贸易中的摩擦逐渐增多，两国关系的紧张趋势仍有蔓延到气候领域的可能性。拜登带领美国政府重返全球气候治理舞台，有较大可能在绿色领域同欧盟进行立场协调，进一步强调中国是排放大国，并质疑中国在气候领域的发展中国家地位，进而打压中国在气候领域的影响力，实现对中国的政治孤立目标。

《巴黎协定》控温目标方面，拜登是1．5℃控温目标的支持者，而中国考虑到当前面临的减排压力则更加倾向于2℃的控温目标。拜登当选后，这一分歧可能成为新政府向中国施加政治压力的重要一环。若认可该目标，中国将不得不推出更加严格的控排政策，可能对中国社会经济发展及国内企业运营造成巨大压力。而不认可该目标则将陷中国于被动，影响中国在全球气候治理中的影响力。进一步而言，拜登可能围绕1．5℃控温目标组建认同者同盟，并通过控温目标与外交、经贸、人文交流等其他领域进行联系，对中国施加更大的政治压力。

2）在贸易方面，碳边境调节税

拜登政府是碳边境调节税的支持者，其在《方案》中明确提出了“不再将贸易政策与气候目标区分开”，这意味着美国可能在未来将贸易政策与一国企业的环境表现相挂钩，对高碳产品加征碳关税。

在实施碳关税方面，拜登与欧洲有着相似立场。2020年7月，欧盟委员会就碳边境调节税的各种实施方案启动了意见征询程序。根据《欧洲绿色协议》中的时间计划，该机制应在2021年第二季度推出[2]。此前，由于特朗普政府的消极气候立场，美欧在边境调节税的实施上存在着巨大分歧，双方在该问题上并未形成共识，而拜登作为碳边境调节税的支持者，提出了将碳价格与贸易政策挂钩以确保美国企业在本土市场的竞争力，这意味着美国与大西洋彼岸的盟友在“是否实施碳边境调节税”问题上将达成共识。

美国与欧洲的碳边境调节税将对中国的出口市场产生较大的压力，额外的税款将表现到中国产品的最终价格上，进而造成中国产品竞争力的下降。虽然中国已建立了地方性碳排放权交易试点，全国碳市场也启动在即，但无论在全国市场还是地方市场，当前的碳排放权配额分配方式仍以免费为主。在美国与欧洲看来，中国碳市场中的免费配额只不过是另一种形式的政府补贴，因此其仍有可能以碳排放权交易市场化程度低为由向中国的出口产品加征碳关税。

目前，美国与欧洲虽然有实施碳边境调节机制的计划，其在技术细节上仍面临一定的困难：许多产品的生产工艺与流程较为复杂，如何计算每一部分的碳排放量并为其定价是一项复杂且耗时的工作；另外，在供应链不断全球化的今天，向进口原材料及零部件征加碳税，可能反而增加本国企业的生产成本，进而对本国经济造成不利影响。这一情况为中国应对美国与欧盟的碳边境调节税提供了一定的准备时间。然而需要明确的是，拜登与冯·德·莱恩在推进碳边境调节税方面的态度是较为坚定的，未来中国企业的产品出口仍面临被加征碳关税的风险。

3）在技术方面，抢占清洁技术的制高点

除政治与贸易外，拜登政府同样希望充分发挥其在绿色技术领域的领先地位，实现对竞争对手的竞争优势。围绕如何支持绿色技术的创新与应用，拜登在《方案》中的绿色技术研究方面提出了“对清洁能源研究与创新进行有史以来规模最大的投资”，而在技术应用上提出了“鼓励在整个经济中部署清洁技术”。

首先，在对清洁能源进行投资方面，拜登表示将建立一个同能源高级研究计划署（ARPA-E）类似的气候高级研究计划署（ARPA-C），该机构将致力于储能、氢能等八个方面的前瞻性研究，旨在加速当前处于各个开发阶段的技术研发来降低成本、提高效率和减少排放。

美国加大对清洁能源技术的投入与支持，将会在一定程度上冲击中国新能源电力设备的出口量，特别是欧洲市场。以光伏产业为例，目前中国光伏设备出口金额最大的国家是荷兰，占中国光伏出口总量约10%，并且前十名中有三个欧洲国家[3]。拜登还将重启“使命创新计划”，这一计划由23个国家和欧盟共同发起，致力于研究、开发和部署潜在的突破性技术，以加速清洁能源创新。一旦美国与欧盟达成新能源电力设备的合作协议，双方不仅可以实现一定程度上的研发方面的共同投资与技术共享，还将实现以美国强大的科技基础为背景的量产，而中国新能源设备出口则可能会受到一定冲击。

其次，在清洁技术部署方面，拜登提出了通过改善建筑物能效、加快电动车部署、促进社区发展综合交通解决方案、推动气候友好型农业、减缓城市扩张、发展各州代表性低碳产业等六项举措。可以看出，六项举措涵盖了农业、工业、交通、建筑等大部分排放行业，是拜登推动经济社会全面绿色化的具体工具，而技术在这一过程中占据着核心地位。在经济社会的绿色转型已经成为人类发展不可避免趋势的今天，对于绿色技术的投入与部署，不仅意味着产业的全局性升级，更决定了一国是否能够培育出未来国际市场竞争中的领军企业。拜登对于绿色技术的支持，显然是为美国相关企业提供成长的环境。未来，在碳边境调节税机制的配合下，拥有先进绿色技术的美国企业无论在其国内市场还是整个国际市场，都将在激烈的竞争中占据较为有利的地位。

在来自美国的绿色技术竞争者获得更大支持的背景下，中国企业或将面临更大的压力与挑战。以新能源汽车为例，拜登曾表示特朗普政府失败的贸易政策导致中国在新能源汽车竞争中领先。拜登则会通过对新能源汽车加大投资力度，以及利用联邦采购打开产品销路的方式帮助美国汽车行业实现2030年新出产汽车净零排放，并重回领导者的地位。目前，国内对于新能源汽车无论是生产端还是消费端的补贴政策，导致了新能源汽车在国内的蓬勃发展，乃至一些优秀的企业将产品出口海外，然而随着拜登对于本土新能源汽车的激励措施，将会给中国新能源汽车企业拓展包括美国在内的全球市场带来阻力。

3 总结

总体来看，美国联邦层面气候政策将发生根本性转变，无论在政治、贸易还是技术方面都将对中国提出更大的挑战。但另一方面，相比于其他高政治议题，绿色领域对于中美双方而言仍有较大的合作空间。对于中国而言，在通盘考量全球气候治理形式、全面研究拜登政府气候观点的基础上，不断推动自身生态文明建设，提升环境保护与应对气候变化能力，加快制定中国的减排方案和减排措施，适时推进碳排放的价格形成机制，全面推进绿色低碳技术研发推广，加强国际对话，积极应对竞争，促进互惠合作，是未来转危为机、抢占绿色发展潮流先机的有效路径。