改革完善不同身份学前教师待遇保障政策制度的思考

庞丽娟，贺红芳，王红蕾，冀东莹

(北京师范大学 教育学部，北京 100875)

一、引 言

进入新发展阶段，我国基本实现现代化远景目标。科教兴国、人才强国和乡村振兴等战略的全面推进，以及建设高质量教育体系、国民素质整体提升的战略任务，为我国的学前教育发展带来了新机遇，同时也提出新的更大挑战。为了保障三孩生育政策的实施落地，教育、就业等配套政策制度亟须完善，而学前教育公共服务体系的完善就是关键，是广大家长和全社会的核心关切。因此，为应对新发展阶段对我国学前教育公共服务体系建设提出的新挑战新要求，学前教育亟须深化改革。2018年11月，中共中央、国务院《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》(简称“央九条”)明确提出了我国学前教育事业发展的目标，即到2035年，要建成覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系，为幼儿提供更加充裕、更加普惠、更加优质的学前教育。这是新时期我国高质量教育体系建设在学前教育领域的重要战略目标。

教师是教育事业发展的中坚力量，是建设普及普惠并有质量的学前教育公共服务体系的关键性因素。建设一支数量庞大、素质优良、队伍稳定、充满活力的学前教师队伍，是促进学前教育事业普及普惠并有质量发展的内在要求。近年来，相关研究表明，随着我国学前教育事业的快速发展，幼儿园数量的快速增加和规模的迅速扩大导致对学前教师的需求急剧增加[1-2]；而在全国事业单位严格控制机构编制和财政供养人员只减不增的背景下，现有学前编制资源难以满足教师快速扩充的巨大需要，各地公办幼儿园和公办性质幼儿园①聘用大量编外教师，非在编教师日益成为我国学前教师队伍的主力军[3-4]。长期以来，我国非在编学前教师的待遇普遍缺乏保障，与在编教师存在着较大差距[5]。我国非在编学前教师尽管数量多、占比高，但稳定性差、活力不足、整体质量不高，严重制约了我国学前教师队伍建设的整体质量和事业的普及普惠有质量发展[3]。

我们对学前教师待遇保障状况与其相关政策制度的长期研究和近年来的实证调研②表明，导致不同身份学前教师待遇存在较大差距的原因是多方面的，其中教师法律身份长期不明，并且长期实行以编制为依据的教师待遇保障与人事管理制度，是深层次的重要政策制度原因。虽然《教师法》规定了“中小学教师”③包括幼儿园教师，但由于概念本身的模糊性并且是在附则中规定，导致幼儿园教师特别是非在编教师长期被忽略、被排除在“中小学教师”之外。同时，在我国长期实行“身份制”待遇保障和人事管理制度框架下，学前教师的待遇保障与人事管理制度也具有明显的“身份制”特点，即根据是否在编而设定教师待遇保障政策制度的覆盖范围，非在编教师因而长期缺乏相应的政策制度保障。因此，为适应新形势，有力地促进我国学前教育普及普惠并有质量发展，助力乡村振兴和三孩生育政策等战略实施落地，本文着重分析了改革完善不同身份学前教师待遇保障政策制度的迫切性，并在明确四个基本原则的基础上，进一步提出了改革完善不同身份学前教师待遇保障政策制度的思考与建议，以推动破解制约我国学前教师队伍建设的“卡脖子”难题，为快速有效扩充学前教师队伍、促进学前教育事业健康可持续发展提供坚实支撑。

二、改革完善不同身份学前教师待遇保障政策制度的迫切性

在我国长期实行基于编制的教师待遇保障与人事管理制度背景下，我国学前教师队伍客观上形成了在编、非在编两种不同身份的学前教师④，并实行编制内、外“双轨制”不同的教师待遇保障与人事管理制度。广大的非在编教师待遇长期普遍缺乏保障，与在编教师同工不同待遇问题突出，严重影响了非在编教师工作的积极性和队伍的稳定性，成为制约我国学前教师队伍建设的一大“掣肘”。因此，改革完善我国学前教师待遇保障政策制度势在必行、迫在眉睫！

1.非在编学前教师数量多、占比高，是学前教师队伍的主力军

进入21世纪特别是近十年，由于编制紧缺、核定不及时、事业跨越式发展等因素，我国非在编学前教师在各地均呈数量多、占比高态势，广泛存在于公办园、公办性质园和普惠性民办园，是各地学前教师队伍的“主力部队”。2001年，有关部门在核定中小学教师编制标准时，因《教师法》关于“中小学教师”概念本身的模糊性、极易导致对其理解的偏颇等因素，未将幼儿园教师纳入核定范畴。在实行《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》之前较长一段时间内，一些地方对学前教师编制核定不及时、补充不到位，甚至挤占挪用、只退不补，造成了近20年学前教师编制严重不足。如，2010年，山东省青岛市在编学前教师数量约为2 000名，仅占其教师总量的10%；在该市某城区的1 600名幼儿教师中，在编教师只有73名，仅占教师总数的4.56%[6]。2013年，湖南省长沙市幼儿园在编教师1 089人，仅占该市幼儿教师总数的9.79%[7]。特别是近年来，我国学前教育事业的蓬勃发展，对教师的需求快速增大，而同时财政供养人员严格只减不增，各地大量聘用编制外教师，使得编外教师数量进一步迅速增加。根据教育部统计，截至2018年底，全国公办幼儿园专任教师总数为97.2万，实有在编教师数44.8万人[8]，在编教师占公办园专任教师的46.10%，仅占全国各类幼儿园专任教师总数(258.1万)的17.36%。换言之，在全国各类幼儿园中在编专任教师约为20%，非在编专任教师达80%以上。近年来，一些省份出台了公办园教职工编制标准，但受编制总量控制等因素的影响，未能及时核定、补充学前教师编制。如，2018年山东省共有公办学前教师15.6万人，其中在编教师32 956人，只占公办学前教师的21.13%，占全部学前教师的11.33%[9]，近90%的学前教师为非在编教师；山西省临汾市共有学前教师10 780名，其中在编教师仅906人，占学前教师总数的8.4%[10]，非在编教师占比超过了90%。我们在中西部省份调研时发现，因编制紧张与多年的只退不补，在编教师占学前教师队伍中的比例普遍较低，80%以上为非在编教师，且近年来随学前教育事业发展需求而快速增加。由上述可知，近年来非在编学前教师在我国各地均呈现数量多、占比高、增长快的特点，已成为我国各地学前教育事业发展的重要力量。

2.非在编学前教师待遇普遍较低，与在编教师存在较大差距

长期以来，我国非在编学前教师待遇普遍较低，与在编学前教师同工不同待遇问题突出。这主要表现为：一是工资水平普遍低于在编教师，与在编教师的差异明显。据本团队调研发现，2019年幼儿园在编教师的月实发工资(即扣除“五险一金”后的工资)平均为3 672.84元，而非在编教师为2 682.47元，仅占在编教师的73%。非在编教师月实发工资集中在1 000—1 999元、2 000—2 999元的分别为38.5%、30.7%，而在编教师的月实发工资集中在2 000—2999元、3 000—3 999元的分别为32.6%、34.8%；有超过40%的非在编教师月实发工资在2 000元以下，显著高于在编教师(7.4%)。二是社会保障水平较低，与在编教师存在较大差距。本团队调研发现，非在编教师享有养老保险、医疗保险、失业保险、生育保险、工伤保险和住房公积金的占比分别为59.0%、59.3%、42.9%、43.4%、45.3%、31.4%，而在编教师的分别为92.0%、93.1%、72.6%、73.4%、64.6%、86.5%，非在编教师享有“五险一金”各项的比例均明显低于在编教师。尽管部分非在编教师享有“五险一金”，但由于社保缴费基数低，其社保缴纳费用与在编教师存在较大差距。三是专业发展机会少，与在编教师形成明显对比。调研发现，非在编教师中有85.8%的未评定职称，而在编教师中这一占比为25.7%。在为数不多的已评定职称的非在编教师中，职称评审等级大多较低，与在编教师相比明显处于“弱势”地位。而且，非在编教师参加市、省级等较高层次的培训进修、评优评先等机会明显地少于在编教师。同时，在调研中了解到，非在编教师所承担的工作任务通常并不比在编教师少，有时甚至还要多一些。非在编教师与在编教师同工不同待遇、待遇普遍低于在编学前教师的问题，在相当程度上影响了非在编教师的工作热情和积极性，制约了教师队伍的稳定性和整体素质的提升。

3.非在编学前教师待遇保障政策制度缺乏，极大地影响了非在编教师的待遇保障

非在编学前教师的待遇普遍较低并与在编教师存在着较大差异，这是由多方面原因所致。长期以来，我国学前教师法律身份不明、地位不清，且相关法律法规不健全、执行不到位，是导致包括非在编教师在内的整个学前教师待遇普遍缺乏保障的根本性原因。学前教师尽管与中小学教师一样承担着基础教育公共服务的职责，是基础教育教师的重要组成部分，但由于法律身份长期不明确，加上一些地方政府部门对学前教育的性质及定位缺乏正确、深入的认识，导致学前教师长期被忽视或被排除在中小学教师及其待遇保障政策制度之外。同时，虽然《劳动法》《社会保险法》等相关法律对同工同酬、缴纳社会保险等作出了明确规定，但由于上述法律执行的不到位，导致与学前教师待遇相关的规定未能得到有效落实。

我国长期实行的以编制为依据、基于编制内外不同身份的“双轨制”公共人事管理制度[11]，是导致非在编学前教师待遇保障缺乏的深层次的重要政策制度原因。在“双轨制”的公共人事管理制度框架下，是否拥有编制成为教师适用不同的待遇保障政策制度的依据，在编和非在编教师待遇保障形成了相应不同的政策制度分割。对在编教师的待遇保障，执行事业单位工作人员统一的政策制度，其工资、社保等所需经费均纳入财政预算，其待遇得到国家财政和相关政策制度的保障，所享有的待遇较为规范且稳定[12]；而广大的非在编教师，因编制外的身份而“被排除”在在编教师待遇保障政策制度之外，其待遇长期缺乏相应政策制度的保障与规范，在很大程度上由举办单位自主决定，依靠自筹经费予以解决。而在举办单位或幼儿园自身财力有限的情况下，非在编教师的待遇常常难以得到有效的保障。

特别是近年来，相较于教育事业快速发展及其对教师队伍有效扩充的巨大需要，我国学前教师待遇保障和人事制度改革相对滞后，数量众多的公办园和公办性质园中的非在编教师、普惠性民办园教师的待遇普遍缺乏政策制度保障，已成为我国学前教育事业快速并有效发展的严重制约。因此，改革完善不同身份学前教师待遇保障政策制度，为广大的非在编学前教师待遇提供应有的政策制度保障，促进不同身份学前教师待遇得到公平有效的保障，是当前和中长期推进我国学前教育事业健康、可持续发展的内在迫切要求。

三、改革完善不同身份学前教师待遇保障政策制度的原则

明确改革完善不同身份学前教师待遇保障政策制度的原则，是推进学前教师待遇保障政策制度创新与完善的方向和引领。在综合考虑我国人口政策与人口变化、国家发展目标与战略、教育事业发展及其对教师队伍建设需要、社会主义收入分配的基本原则、事业单位编制总量严控等重要因素的基础上，以做大做强我国学前教师队伍为目标，以突破原有传统身份桎梏为重点，立足同岗同质同待遇，最大限度地调动和激发教师队伍活力，我们提出改革完善我国不同身份学前教师待遇保障政策制度应坚持的四项主要原则：

1.目标导向，做大做强教师队伍

为积极、主动地适应新形势下国家经济社会发展，以及三孩生育政策等对学前教师队伍快速有效扩充和质量提升的要求，改革完善我国学前教师待遇保障政策制度首先应明确目标，以做大、做强我国学前教师队伍，加快建设一支数量充足、素质优良、队伍稳定、充满活力的学前教师队伍为鲜明的目标导向。通过改革完善学前教师待遇保障政策制度，为不同身份的学前教师应有待遇保障提供有效支持，进而更好地发挥待遇保障政策制度在快速有效扩充和促进学前教师队伍建设中关键性的支持保障作用。特别是在近年我国各地非在编学前教师数量众多、占比日益增加的形势下，通过创新和建立起对广大非在编学前教师的科学适宜的待遇保障政策制度，包括其薪资待遇、社会保障、专业发展权益等，以激发广大非在编教师的工作热情和积极性，提高教师队伍的稳定性，并增强其专业发展的内在动力，整体提升教师队伍素质，从而助力学前教育事业普及、普惠并有质量的发展。

2.业绩导向，破除“唯身份”桎梏

适应当前学前教育公共服务体系快速有效建设的需要，打破学前教师待遇保障制度上的“身份”固化迫在眉睫。为破解学前教师待遇保障在“身份”上的制度分割，消除因是否拥有编制造成的同工不同酬、同岗不同待遇的严重问题及其影响，相应的管理部门必须在观念上破除“唯身份”的思想桎梏，确立以“业绩为先”的待遇保障理念，实现从“身份导向”到“业绩导向”的根本性、实质性转变；打破将有无编制作为是否纳入待遇保障政策制度范畴依据的传统固有做法，积极探索建立按业绩、凭贡献的待遇保障制度；将学前教师的工作态度、工作业绩和对园所质量提升、区域教育普及普惠并有质量发展的贡献，作为改革完善教师待遇保障政策制度的重要依据；通过建立起基于业绩、以业绩为导向的待遇保障政策制度，突出业绩在教师待遇保障中的地位和核心作用，确立“唯业绩”的待遇保障导向，整体提升学前教师职业的内在吸引力。这不仅能保障广大的非在编教师切实享有相应的待遇，同时有利于激发广大教师工作的积极性和队伍的整体活力。

3.公平导向，同岗同质则同待遇

新时期，改革完善不同身份学前教师待遇保障政策制度，需充分体现和秉持公平的价值导向。“同岗同质则同待遇”，既是广大的学前教师特别是非在编教师的诉求，也是当前我国社会追求公平的价值理念在教育领域的体现。学前教师无论是否拥有编制身份，只要其在相同岗位上承担同样责任、履行同样职责、从事相同质量工作，都应提供相同的待遇保障。我们要积极发挥政策制度的宏观调控作用，针对编制身份不同造成的教师待遇保障差异问题，通过改革完善学前教师人事管理制度、优化学前教育财政支出结构与机制、创新学前教师管理体制和编制管理使用制度等多种政策手段，为实现不同身份教师的“同岗同质则同待遇”提供有力的制度与财力保障。在“公平”理念导引下的教师待遇保障政策制度，能够保障实现广大的非在编教师同等享有应有待遇，并有利于吸引和稳定更多优秀人才从事学前教育事业，更好地满足快速有效地扩充学前教师队伍的需要。

4.激励导向，充分激发教师队伍活力

充分发挥待遇保障政策制度在有效激励和促进教师队伍建设发展中的杠杆与调节作用，应成为改革完善不同身份学前教师待遇保障政策制度的另一重要追求与原则。在顶层设计、统筹谋划学前教师待遇保障政策制度时，应将教师的待遇保障与其工作成效密切联系，根据教师的工作态度、业绩与贡献等予以差异化的适宜性待遇保障，充分体现和发挥待遇保障政策制度的激励和引领作用。在秉持公平价值导向的基础上，对因在相同岗位上从事更多工作、做出更大贡献、取得更好成绩或成就的教师，在待遇保障政策制度上应予以充分体现，使其待遇保障与工作成效、贡献度相匹配，以真正体现多劳多得、优绩优待遇的理念与导向，激励广大教师在工作岗位中积极作为、勇于担当，引导和激励非在编教师在工作中作出更大贡献，最大限度地调动起广大教师的活力、主动性和创造性，更好地建设一支充满活力的学前教师队伍。

四、改革完善不同身份学前教师待遇保障政策制度的建议

2018年，中共中央、国务院颁布的《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》明确提出，要“不断提高地位待遇，真正让教师成为令人羡慕的职业”；“央九条”进一步指出，要“依法保障幼儿园教师的地位和待遇”，并要求各地确保教师工资及时足额发放、同工同酬。为有力促进新形势下我国学前教育普及普惠并有质量的发展，助力高质量教育体系建设和三孩生育政策等重大决策部署实施落地，我们应以开拓创新的思路、以明确学前教师法律身份地位为上位源头、以改革完善教师人事管理制度为突破口，着力优化学前教育财政投入体制机制，创新学前教师管理体制，推进学前教师待遇保障政策制度的改革完善，破解制约我国学前教育做强做优的关键性瓶颈。

1.明确学前教师的法律身份和地位，加强待遇保障的法律法规建设与执行力度

明确我国学前教师的法律身份地位，加强学前教师待遇保障的相关法律法规建设，是创新和完善我国学前教师待遇保障政策制度的根本。一是把握当前我国《学前教育法》立法契机，明确学前教师的身份、地位，并明确规定其待遇保障的相关法律制度。学前教师与中小学教师一样，承担着国家基础教育的公共职责[13]，是具有显著公共性的专业人员。为此，《学前教育法》应明确规定，学前教师与中小学教师同是我国基础教育教师的重要组成部分，享有与中小学教师同等的社会、经济和职业地位；明确那些承担同样职责，对其具有同样专业标准要求的非在编学前教师，是学前教师队伍的重要组成部分，并明确建立覆盖非在编教师在内的学前教师待遇保障法律制度，包括基本工资、绩效工资等工资性收入制度，医疗、养老等社会保障制度，以及职称评聘、培训进修、评优评先等专业发展制度。为此，《学前教育法》应进一步明确规定，政府投入不仅保障公办园在编教师的薪酬待遇，还应着力提高大量的公办园、公办性质园与普惠性民办园中非在编教师的工资性收入；这些幼儿园应依法足项、足额为非在编学前教师缴纳“五险一金”；非在编教师在职称评聘、培训进修和评优评先等方面享有与在编教师同等的权利。二是修订完善相关的法律法规，加强待遇保障相关法律法规的执行力度。《劳动法》《劳动合同法》等相关法律应对“同工同酬”的对象范畴、内容、性质等作出明确的界定，明确劳动者在从事同种工作时，只要提供同等质量的劳动，用人单位就应给予同等的薪资报酬与相关的待遇保障；同时，增加违反“同工同酬”规定的法律责任，以形成对用人单位的刚性约束力。此外，政府部门还应加强对《劳动法》《社会保险法》《住房公积金管理条例》《民办教育促进法》等相关法律法规的执行监督力度，对有法不依或执法不到位的行为严肃惩处，确保相关法律法规贯彻落实到位。

2.改革完善学前教师人事管理制度，保障非在编与在编教师实现“同岗同质同待遇”

改革完善学前教师人事管理制度，破除人事管理上的“身份制”特征，在需求迫切的学前教育领域试点实行由“身份管理”向“岗位管理”的转变，是破除学前教师待遇保障“双轨制”制度、实现非在编教师与在编教师待遇保障公平的重要突破口。一是探索建立学前教师岗位管理制度，为保障实现非在编与在编教师“同岗同质同待遇”奠定制度基础。为深化事业单位人事制度改革，我国于2006年在事业单位推行岗位管理制度，旨在实现由“身份管理”向“岗位管理”的转变[14]。为适应事业单位人事制度改革，满足学前教育事业快速有效发展的需要，建议在学前教育领域探索建立包括在编、非在编学前教师在内的全员岗位管理制度，将在岗的学前教师全员纳入岗位管理范畴。根据事业发展与教师队伍建设需要，科学、合理地设置区域内包括非在编教师在内的学前教师的岗位类别、岗位等级、各类岗位的结构比例等，坚持按需设岗、按岗聘用。二是实行基于岗位的人事管理和待遇保障制度，确保实现教师岗位职责、绩效和待遇相一致。积极探索建立和实行基于岗位及其职责、业绩的人事管理及考核评估与待遇制度，以岗位职责为基础、以工作业绩为重点的考核指标，将教师的工作态度、工作表现与贡献作为确定全体教师待遇的基本依据，保障实现岗位、绩效和待遇的“三统一”。需要特别指出的是，更有意义与价值的是，在确保面向全体在编教师实行岗位管理和待遇保障的同时，更要保障面向占全国学前教师80%以上的在岗非在编教师，包括在全体公办园、公办性质园和普惠性民办园中的广大非在编教师，实现岗位职责、绩效和待遇的一致，真正实现“同岗同质则同待遇”，以有力激发和调动全体学前教师队伍的活力与积极性。三是改革实行新的激发活力的学前教师人事管理制度举措。我们在调研中发现，近年在编制总量控制的背景下，为激发包括广大非在编教师在内的学前教师队伍活力，个别省份探索实行了“人员控制总量备案管理制度”“两自一包”制度等。“人员控制总量备案管理制度”是指对人员控制总量内的工作人员，在公开招聘、薪酬分配、社会保险、职称考评、考核奖惩和管理使用等方面，“适用事业单位人事管理政策，同工同酬，并明确所需经费纳入同级财政预算”；“两自一包”即幼儿园自主招聘、自主管理、经费包干，不仅将教师的招聘权，而且将教师的管理权、经费使用权等下放给幼儿园。这些改革举措的核心与根本之处，就在于将广大非在编教师的招聘、薪资、社保、职称等与在编教师同等考虑，保障非在编教师在工资性收入、“五险一金”、职称评审、专业培训与评优评先等方面与在编教师同等待遇，实行同岗同待遇。这既是在学前教育领域实行教师人事管理由“身份管理”向“岗位管理”转变的有益探索，同时也是当前破解编制严重紧缺形势下实现我国学前教师队伍有效扩充的创新性举措，有利于保障广大非在编教师的应有待遇。这些举措不仅能够起到稳定教师队伍的作用，而且能够激发调动教师的活力和积极性。

3.优化学前教育财政投入体制机制，加大对普惠性幼儿园非在编教师待遇的财政支持力度

健全完善我国学前教育财政投入体制，优化财政拨款机制与财政支出结构，提高对普惠性幼儿园的财政支持力度，是促进各类普惠性幼儿园中不同身份，特别是非在编教师待遇保障的重要基础。一是要健全完善学前教育生均财政拨款制度，明确拨款标准、主体层级，特别是要科学规定人员支出占园所经费支出的最低比例。在调研中，多地幼儿园反映目前幼儿园生均财政拨款制度存在着标准普遍较低、保障主体层级偏低、使用范围受限等突出问题，较严重地制约与影响了教师队伍建设与发展。国务院有关部门应进一步指导各地研究制定科学、适宜的普惠性幼儿园生均财政拨款制度，特别是建立适宜的生均拨款标准，包括对公办园和公办性质园的生均财政拨款标准、对普惠性民办园的生均补助标准；要提高财政保障主体层级，加大省市级政府在财政保障中的统筹责任，为学前教师待遇保障提供稳定的经费支持。同时，破解生均财政拨款只能用于公用开支的局限，明确财政经费可以用于保障在编、非在编教师待遇。我们经过调研与座谈发现，普惠性幼儿园的人员经费支出占保教费收入和财政生均补助总和的比例，应不低于70%。二是要秉持“普惠与质量为上”的财政投入理念，加大对三类普惠性幼儿园的投入力度，为非在编教师待遇保障提供经费支持。要破除“唯公”的固有观念束缚，秉持“普惠与质量为上”的投入理念，以普惠和质量作为各省市对各县区学前教育财政投入的核心指标与依据[13]，根据各县区、各幼儿园教育质量的等级，以及对区域学前教育普及普惠并有质量发展的贡献程度，而给予有差别的财政投入支持。政府可通过普惠性学位补助、质量奖补、区域普惠性发展贡献奖补等多种专项补助方式，加大对三类普惠性幼儿园的投入力度，为三类普惠性幼儿园保障和改善非在编教师待遇、逐步缩小不同身份教师的待遇差距提供有力的经费支持。

4.创新学前教师管理体制与编制管理使用制度，充分发挥编制对教师待遇保障的激励作用

在改革完善我国学前教师人事管理制度、财政投入制度的同时，考虑我国现行编制制度的国情，创新学前教师管理体制与编制管理使用制度，是充分发挥宝贵的编制资源对教师及其待遇保障的杠杆与激励作用的重要举措。一是提升教师队伍建设与管理层级，由市级政府统筹和盘活区域内教师编制资源。市级政府应充分发挥统筹的作用，统筹调剂和盘活所辖区域内的教师编制资源。在深入各地的实地调研中，我们很欣喜地看到，在一些中、西部省份的市级政府建立了学前教师编制“蓄水池”或“周转池”。其核心在于由市级政府根据辖区内各县区教育事业发展、教师队伍情况和学前儿童人口变化，打破编制的县区性固化，对编制实行跨县区调剂，全面盘活教师编制资源，以适应不同县区学前教育事业发展的需要。二是创新学前教师编制的管理和使用制度，打通非在编学前教师进入编制内的通道。在上述基础上，综合考虑园所普惠性程度、教育质量等，面向三类普惠性幼儿园合理配置教师编制资源[15]，而不仅仅局限于公办园；同时，按照各县区、各园所教育质量提高和对区域学前教育普及普惠有质量发展的贡献度，新增奖励性编制。需要指出的是，新增编制资源应着重考虑面向三类普惠性幼儿园中在岗非在编教师，打通优秀的在岗非在编教师进入编制内的通道，并且明确规定“编制随岗不随人”，打破原有的编制固化、待遇管理僵化的困局，增强不同身份教师工作的积极性和创造性，提高广大非在编教师的待遇与荣誉感，以有效激励全体教师特别是数量众多的非在编教师在工作中积极作出更大贡献，激发学前教师队伍的整体活力。

注 释：

① 公办幼儿园，即是由教育行政部门利用国家财政性教育经费依法设立的幼儿园，也即教办园。公办性质幼儿园是由我国除教育行政部门外的党政机关、国有企业、人民团体、高等学校等事业单位，以及部队、集体(包括街道、村集体)等，利用国有资产、集体资产及财政经费举办的幼儿园，包括其他部门办园、企业办园、事业单位办园、街道办园、村集体办园等。民办幼儿园是指由国家机构以外的社会组织或个人利用非国家财政性经费依法设立的幼儿园，根据是否提供普惠性教育服务，又可分为普惠性民办园和非普惠性民办园两大类。其中，普惠性民办园是指接受政府财政补助、收费实行政府指导价的非营利性民办园。本文所指“普惠性幼儿园”，包括公办园、公办性质园和普惠性民办园三种类型。

② 2019年，为了解目前我国学前教师待遇保障及其政策制度状况，本团队对北京、山东、广东、安徽、湖南、湖北、甘肃、贵州、四川等9省市的2 921位幼儿园教师、558位园长、252位行政管理人员开展了深入的调研，包括问卷调查、访谈座谈等。本文的研究结果若无特殊说明，均来自本团队调研。

③ 《中华人民共和国教师法》在“第九章 附则”第四十条之第三款规定：“中小学教师，是指幼儿园、特殊教育机构、普通中小学、成人初等中等教育机构、职业中学以及其他教育机构的教师。”

④ 学前教师身份是指学前教师在编制管理中所处的地位和所具备的资格。根据是否享有国家编制，学前教师可分为在编和非在编两种不同身份。在编学前教师是指履行学前教育教学工作职责，纳入国家编制，主要由国家财政负担其工资福利的专业人员。非在编学前教师是指履行学前教育教学工作职责，没有被纳入国家编制，由办园者支付或国家财政补助其工资福利的专业人员。