碳达峰碳中和中“效率”和“公平”研究

向俊杰

济南市能源和粮食综合行政执法支队

0 引言

力争“在2030年前实现碳达峰，在2060年前实现碳中和”，是习近平主席在2020年9月份的第75届联合国大会上代表我国政府和人民向世界作出的郑重承诺。实现碳达峰碳中和是党中央立足国际国内两个大局作出的重大战略决策，对我国生态文明建设、引领全球气候治理、实现“两个一百年”奋斗目标具有重大意义[1]。碳达峰碳中和不仅仅只是一个纯粹的“环境目标”或“政治目标”，而且具有举足轻重的“经济金融意义”[2]和显著“公平正义效用”。在探索和出台碳达峰碳中和的实现路径和政策工具时，应当结合我国经济社会发展的总目标和各阶段目标，从整体上进行系统化的考虑，使碳达峰碳中和目标与其他目标结合起来，相辅相成、互为一体，而不能仅仅把碳达峰碳中和作为一个孤立的发展目标来对待。其中，如何在实现碳达峰碳中和的过程中处理好“效率”和“公平”这两个主题，将直接影响着碳达峰碳中和以及我国社会发展总体目标的最终实现。

1 碳达峰碳中和中的“效率”

碳达峰是指一国温室气体排放量在一段时间内达到历史最高值，之后进入平台期并可能在一定范围内波动，然后进入持续缓慢或快速下降阶段，是温室气体排放量由增转降的拐点；碳中和是指一国在一定时间内，其所有的自然人、法人和非法人组织直接或间接产生的温室气体排放量，通过节能减排、负碳排放（碳汇、CCUS、DAS）等形式相互抵消，实现温室气体“零排放”[3]。碳达峰碳中和中的“效率”是指从一个国家范围来看，如何从整体上在最快的时间内以最少的社会成本实现碳达峰碳中和，即：在花费最少时间的情况下，如何通过整个社会资源的最有效配置，使一国温室气体排放量达到历史最高值并从而由增转降，以及通过何种方式实现一国温室气体在整体上的“净零排放”。碳达峰碳中和中的“效率”是国家或社会的总体“效率”，而不仅仅是某一行业、领域或某一社会主体的“效率”。

已有的研究从多方面、多角度为我国碳达峰碳中和目标的实现提供了多种思路和意见，对丰富碳达峰碳中和理论和指导碳达峰碳中和实践产生了重大的积极意义。但从总体上来说，大部分研究都主要集中在碳达峰碳中和的行动路径方向选择和政策意见方面，对于碳达峰碳中和过程中的“效率”问题涉及甚少。这一方面是因为碳达峰碳中和目标的提出时间尚短，理论基础和实践经验储备不足，“效率”问题尚未凸显，故未受到重视，同时也是因为相关利益方在自利本性的驱动下，仅从自身利益出发，甚至仅仅从自身的经济利益出发，不顾社会效果和资源浪费，有意或无意地忽略碳达峰碳中和中的“效率”问题。不管出于何种原因，忽略或轻视碳达峰碳中和中的“效率”，都不利于碳达峰碳中和目标的快速、有效实现，更是会造成重复投资、资源浪费等一系列环境和社会问题，并产生额外的碳排放，增加碳达峰碳中和的难度，阻碍延迟碳达峰碳中和目标的实现。

碳达峰碳中和，是以能源资源得以充分、有效利用，经济社会持续、全面发展，人民群众物质、精神生活水平不断提高为前提的，碳达峰碳中和本身就蕴含着用更少的碳排放去实现更多、更快的发展，因此碳达峰碳中和必须坚持“效率”原则，通过完善管理、改进技术、增强合作等多种方式，实现各种资源利用效能的最大化。只有坚持“效率”原则，才能真正做到有的放矢、事半功倍，从而保证按照党中央、国务院既定的时间路线完成我国碳达峰碳中和目标。

碳达峰碳中和中的“效率”，首先应当解决政府和市场在控制碳排放、增加负碳排放当中的地位和作用。在社会资源配置方面，政府规制调配和市场自发调节两种机制的功能和作用不同，必须正确认识和处理好两者之间的关系。在市场和政府的作用上，要讲辩证法、两点论，“看不见的手”和“看得见的手”都要用好，努力形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局，推动经济社会持续健康发展[4]。

控制碳排放是一项系统、复杂和长期的任务，同时又由于碳排放在经济上的负外部性，因此尽管市场机制可能对市场主体减少碳排放产生激励，但由于市场本身的变化特性，激励的持久性、稳定性和广泛性并不能得到保障，且激励程度并不总是能有效促进市场主体自主、直觉、自发地参与到减少碳排放的实践中，尤其是对高耗能、高碳排放等负外部性显著的市场主体而言，市场机制总是面临着失灵的风险。所以，在控制碳排放方面，政府应当起到主导作用。一是将碳排放纳入国民经济和社会发展规划，组织和实施相关的中长期专项规划和年度计划，保证减排任务的连续性和稳定性；二是通过制定优惠政策、提供财政补助、制定行业标准等方式，为市场主体主动减少碳排放提供政策信号和经济激励，提高能效并逐渐淘汰高耗能、高碳排放的产能；三是充分发挥对全社会节能减排的宣传教育职能，加深个人对碳中和愿景的认识和理解，促使其自愿开展绿色零碳行动，积极履行节能减排社会责任[5]，确保碳达峰碳中和实际参与的广泛性。

负碳排放主要是指通过农林碳汇、碳捕集利用与封存应用（CCUS）、生物质能碳捕集与封存（BECCS）以及直接空气碳捕集（DAC）等技术，实现对CO2的吸收转化。在2060年之前难以完全实现零碳排放的情景下，增加负碳排放将成为保障碳中和目标实现的关键和决定性因素。负碳排放对科技创新，特别是整体技术布局和技术发展方向提出了全新的要求[6]。从国内外的实践来看，市场主体是科技创新的主力军，市场机制能更有效促进科技创新的活力和动力。因此，在增加负碳排放，特别是在负碳排放技术创新和发展方面，应当坚持市场自发调节机制为主导。一是通过商业秘密、专利等多种方式，加大对市场主体的知识产权保护，保证其能够放心大胆地对负碳排放技术进行研发投入，从而创造出一大批具有价值性和实用性的新技术、新方法，在整体上满足碳达峰碳中和对能实现深度减排的脱碳、零碳和负排放技术的需求；二是通过保证完全、自由的市场竞争秩序，让各方在实践中公平竞争，优胜劣汰，从而实现在消耗最少社会资源的情况下，最快地找到和确定能有效增加负碳排放的技术发展方向；三是确保市场主体的选择自主权，由其根据自身条件和需要，自主选择最适合和最经济的增加负碳排放方案。

碳达峰碳中和中的“效率”，其次要解决碳达峰碳中和目标的路径选择与新常态、新形势下的国情相协调、相融合的关系。党的十九大根据国际国内环境的变化，特别是我国社会经济发展阶段的重大变化，作出了社会主要矛盾已经由“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的新的重大判断。在新的历史时期，社会发展的“效率”需要体现在和谐、美好、全面、充分的发展等方面。碳达峰碳中和对我国在新时期，持续推动经济发展方式变革、能源结构深度调整、生态系统动能高效提升等方面提出了新的更高要求。其通过碳减排、碳吸收具体描绘了我国努力建成绿色中国、美丽中国的发展愿景[7]。碳达峰碳中和的路径选择，不仅需要考虑实现碳达峰碳中和目标的难易程度和速度，更是需要系统地考虑新常态、新时期下我国经济结构变革、产业结构调整、生态文明建设等经济社会发展主要目标。

以美国为代表的发达国家已经实现碳达峰，他们更多地是通过将高耗能、高碳排放产业转移到发展中国家进而实现碳达峰[7]。但是，我国作为世界上人口最多的发展中国家，并不具备产业转移条件，因为高耗能、高碳排放产业绝大部分都是劳动密集型产业，而我国的经济安全离不开劳动密集型产业，且我国国情也需要劳动密集型产业。要尽快实现碳达峰，最根本的要求就是通过调整产业结构和能源结构来减少碳排放，在具体践行碳达峰的过程中必须要遵循“效率”原则。一是抓紧制定2030年前碳排放达峰的行动方案，明确提出控制能源消费总量及增速约束性目标，加快落实各省、自治区、直辖市碳排放达峰时间和主要指标、主要能源碳排放行业达峰规划和行动方案；二是继续打好污染防治攻坚战，将碳排放控制和大气污染物减排紧密结合起来，实现减污降碳协同效应，共同推进生态文明建设；三是加快构建碳排放交易市场体系和绿色金融体系，加大政府对气候投资、环境投资、生态投资的力度；四是以绿色技术创新为第一动力，大力推动能源技术革命，坚持绿色能源与信息化、网络化、数字化、智能化融合式发展[8]。

此外，碳达峰碳中和中的“效率”，还需要解决节能减排激励政策的制定、碳排放权交易中配额的分配等具体问题，使各项政策性、技术性措施在实践中得到真正、有效的落实与应用，使“效率”原则体现在具体的细节中，落实在具体的操作中。

2 碳达峰碳中和中的“公平”

正义是社会制度的首要德行，正像真理是思想体系的首要德行一样。一种理论，无论它多精致和简洁，只要它不真实，就必须加以拒绝或修正；同样，某些法律和制度，不管它们如何有效率和安排有序，只要它们不正义，就必须加以改造或废除[9]。因此，我国的碳达峰碳中和，不仅需要考虑“效率”问题，更是需要考虑“公平正义”问题，即：在碳达峰碳中和实现路径选择和相关权责制度安排等方面，不搞“一刀切”，也不搞“平均主义”“大锅饭”，而是在追求“效率”的同时，坚持共建、共有、共享，坚持权责相应，努力实现真正的“公平的正义”。

碳达峰碳中和中的公平问题，其本质就是在社会发展过程中正义观的选择问题。功利主义正义观认为，“如果一个社会的主要制度被安排得能够达到所有社会成员满足总量的最大净余额，那么这个社会就是被正确地组织的，因而也是正义的”，其中心思想就是“凡是能将总体效用最大化的事，就是正确的、公正的”，功利主义正义观对20世纪的世界政治影响深远，不但自由主义的政治家和理论家大都接受其原则，其对我国的社会经济发展也产生了直接的和深远的影响。在我国处在“落后就要挨打”的历史时期，在社会主要矛盾为“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”的历史阶段，以经济建设为中心，集中力量搞发展，党中央、国务院先后出台了各项政策制度，打破以前的唯GDP发展论，认真对待人与人之间的差别，注重社会资源的公平合理分配，为经济、社会、环境、文化等统一、协调和共同发展指出了明确的道路。碳达峰碳中和，正是为了满足人民日益增长的美好生活需要和公平合理平衡发展的需要而提出的，同时也是党中央、国务院选择和坚持公平的正义发展理念的具体表现[9]。

碳达峰碳中和中的“公平”，首先应当关注实现路径选择中的公平。碳达峰碳中和是一个国家从整体上实现温室气体的“净零排放”，但是不能将“脱碳”与“去煤”看作对等关系，更不能将温室气体排放直接等同于煤炭等化石能源利用，认为只有在大量减少或完全去除煤炭等化石能源消耗利用的情况下，才能实现碳达峰碳中和，从而为尽快、尽早实现碳达峰碳中和目标，主张我国应在短期内禁止煤炭开采和利用，甚至完全放弃对化石能源的利用，像欧洲发达国家那样实现“去煤化”。首先，从国际竞争来看，这种做法对我国经济发展不公平。作为世界上煤炭储备量最多和消耗量最大的发展中国家，我国煤炭生产与消费约占全球的一半，煤电占比高达50．2%，紧随其后的印度和美国分别只占11．0%和10．6%。同时，中国又是世界工厂，钢铁、炼焦、铝锭、水泥等高耗能产品占全球50%以上，经济结构决定了能源消耗状况，如果我国盲目按照欧洲发达国家“去煤化”的路径去执行，不但会严重威胁国家能源安全，更会将中国经济推向万劫不复的深渊，拱手让出全球市场份额[10]。其次，从国内发展来看，这种做法对煤炭行业不公平。碳达峰碳中和是一个总体性概念，不是针对某个行业、领域或主体，并非要求每个行业、领域或主体都单独实现温室气体的“零排放”，而是要在国家总体层面上实现温室气体的“净零排放”和“再平衡”。煤炭行业主要是指煤炭资源的开采、流通行业，但与煤炭密切相关的碳排放主要集中在煤炭利用环节，作为一种产品，煤炭的生产、存储、运输与其他行业产品的生产、存储、运输相比，在碳排放方面并没有特殊性。与煤炭相关的碳达峰碳中和应当由煤电、煤化工等下游产业着力承担，而非煤炭行业本身来承当，煤炭行业碳达峰碳中和的重点在于绿色开采和煤矿区生态修复。将碳排放简单地等同于煤炭开采，将煤炭行业与高污染、高碳排放等负面形象直接挂钩，不仅是对碳达峰碳中和的错误甚至荒谬的理解，而且将会对煤炭行业及其从业人员产生极其不利和不公平的影响。因此，在碳达峰碳中和的实现路径选择中，应当科学地厘清各行业、领域减排义务的边界，合理、公平地分配各自的责任承担，不可因认知偏差或其他原因，而简单、粗暴地随意干扰一个行业、领域的发展，以免给国家、社会和个人造成不可挽回的损失。

碳达峰碳中和中的“公平”，其次应当关注减排增汇义务承担中的公平。权利和义务是一个相互联系、互为条件的整体，权利的享有必须以义务的履行为基础，义务的履行应当以权利的享有为保障。如果一个制度是正义或公平的，那么每当一个人自愿地接受了该制度所给与的好处或利用它所提供的机会来促进自己的利益时，他就要承担职责来做这个制度的规范所规定的一份工作[11]。碳达峰碳中和既是我国为了应对全球气候变化向国际社会作出的庄严承诺，也是我国统筹绿色与发展、实现现代化的必然要求以及“两个一百年”和建设美丽中国奋斗目标的重要内容。碳达峰碳中和的最终受益者将是当代以及后代的全体人类，因此每个人都有承担减排增汇的义务，都应该为实现碳达峰碳中和贡献自己的力量。减排增汇义务，不能简单地按照“谁排放、谁负责”的原则进行分配，这样将会导致权利享有和义务承担对应关系的失衡，使权利享有者合法、合理地免除相应的义务，并使义务承担者无法真正地享有相应的权利。从全球范围来看，发达国家利用其政治、经济和技术优势，已经逐渐地将高能耗、高碳排放的行业企业转移到发展中国家，在其国内已经很少使用煤炭等化石能源，其本身的碳排放量变得很少，甚至一些国家在国内已经实现了温室气体的“绝对零排放”。而发展中国家除了其本身原有的碳排放外，又由于接受发达国家的产业转移，从而导致碳排放量不断变大。如果将减排增汇义务主要或完全由发展中国家来承担，而发达国家在享受高收益、高福利同时却不用承担相关义务，这将进一步加重发达国家对发展中国家发展成果的侵占与掠夺，在现有的基础上造成更大的国际不公平和不正义。从国内行业发展来看，一些优势行业，特别是高新技术和互联网行业，本身并不从事实物产品的生产，其本身不排放或者很少排放温室气体。但是，由于其利用自身技术或平台优势，通过收取知识产权使用费、平台管理费等，却能获取实物产品价值中的绝大部分，成为社会经济发展的最终和最大受益者。如果减排增汇义务主要由实物产品的生产者承担，而对其享有最大受益者却不用承担相关责任，那么这将有悖于权利和义务相对等的公平要求，对实物产品的生产者，即：国内实体产业从业者显失公平。减排增汇义务，应当与在社会发展中的受惠程度相对应，即：应当按照“谁受益、谁负责”的原则来分配。根据不同国家或社会主体在社会经济发展中的受益程度、份额，合理确定各自的减排增汇义务，多得者多负责、少得者少负责，只有这样才能真正、有效地实现碳达峰碳中和，真正实现“公平的正义”。

碳达峰碳中和中的“公平”，还应当关注地区发展的平衡与公平。区域发展不均衡是我国经济发展的一个长期特点，不同地区资源禀赋、生产优势和经济发展水平存在差异性，新常态、新形势下的碳达峰碳中和目标的实现将会对不同地区带来不同程度的冲击，或将进一步加剧地区间发展不平衡的问题。例如：由于产业发展、技术研发等各种客观因素的制约，高收入地区的能源强度低于低收入地区，即：高收入地区单位GDP所消耗的能源低于低收入地区单位GDP所消耗的能源，因此,低收入地区可能承担更多的减排任务，或带来“穷人补贴富人”的不平等问题[10]，进一步加大地区间贫富差距。

3 碳达峰碳中和中“效率”与“公平”的关系

“效率”与“公平”是社会发展的两个永恒主题。一方面，“效率”是社会发展的内核和动力，人类社会的发展过程本身就是不断追求和提高“效率”的过程；另一方面，“公平”是社会发展的根本目标和基础价值，任何社会的发展都必须坚持基本的“公平底线”，尽管不同社会中的“公平”含义不尽相同。如何处理“效率”与“公平”的关系，取决于社会发展所处阶段的主要矛盾和所采取的发展观。如上所述，在新常态、新形势、新的历史时期下，我国社会的主要矛盾已经“转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，从原来追求经济效率优先和全社会利益总量最大化，逐渐转变为更加注重机会公平平等和总量成果在个体之间合理分配的平衡发展问题。因此，在我国的碳达峰碳中和实现过程中，应当在兼顾“效率”与“公平”的基础上，坚持“公平”优先的原则。

“公平”优先，是在保证按照党中央、国务院的决策部署按期高质量完成碳达峰碳中和目标的前提下，在政策制定或制度安排时，优先考虑“公平”原则。“公平”优先并不排斥“效率”，反而只有通过贯彻落实“效率”原则，才能真正实现“公平”，因为发展是公平的起点和基础，没有发展也就无所谓公平，“公平”优先离不开“效率”；“公平”优先也不是搞“平均主义”“大锅饭”，更不要求在结果上实现均等分配，而是要求在经济和社会制度的安排上应当优先保证机会的公正平等，尤其是要优先考虑和照顾到弱势群体的机会。

公平正义是中国特色社会主义的内在要求，所以必须在全体人民共同奋斗、经济社会发展的基础上，加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，逐步建立社会公平保障体系[4]。在碳达峰碳中和的过程中，在兼顾“效率”的基础上，坚持“公平”优先原则，是顺应时代发展新变化和贯彻落实党中央、国务院新要求的必然选择。

4 结语

碳达峰碳中和，是一个国家的总体性战略布局，并不仅仅局限于能源行业，而是涉及社会的各个方面，其关系到最广泛大众的最基本和最切身的利益，不论是个人的衣食住行，企业的生产经营，还是机关事业单位的日常管理等都将受到碳达峰碳中和的深远影响。在碳达峰碳中和的过程中如何处理“效率”和“公平”问题，将直接决定着我国碳达峰碳中和实现的深度和速度，同时也将深刻地影响着我国生态文明建设和“两个一百年”奋斗目标的实现。因此，必须要在立足我国国情的基础上，按照党中央、国务院的决策部署，从现阶段我国社会发展总目标出发，正确处理好“效率”与“公平”问题，保证在我国经济社会持续平稳高速发展的基础上，使我国全体人民共享中国特色社会主义社会的发展成果。