深圳市福田区深入探索创新民生实事票决制工作的实践与思考

杨浩

民生实事票决制是坚持和完善人民代表大会制度的重要实践，为新时代坚持人民当家作主、支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力提供了有益参考。深圳市福田区人大及其常委会坚持以人民为中心的发展思想，持续深入探索创新民生实事票决制工作，贯彻落实全过程人民民主的要求，通过完整规范的制度程序，推动实现完整有效的参与实践。

2017年11月，福田区七届人大常委会第十一次会议作出《关于实施区政府民生实事项目人大代表票决制的决定》，并出台配套的暂行办法，开启了民生实事票决制的探索。2020年，提出进一步完善票决制工作，加强制度和工作创新，经过深入研究思考、反复修改完善、广泛汇聚“众意”，于2021年1月在区七届人大常委会第四十九次会议上审议通过了《深圳市福田区民生实事项目人大代表票决制实施办法》（以下简称《实施办法》），开启了以充分尊重民意为主要特点的民生实事票决制2.0版改革，对项目征集、筛选论证、项目票决、过程监督、效果票评等一系列环节进行了优化和提升。

一、福田区人大民生实事票决制的主要做法

（一）优化项目征集，听取民意更充分。将原来规定的政府主导每年一次集中征集，改变为“人大组织代表全年常态征集+人大和政府发挥各自优势开展集中征集+从政府投资项目计划中特定征集”，充分听取人大代表和人民群众意见，扩大征集的广泛性和覆盖面。一是创新常态化征集和处理机制。组织人大代表全年在人大代表之家、人大代表社区联络站、人大代表商圈园区楼宇等联系点，以征求意见、选民见面、接访约访等形式向人民群众常态化征集民生实事项目建议。建立社区初步研究、街道定期处理的项目建议分级处理机制，每季度由社区联络站、人大街道工委先后对项目建议进行研究处理，属于民生微实事的，交由社区党委处理;属于立法事项的，交由立法联系点处理;属于街道民生实事范畴的，由人大街道工委按街道民生实事票选制工作程序处理;需要区级层面解决的，报区人大常委会作为下年度民生实事项目建议。二是创新运用信息化手段提升征集质效。开发“福田人大i履职”微信小程序，设置常态征集线上提交功能，代表通过系统可随时提交征集到的项目建议。同时，系统自动将代表提交项目建议纳入履职登记管理，予以履职加分，进一步调动代表履职积极性，激发代表自觉主动征集项目的履职热情。三是探索特定征集方式。规定征集阶段应将年度投资额最高的50个政府重大民生投资项目计划作为民生实事项目建议。同时，规定在候选项目中特定征集的项目应当占有一定比例，使得征集的项目建议既充分尊重民意，又兼顾项目的“重大性”，使人民群眾获得感成色更足。

（二）优化筛选论证，协商讨论更民主。建立健全候选项目筛选论证机制，明确人大和政府加强沟通协商，充分尊重民意，共同完成筛选论证工作。一是明确筛选原则。规定候选项目筛选工作按照分类筛选、合理可行、急重优先、综合平衡的原则开展。二是规范论证要求。规定区人大常委会组织代表直接面向人民群众征集项目建议，交由区政府作可行性论证，经论证不可行的应当说明理由。三是完善工作程序。区政府对所有征集的、经论证可行的项目建议进行汇总、整理，形成初步候选项目，交由区人大常委会向人大代表、人民群众再次征求意见;区政府和区人大常委会充分协商沟通，从人大代表、人民群众普遍认可的项目中提出候选项目，按程序提交大会审议和票决。

（三）优化票决流程，投票表决更科学。坚持和完善“报告候选项目—通过票决办法—代表分团审议—大会投票表决—结果确认和公布”的基本流程，进一步优化工作机制，提高票决制的科学性和精准度。一是提高差额比例。将候选项目差额比例由原来规定的“不低于20%”改变为“20%～50%”，实际工作中一般为50%，增加了候选项目数量，扩大了票决选择范围，充分保障了代表的选择权。二是开展预先审议。规定在票决前一周，将候选项目材料发给全体代表，组织代表以街道联组为单位预先审议。必要时，可以组织代表实地考察评估，进一步提升审议质量。三是实行分类票决。将候选项目分为教育事业、养老济困、卫生健康等十个类别，票决时原则上每一类至少选1个项目，所选项目总数不超过票决办法规定的应选项目数量，确保民生实事项目既突出重点、有所侧重，又平衡各类民生需求。四是优化票决选项。将原来“赞成”“反对”“弃权”的票决选项，改变为只有“赞成”选项，按得赞成票的数量排序决定出民生实事项目，其他项目由政府根据实际情况尽力而为、量力而行。

（四）优化跟踪监督，参与渠道更畅通。探索“线上+线下”双渠道监督模式，充分保障人大代表和人民群众的知情权、参与权和监督权，进一步增强监督实效。一是完善监督工作机制。规定区政府在票决后一个月内组织制订项目实施方案，报区人大常委会。区人大常委会制订监督工作方案，逐项成立专项监督小组，以人大代表为主体，邀请部分专家、群众参加，开展全过程跟踪监督。二是改进监督工作方式。建立承办部门定期通报和联络员制度，与专项监督小组保持常态沟通和联系。明确可开展实地视察、专题调研、听取审议专项工作报告、执法检查、预决算审查监督、专题询问等各类活动，加强对项目实施进度、质量和财政资金使用绩效的监督检查。规定区政府应当将民生实事项目预算执行情况和使用绩效在年度预算执行情况报告中一并作出说明。三是打造线上工作平台。开发民生实事信息化系统，提供信息查询、情况通报、意见反馈等功能，保障全体代表实时了解每一项民生实事的内容、计划、进度，解决了以往代表只了解本人参与监督的项目信息，无法及时、全面了解所有项目信息等问题。

（五）优化效果票评，结果运用更刚性。年末组织全体人大代表对民生实事项目完成情况和实施效果进行满意度票评。在原有基础上加大票评结果运用的奖惩力度，进一步彰显制度的刚性和工作的权威性。完成率100%的项目，区绩效考核中对牵头承办部门予以加分;票评总体满意率达85%以上的，对牵头承办部门分档次予以加分。对票评总体满意率在60%以下的，规定按以下方式处理：（1）对牵头承办部门按照绩效考核方案的相关规定降低绩效等次。（2）作为部门主要负责人、有关责任人当年年度考核不评定优秀等次的重要依据。（3）牵头承办部门主要负责人在区人大常委会会议上作出说明，并接受询问。对不依法履行职责或不正确履行职责导致民生实事项目未按规定目标和进度完成并造成严重后果的，区人大常委会对牵头承办部门开展质询、特定问题调查或者依法提出对有关人员的撤职案。

二、关于民生实事票决制工作原则的思考

民生实事票决制工作要不断探索和创新，应做到“六个坚持”。

一是坚持党的领导。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，一切工作都必须坚持党统揽全局、协调各方的领导核心作用。在推进民生实事项目人大代表票决制工作过程中，要充分发挥这一优势，将党的领导贯穿于民生实事票决制工作的全过程。提出工作设想后，首先向党委请示报告，争取支持;相关制度文件提交人大常委会会议审议前，先报党委研究批准;制度正式实施后，候选项目的确定、票决票评的结果等重大事项及时向党委报告。在党委的重视和支持下积极稳妥推进民生实事票决制改革。

二是坚持尊重民意。人大权力来自人民，为民代言、对人民负责是人大代表的职责所在，践行以人民为中心的发展思想，人大理应主动作为、勇于担当。开展民生实事项目人大代表票决制工作，在民生实事项目的征集、决定、实施等各个环节，要始终坚持民有所呼、我有所应，聚焦教育、医疗、养老、交通、环保等民生热点、重点、难点问题，对于群众热切关注的问题紧抓不放，久久为功，务求实效。

三是坚持统筹兼顾。在票决制工作中，人大和政府要充分沟通、密切配合，在自身职责范围内各尽所能、统筹推进，努力实现政府主导型的民生项目与群众需求型的民生实际精准对接，使民生实事既能体现民意，又能落地实施，让有限的政府资源发挥最大的民生作用。对人大工作而言，民生实事票决制提供了有效的工作抓手，应以此项工作为主线，统筹安排相关代表活动、監督工作等，增强工作实效。在具体项目层面，应注意在投资规模大小、民生需求类型等方面进行统筹兼顾，提高票决科学性和精准度。

四是坚持代表主体地位。人民通过选举代表，组成各级人民代表大会来行使国家权力，管理国家事务，人大代表在人大制度和人大工作中居于主体地位。发挥代表主体作用，是宪法和法律赋予代表的神圣职责，也是充分发挥人民代表大会作用、实现人民当家作主的现实需求。在民生实事票决制工作中，选题征集、项目票决、过程监督、效果票评等各个环节，均应当通过规范、合理的制度设计，实现项目建议由代表广泛征集、项目筛选征求代表意见、项目确定由代表投票表决、实施过程由代表跟踪监督、实施成效由代表投票评价，充分发挥代表主体作用。

五是坚持效果导向。效果是硬道理，凡事都要讲求效果。开展民生实事票决制工作，不仅要探索形成一项制度创新，更重要的是通过刚性的制度，推动民生实事抓好落实、取得实效。如何体现效果、增强效果？一方面，要由人民通过自己选出的人大代表，对效果进行客观公正的评价。另一方面，要对评价结果加以运用，通过与政府绩效考核挂钩等方式，使这一评价结果对民生实事承办部门产生实质性的影响，从而激励和督促承办部门更加注重实际效果，注重人民群众的获得感、体验感。

六是坚持守正创新。人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，必须长期坚持、不断完善，在守正创新中进一步发挥这一制度优势，加强人民当家作主制度保障。实施民生实事票决制，是人大依法行使法定职权，从重大民生项目入手，通过规范化、法治化、程序化的制度创新，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力、管理国家经济社会事务的一种具体形式和实践探索，必须坚持在“守正”的基础上，力求进一步完善、“创新”。

三、民生实事票决制工作中的问题探讨

（一）关于充分尊重民意、夯实项目民意基础的问题。相对于票决环节所体现的由民作主，笔者认为，在项目征集和筛选环节尊重民意、体现民意是更为基础性的需要，也是全过程人民民主的题中应有之义。在征集筛选环节，有三个问题需要解决。一是如何及时充分地听取民意？目前各地票决制的探索和实践中，大多是每年集中征集一次，在目前群众参与意识还不够强的情况下，这种民意表达的程度是不够的。二是如何将群众提出的碎片化、愿望式的民意诉求统筹转化为合理可行的具体项目？实践中，群众提出的诉求往往比较零散琐碎，或者属于宏观愿望、不够具体，难以直接纳入实际操作。三是如何把代表民意的项目纳入候选项目、纳入政府工作安排？一方面，在筛选候选项目时，政府天然就会偏向于自身已有计划的项目，排斥其他方面提出的新项目，即使根据民意对已有项目计划作出调整，但因涉及预算安排、立项程序等，这种调整一般不会太大;另一方面，下半年集中征集时才提出新的项目，如果要列入政府重大投资项目计划，预算确实不好安排，时间上也很难完成项目编制的相关程序。

针对这些问题，福田区人大深入思考研究，积极探索通过常态征集和处理的工作机制在一定程度予以解决。首先，将原来仅有一次的集中征集，改为人大代表全年常态化征集，能更加及时充分地听取民意。其次，建立项目建议分级研究处理机制，由社区联络站、人大街道工委、区人大每季度对项目建议进行逐级整理和研究，通过层层整理筛选，从碎片化、愿望式的民意诉求中整合出有质量的民生实事项目建议。同时，这种常态征集和处理的机制还可以将民意诉求及时转达给政府，以便政府尽早进行论证乃至启动立项程序，解决年底前提出项目建议、来不及完成立项程序的问题，有利于及时将代表民意的项目纳入政府工作安排。第三，建立健全候选项目筛选论证机制。规定直接来源于群众的项目建议经论证不可行的，必须说明理由;筛选提出初选项目后要向代表、群众再次征求意见，并从征求意见认可度高的项目中提出候选项目。通过这样的制度安排，尽可能保障民生实事项目充分尊重民意、体现民意。

（二）关于票决落选项目要不要实施的问题。这个问题一直存在争议，目前没有定论。从解决民生需求的角度看，凡是列入候选项目的都是有必要实施的，不但不应该限制实施，反而应该鼓励多实施、多解决民生需求;但是从重大事项决定权严肃性的角度看，被否决的项目应该不能实施。对此，有人建议能否不实行差额票决？笔者认为，如果将所有候选项目作为一个议案进行等额票决，则几乎不会出现被否决的情况，决定权的行使将更加虚化、形式化，从某种意义上说是票决制的倒退。还有人建议，能否规定赞成票过半的项目可以实施，反对票过半的项目不能实施，其他虽然落选但反对票未过半的项目由政府量力而行、尽力而为？由于对“赞成”“反对”“弃权”三者含义的理解不尽相同，这个建议在实践中也未能达成共识。福田区人大采取的方案是，将票决选项改为只设“赞成”选项，不设“反对”和“弃权”选项，从而避免直接出现“否决项目”，也不对落选项目的处理作硬性规定，可以说是在解决民生需求的必要性和维护决定权的严肃性之间作出的无奈选择。由此，也引发了笔者几点思考。

1.民生实事票决制到底决定了什么？笔者认为，民生实事差额票决，不是直接决定哪些项目要实施、哪些不要实施。代表票决时所投的反对或弃权票，很大程度上不是反对项目实施，而是因为民生实事“名额”有限，对超出“名额”的项目只能投反对或弃权票。因此，差额票决决定的应该是候选项目中哪些要放入“名额”，哪些不放入“名额”，也就是说哪些项目要定为民生实事、哪些不定为民生实事。从这个角度来看，票决制并没有对项目要不要实施作出直接决定，落选项目即使实施也不会影响决定权的严肃性。

2.票决制的功能定位是什么？要解决什么问题？笔者认为，票决制的功能定位至少有三个方面。一是解决项目取舍问题。这是票决制最初的功能，一些地方因为需要解决的民生事项比较多，而政府财力等条件有限，于是通过差额票决来作出决定，哪些定为民生实事，哪些不定为民生实事，凡是定为民生实事的必须实施，没有定为民生实事的可以不实施。有必要说明的是，笔者认为这些不实施的项目不是因为被否决所以不能实施，而是因为客观条件限制无法实施，假设客观条件发生变化，比如财力增加使落选项目也具备了实施条件，那么人大应该鼓励和推动政府把落选项目也付诸实施，尽全力保障和改善民生，而不是要求政府不能实施。当然，对于一些具备较好财力条件的地方来说，重要的民生项目可以全部实施，并不太需要解决项目取舍问题，于是有了票决制的第二个功能定位，就是从众多的项目中票决确定人大重点监督、重点关注的项目。笔者认为，票决制还有一个更重要的功能应该是为民代言，回归决定权的本质，也就是人大根据民意决定本辖区要实施什么重大民生项目。利用票决项目必须实施这一特性，将群众需求纳入政府工作安排具体落实，比如有的民生事项政府没有考虑到或者因种种原因不愿意主动实施，而群众确实有需要，这时人大可以通过票决把这些民生事项交给政府执行，推动政府必须实施、必须解决。在此过程中，要充分发挥票决制正向的决定功能，而不去强调其反向的否决功能，重点在于决定要实施什么项目，而不是决定不要实施什么项目，这才是票决制要解决的问题，也是福田区人大项目票决只设“赞成”选项的重要原因。

3.人大对于政府民生项目是否需要用到否决权？答案是肯定的。就像人有时会冲动消费一样，政府因为种种原因有时也会存在非理性的投资冲动，甚至出现面子工程、政绩工程等，这时人大应发挥作用，用政府投资项目审查监督的方式遏制这种非理性投资。这种方式对于所有政府投资项目都是适用的，笔者建议可以将票决制的方法运用到政府投资项目审查监督中，实行分项票决，比如对特定类别或者一定金额以上的政府投资项目，规定必须单独报人代会或人大常委会审议，一个一个项目票决，这种方式下如果某个项目赞成票不过半就意味着被否决，也意味着这个项目不能实施。在此过程中，笔者建议应把握好三点：（1）不要将所有待票决的项目作為一个整体进行票决。理由如下：一是与人代会审查和批准政府年度投资项目计划有重复之嫌;二是整体票决几乎不会出现被否决的情况，容易沦为走过场;三是如果仅对个别项目有反对意见，无法在票决中有效表达。（2）项目数量较多的，应有所侧重，突出重点，如果待票决的项目数量太多，代表很难有足够的时间和精力去逐个认真审议，势必影响投票的客观性和公正性。（3）防止出现两个极端。一是代表审议不充分、不专业或者不敢提出反对意见，每次分项票决的项目都全部通过，导致分项票决流于形式，没有达到应有的效果;二是对项目吹毛求疵，因为非原则性问题而否决大量项目，造成局面失控，既不利于辖区经济社会正常发展，也容易导致票决制度难以持续实施下去。

（三）关于票决制中重大事项决定权之“重大”如何理解的问题？笔者认为，可以从项目的民生属性和投资金额两个方面考虑。按照传统的理解，重大项目都是以项目的投资金额为标准，这样比较直观、可量化，目前在党委“三重一大”决策机制中也普遍采用这个标准，规定一定投资金额以上的项目必须集体讨论决定。在票决制中，项目投资金额也可以作为判定“重大”与否的标准之一，但笔者以为这不应该是唯一的标准，也不应该是最重要的标准，判定民生项目“重大”与否更应该考虑的标准是项目的民生属性。民生实事票决制的终极目标之一，是要推动为民办实事、有效解决民生需求，按照“民生无小事”的理念，只要是群众急难愁盼需要解决并按程序票决出来的民生实事项目，都应该是“重大”事项。因此，民生实事项目不一定非要投资金额很高，甚至不一定与政府投资项目完全对应（比如可以将多个相关联的政府投资项目整合为一个民生实事项目）。民生实事项目应该更加注重是否群众所需，而非是否政府投资项目所属，应该更加注重群众受益多少，而非政府投入多少。

（作者系深圳市福田区人大常委会教科文卫侨工委副主任）