民营企业法治保障制度系统化建构研究

赵树文，苏加彤

（河北大学 法学院，河北 保定 071002）

民营企业是我国市场经济体系中最为活跃的微观主体，要推进民营企业的发展必须重视法治保障的功能，也正是因此，“以法治保障民营企业健康发展成为改革开放40多年来中国特色社会主义市场经济的普遍共识”[1]。尤其是在当前“竞争中性原则”亟待有效落实的情形下，强化民营企业的法治保障显然更具现实意义，因为当前我国推行“竞争中性原则”的核心就是要保护民营企业的市场平等竞争权，尤其需要良好法治的有力护航。法治本身是一个系统（也可称之为体系），因此，围绕法治保障而进行的制度建设必须注重系统思维对法治建设的引领，正如有学者所言：“从法治体系整体性发展视角进行的法治体系建设实践思考，是符合中国国情和法治建设规律的有益探索。”[2]民营企业法治保障制度是我国法治保证体系的重要构成部分，其具体建构必须运用系统化思维，围绕着立法、执法与司法的纵向动态运行过程，实现民营企业法治保障制度建构的系统化，惟其如此才能更好地推进民营企业的发展。

一、系统思维：民营企业法治保障制度建构的重要指引

（一）系统思维核心要义：强调对事物的整体性分析

民营企业法治保障制度的建构之所以需要系统思维的指引，其根本原因在于系统思维的核心要义：任何事物都是一个有机整体，必须从整体路径来看待事物的构成与发展，惟其如此才能更好地认识事物并推进该事物的发展。系统思维适用于对任何事物的分析，法学研究当然也不例外，无论是对微观的法律规范建构研究、宏观的法律体系建构研究，还是对纵向复杂的法治体系建构研究，都应当采取系统思维，而不应局限于其中某个孤立的单一构成要素。系统思维的核心在于整体性思考方式，将被分析的事物看成一个有机整体，通过整体思考来深刻认识事物的内在演进逻辑，进而不断推动该事物的发展与完善，因为“整体性是系统的最为鲜明、最为基本的特征之一，系统之所以成为系统，首先就必须具有整体性”[3]。任何事物都是由其各个组成部分构成的统一整体，抛开整体思维去分析部分，即整体的构成要素，就难以把握该构成要素的真正意义与功能。因为，部分是整体的部分，离开整体就无所谓部分，而且这种整体性分析也不是将构成事物整体的各个部分简单相加，而是应当看到各个构成部分之间的有机融合与联系，在部分的相互作用、相辅相成中把握事物的整体性，或者说，“这里的‘整体’是指事物的全部要素及其联系，是指完整的事物”[4]。更进一步说，系统思维中的整体性是一种全面性、融合性分析，是一种过程性、体系性分析，强调的是对事物的整体构成或者整体运行过程的分析，注重不同构成要素之间以及不同运行过程之间的相互影响及其对系统总目标实现的影响。

（二）系统思维路径指引：法治保障应注重立法、执法与司法的整体推进

系统思维的路径指引主要根源于它的整体性原理。根据该原理，民营企业发展的法治保障制度建设必须注重整体性，离开整体性，则难以达到预期效果。就整体性推进而言，民营企业法治保障制度的建构必须注重从立法、执法与司法三个方面加以系统性推进，通过立法为民营企业的经济权利提供良好的制度保障，通过执法高效地解决民营企业的经营合规性问题，通过司法为民营企业提供良好的事后权利救济。也就是说，民营企业的法治保障制度是一个纵向的系统化过程，而不能局限于立法、执法或司法中的某一个环节。所以，系统思维对民营企业发展法治保障制度建构意义重大，它能够有力说明协同性地推进民营企业发展的立法、执法与司法制度建构的必要性，因为立法、执法与司法环节是相互联系、相辅相成的，任何一个环节的滞后都会影响其他环节的效果，甚而从总体上影响民营企业法治保障制度建设的成效。

二、功能分析：系统化法治保障制度对推进民营企业发展的多元功能

（一）政策促进功能：有助于推进民营企业发展政策的实施

政策是民营企业赖以生存和发展的土壤，对民营企业的持续发展具有显著的导向作用，当前民营企业的发展主要依靠国家出台的各类政策加以驱动，如财税优惠政策、资金扶持政策以及就业扶助政策等等。例如，在财税优惠政策方面，国家不断加强民营企业的营改增税制改革、大力推进小微企业普惠性税收减免以及降低文化事业建设费的征收等等，这些改革都显著地降低了民营企业的税费负担，有力地支撑着民营企业的发展。与此同时，法律具有明确性、具体性、稳定性与强制性，有着严谨的结构与统一的规则体系，并以国家强制力作为实施的保障。因此，法治保障必然有助于促进民营企业政策的实施，法治是“权力控制和政策稳定的基础”[5]，而且“政策的制定和实施离不开市场主体的认可，而市场主体接受政策的最好方式，就是经由法定程序将政策法定化”[6]。所以，推进民营企业发展的系统化法治保障，将相关政策上升为法律规范，将政策的柔性实施转化为以执法与司法为保障的强力实施，有助于推进民营企业发展的政策实施。

（二）主体保障功能：有助于保障民营企业的市场平等地位

市场主体之间的平等地位是规范市场环境、促进经济健康良性发展的重要前提。民营企业是我国市场经济体系中的一支重要力量，只有充分肯定并切实维护其在市场竞争中的平等地位，才能更好地推进我国市场经济的深入发展。而民营企业发展的法治保障则是实现民营企业市场主体平等地位的重要支撑，特别是通过对民营企业市场平等地位的相关立法规范，能够为民营企业市场平等地位的确立提供最有力的依据。为此，我国各层级的立法都在不断地推进对民营企业市场主体平等地位的确立，从国务院部门规章到行政法规，从行政法规到一般单行立法，从一般单行立法到宪法，无不如此。例如，司法部在2018年11月10日发布《关于充分发挥职能作用为民营企业发展营造良好法治环境的意见》，该意见明确强调要树立平等保护理念，大力推进民营企业发展。2020年1月1日起施行的《优化营商环境条例》第10条明确规定了要实现各个市场主体的权利平等、机会平等与规则平等。2021年1月1日实施的《民法典》第206条明确规定：保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利。2018年《宪法》第11条也明确规定：国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法权利和利益。除了上述立法举措外，反垄断执法、公平竞争审查制度的贯彻等行政执法活动的实施也对民营企业市场主体平等法律地位的确立发挥着重要作用，同时反垄断诉讼等司法救济则对民营企业市场平等地位的确立发挥着终极保障功能。

（三）信心提升功能：有助于坚定民营企业自身的发展信心

良好的法治建设能够为民营企业的竞争权利提供清晰的规范，能够针对民营企业的执法行为建构科学的方式与严谨的程序，对民营企业的涉诉行为提供公正的司法裁判指引，进而为民营企业的经营行为提供稳定、可靠的预期，以坚定其发展信心。《民法典》的颁布与实施无疑颇具意义，正如武汉大学冯果教授指出：“为各类市场主体创造权利平等、机会平等、规则平等的营商环境，使企业家群体形成积极且稳定的预期，从而为资本形成和交易繁荣提供有效制度激励。”[7]就行政执法而言，深化综合行政执法改革，重塑行政裁量权基准规范，特别是推进行政处罚标准设置的明细化、科学化，能够更好地提升行政执法效率，遏制行政执法自由裁量权滥用行为的发生，打造“市场秩序规范、法治环境优良、监管集中高效”的营商环境[8]。总之，良好的法治建设有助于坚定民营企业的发展信心。

三、路径探索：民营企业法治保障制度系统化建构的具体推进

（一）立法推进路径

1.优化立法模式：推进民营企业发展的专门法律规范建构

当前民营企业发展的法律规范建构属于分散型立法模式，其相关规定散见于《宪法》《民法典》《反垄断法》《中小企业发展促进法》以及《优化营商环境条例》等相关法律法规之中，但是这些法规并未就民营企业的发展进行专门性规定。显然，这与民营企业在我国市场经济发展中的重要地位极不相称，而且也难以有效推进民营企业的高效发展，正如有学者指出：“我国至今没有单独制定一部专门针对民营企业的基本法律，这对于民营企业的持续健康发展是极为不利的。”[9]所以，当前优化民营企业发展立法模式的根本路径就是推进民营企业发展专门法律规范的建构，这不仅能够表明民营企业在我国市场经济发展中的重要地位，也能表明国家对民营企业重要性的高度认可。

2.提升立法位阶：提高民营企业发展的立法层级

笔者认为，当前亟待提升民营企业发展法律规范的位阶。具体而言，应当建立全国统一的“民营企业发展促进法”，通过这种高位阶的专门法律规范对民营企业发展进行系统性的规定，进而提升其权威性与影响力。一方面，立法位阶提升不仅能够凸显民营企业在我国市场经济体系发展中的重要价值，表明民营企业在推进我国市场经济体系深入发展与持续改革中的重要性，同时也有助于解决不同立法、法规以及行政规章当中有关民营企业发展中存在的矛盾与分歧。另一方面，立法位阶提升的可行性也已经具备：当前有关民营企业发展的法律、法规以及国务院部门规章为“民营企业发展促进法”的建构奠定了坚实的基础，例如《民法典》对市场主体各种民事权利作出系统性规定，《优化营商环境条例》对市场主体的平等竞争作了规范，《中共中央 国务院关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》则对民营企业的发展提出了全方位的指导建议；同时，《浙江省民营企业发展促进条例》《烟台市民营经济促进条例》等地方性法规为我国高位阶立法的建构奠定了必要的实践基础，这些地方法规率先建立于经济比较发达的省份，其相关制度经过了实践检验，对于建构全国统一的“民营企业发展促进法”无疑能够提供非常具体而明确的参考。

3.拓补立法内容：完善民营企业发展的立法规范架构

立法内容的拓补是当前推进民营企业发展面临的重要问题，无论是立法模式的科学确立还是立法位阶的提升，其功能的最终实现都依赖于具体法律内容的充实与完善。当前在立法内容的拓补上，应当重点围绕以下几个方面展开。第一，明确规定民营企业的市场平等准入权。这一权利架构是民营企业权利体系得以实现的“神经中枢”，民营企业其他经济权利的实现都需要以准入权为基石，正如崔建远教授所指出：“保障一切市场主体的发展权利，首先是准予市场主体进入市场，允许其活跃在物权领域。”[10]第二，推进财税制度改革。通过财税手段鼓励民营企业大胆创新与发展，对进入通讯、环保、生物、医药等高科技领域的民营企业，进一步优化其税收支持力度，包括采取减税、免税、税收返还等相关扶助措施。第三，强化对民营企业知识产权的保护。明确规定加强民营企业知识产权保护，保障民营企业在市场经营中的原创权利，鼓励其积极创新。第四，适度降低民营企业的劳动用工支出成本。劳动用工成本的提升是当前民营企业面对的一个重要问题，应当着力降低民营企业特别是小微民营企业的用工成本，在劳动合同解除条件、劳动关系补偿情形及其数额上作出灵活规定。

（二）执法推进路径

1.改进执法监督：加强多层次执法监督机制建构

当前必须改进执法监督，加强多层次执法监督机制的建构。第一，强化权力机关监督。应强化针对民营企业行政执法的专门监督，对于在执法过程中存在徇私舞弊、渎职等行为的执法人员，按照党规国法严肃处理。第二，完善司法监督。大力提升行政诉讼的纠错效应，不仅应细化严格、规范的行政诉讼制度，使民营企业有更加清晰的救济权利保障，而且应推进跨区域立案，以更好地屏蔽行政诉讼中法院与作为被告的行政机关之间的各种关联，保障法院审判的独立性。第三，加强执法部门的内部监督。不仅要强化日常行政执法监督，而且要高度重视行政复议的监督效应，不断加大行政复议的实施力度，对于侵犯民营企业的违法行为，应当坚决通过复议程序予以撤销或者变更等等。第四，建立全国统一的行政执法电子平台。借助互联网，打造全国统一的行政执法监督平台，为民营企业对行政执法行为的监督提供方便、高效的支持。

2.强化执法责任：推进执法责任追究机制

建立执法责任追究机制是进行依法执法的重要保障，从行政责任的落实到刑事责任的落实、从对行政机关的责任追究到对具体行政执法人员的责任追究，确保执法人员公平执法。第一，在强化追究问责方面，纪检监察部门应当对执行政策不到位、损害民营企业合法权益以及服务意识不强、懒政怠政等破坏民营企业营商环境的执法行为，加大问责力度；对执法工作推进不力的部门，予以通报；对“不作为、不担当、不负责”且造成严重影响的部门，不仅要实名通报，还要通过媒体进行曝光[11]。第二，在严查腐败问题方面，纪检监察部门应加大责任追究力度，严查影响民营企业发展的腐败问题。第三，健全办案质量终身负责制和错案责任倒查机制，从制度视角给执法人员提供足够的责任威慑，防止其利用制度漏洞从事执法机会主义行为。

（三）司法推进路径

1.改进司法理念：强化保护与服务意识

“理念是行动的先导。树立先进的司法理念是搞好服务、办好案件的前提”[12]。司法机关应当牢牢树立保护与服务民营企业发展的理念，并将其贯彻于司法服务与司法裁判的实践当中。具体而言，首先应当坚决贯彻“无罪推定、疑罪从无”的司法理念。其次要高度重视司法服务理念，努力为民营企业发展提供司法服务。例如，积极开展民营企业法治宣传活动，积极主动引导民营企业合规经营，及时进行经营风险预警；积极帮助经营困难的民营企业清理债权，展开民营企业债权清理专项整治活动；灵活处理民营企业劳动纠纷，注重调节结案，充分考量民营企业的经营困难与劳动者利益保护平衡；加速民营企业破产案件的审理，积极引导无法持续经营的企业进入破产程序或者重整程序，使其尽快退出市场以减少损失或者通过重整计划恢复生产经营；畅通民营企业法律诉求渠道，建立民营企业法律服务专门联系机构。

2.提升司法效率：降低维权成本

提升司法效率、降低民营企业的维权成本是推进民营企业司法保障的一个重要路径，大多数民营企业都是中小企业，维权成本相对较高，对其经营形成了较大压力。因此，应当注重通过司法改革，不断提升司法效率、降低维权成本。第一，改革立案模式。一方面，大力推进网上立案，降低涉诉民营企业的时间与物质成本；另一方面，推进跨区域立案，解决民营企业异地诉讼成本高昂问题。第二，加快打造“一站式诉讼服务机制”。“一站式诉讼服务机制”对于提升民营企业的诉讼效率、降低诉讼成本具有重要价值，也是当前司法改革的一个重要方向，其内容广泛，涉及多个不同方面，包括网络立案的一站式服务、诉讼材料补正告知的一站式服务以及纠纷解决模式的一站式服务等等。例如，根据不同纠纷的类型和特点，在诉讼服务中心搭建专业化调解平台，建立形式多样的专业化调解工作室，引入各种专业、行业的调解人员，配备速裁法官或团队，按照自愿原则，在法律的框架下为当事人提供各种司法服务和解纷方案，降低民营企业寻求法律服务的成本，提升民营企业的满意度和获得感[13]。第三，提升涉及民营企业的案件执行效率。司法裁判关键还是在于执行，如果案件虽然已经裁决胜诉，但是执行程序久拖不决也必然严重影响民营企业的经营与发展。因此，应通过专项执行活动加大执行力度；充分利用执行查控系统，对被执行人的财产及时进行查控；严厉打击各种拒绝执行行为；加大对恶意逃废债务被执行人的执行力度；强化对第三方的债权执行；推进破产清算程序以及破产重整程序的适用等等。

3.优化司法监督：强化多元监督机制建构

加强对司法机关的监督，进一步为民营企业的有序发展扫清司法障碍。第一，强化人大对司法的监督。第二，加强司法机构的内部监督。一方面，强化检察机关对司法审判的监督，例如进一步完善人民检察院对涉及民营企业司法活动进行监督的范围、方式、程序及保障措施[14]，进一步明确对民营企业诉讼案件监督的重点领域，包括恶意虚假诉讼以及执法违法等相关案件。另一方面，强化各级法院系统的内部监督，坚决贯彻2020年《最高人民法院关于深化司法责任制综合配套改革的实施意见》关于强化司法内部监督的建议，进一步明确各级法院院长与庭长的审判监督管理职责与权限，进一步厘清依法监督管理与不当干预过问民营企业相关案件的界限，做到“监督有据、监督有力、监督有效”。第三，加强社会监督。一是充分保障社会公众对民营企业涉诉案件的法定监督权利，合理对待网络、微信、微博等新兴媒体对民营企业涉诉案件司法裁判的舆论监督效应；二是大力推进有关民营企业涉诉案件的阳光审判，加强可视化、公开化审判机制建构，充分保障社会公众以及新闻媒体对有关民营企业涉诉案件的知情权。

4.严格司法责任：强化违法裁决追责机制

严格的司法责任能够对办案人员形成强大的威慑，有助于防止其利用手中权力消极办案甚至是寻租办案，对保护民营企业的合法权益具有重要的作用。因此，必须有针对性地强化司法责任追究制度，以零容忍态度严肃查处利用审判权与司法执行权侵害民营企业合法权益的行为。例如，细化对民营企业涉诉案件司法责任追究的相关规定：明确司法责任追究的范围、责任承担的主体、责任承担的方式、责任追究启动程序以及从重与从轻情节等等；加强对拒绝执行民营企业司法保护政策办案人员的问责与惩戒；强化对民营企业涉诉案件中司法责任的常态化追究机制责任追究；严格落实民营企业涉诉案件中的办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制。