成都市深化集体林权制度改革的分析与思考

○文/ 岳 红 胡中涛

2018年6月，农业农村部等8部门下发了《关于农村改革试验区拓展试验任务的批复》（农办政〔2018〕7号）文件，将成都市纳入全国农村改革试验区深化集体林权制度改革试点。3年试点期间，成都市紧紧抓住明晰产权、盘活资源这个根本，以体制机制创新为动力，以实现生态美、产业兴、百姓富的有机统一为目标，推进落实改革任务。

深化集体林权改革的主要措施

一是探索集体林地“三权”分置。为进一步明晰产权、放活经营权，建立了林地经营权流转证制度和经济林木（果）权证制度，在全市采取林权证、林地经营权流转证、经济林木（果）权证“三证并行”方式，稳步推进林地“三权”分置，有序开展确权工作。

二是建立规范的林权流转机制。制定了鼓励集体林权入场流转的优惠举措，积极推进林权流转及交易鉴证制度，依托成都农交所交易平台，全市林权交易平台网点193个，已建成了市、县、乡三级林权流转交易体系。

三是培育林地股份合作社。围绕“谁来生产、谁来经营、谁来服务”，探索实践“林地股份合作社＋林业职业经理人＋林业综合服务”三位一体的“林业共营制”，建立了提升职业经理人经营积极性和保障林农增收的利益联结机制，切实保障了农民既不失地又不失利。

四是创新经营主体紧密的利益联结机制。推行“龙头企业+专业合作社+基地+农户”“龙头企业+基地+农户”等产业化经营模式，引导专业合作社、家庭林场、农户和林业职业经理人等与龙头企业有效对接，着力提升木本油料、林竹产业、森林药材等产业示范基地建设。

五是吸引金融资本和社会资本进山入林。探索建立“管委会+投资公司”运营模式，以国家储备林项目为依托创新政府和社会资本合作（PPP）模式。培育森林人家、森林康养基地等经营主体，大力发展新业态，促进林业与生态旅游、医疗康养、文体教育的深度融合。完善林业贷款贴息政策，发挥公共财政撬动社会资本投入林业生态建设的杠杆作用。

六是创新林权抵押贷款融资方式。协调成都农商银行、成都银行、邮储银行等金融机构，针对林业特点，推行“一次核定、随用随贷、余额控制、动态调整”的农户便捷信贷新模式。拓宽林权抵押标的物，推行“三权分置”和“两证一社”抵押贷款改革试点。

七是完善林权收储担保机制。出台了林权抵押、评估、担保、收储等系列指导文件，建立了全市林地林木分级评价机制和林权流转基准指导价格机制，对林地林木流转提出了分区域、分林种、分树种、分龄级的指导价格，建立了“森林资源资产评估咨询服务单位和评估专家推荐名录”和林权抵押融资风险金，打通了金融资本投资林业的渠道。

八是探索森林保险和林权流转风险防控机制。建立了森林资源风险防范体系，把森林保险工作作为深化集体林权制度改革的重要内容，按照“愿保尽保”的原则，做到政策性森林保险全域覆盖。探索“预流转+履约保证金”，建立林权流转风险防控机制。针对集体林权碎片化、信息不对称、流转风险较大等问题，采取事前协商、评估推介、村民委托等程序，推行林权预流转制度，实施林权流转履约保证保险，切实保护流转双方的合法权益。

深化集体林权改革取得的成效

一是森林生态建设成效显著。通过创新体制机制和全域增绿等行动，成都市域森林生态功能得到极大地提升，生态环境不断优化。全市森林覆盖率由2014年的38.16%增长至2020年的40.2%，增长2.04%。建立了全市统一的集体公益林和天然商品林生态补偿机制，补偿标准为45.75元/年·亩，截至2020年底，已发放补助资金约4.73亿元。全市森林和湿地固碳释氧、涵养水源、保育土壤、营养物质积累、净化大气环境与生物多样性保护等方面生态服务功能年总价值量达1000亿元以上。

二是绿色产业得到长足发展。通过实施林业共营制、大力发展林业产业，全市林业产业基地达340.16万亩，培育国家、省、市级林业产业示范园区（基地）10个。全市创建省级森林康养基地33个、省级森林康养人家10个、省市级森（竹）林人家123个。2020年，实现林业产业总产值867.1亿元。成都市林地面积只有全省的1.6%，林业产值占全省的20%以上，实现了“小资源、大产业”。

三是农民收入得到持续增加。通过财政保护性补助资金直接到户、引导林农以林地经营权入股、合作经营等模式，大力发展林下经济和生态旅游产业，全市农民林业收入逐年增加，2020年底人均林业收入达3700元以上，比2014年增长66.9%。

存在的主要问题及原因

成都市深化集体林权改革做了一些试验探索，但还存在着一些障碍需要跨越。

一是金融机构对林权抵押贷款的积极性不够高，贷款年限与林业生产周期不匹配。受抵押物监管难、处置难等因素的影响，林权直接抵押贷款较少，林业融资问题还没有得到根本解决。

二是林地经营相关设施审批建设难。鼓励、吸引社会力量参与培育家庭林场、生态康养、森林人家等试点建设时，尤其是合理开发利用生态公益林资源发展生态旅游，需要解决工程设施和附属设施建设用地的需求，主要存在使用林地法律限制问题。

三是机构改革对林改工作影响较大。机构改革后，林业工作有的区（市）县在规划和自然资源局，有的在农业农村局，过去从事林改相关工作的机构和人员发生了较大调整，新的推进机制有待建立健全；原来依托农业项目资金开展的林改工作失去了重要依托，特别是合作社建设、集体经济发展等方面，深化林改工作推进较为困难。

四是试点实施的经济林木（果）权证制度缺乏顶层设计。目前，自然资源部、国家林草局联合发文明确了林地流转5年以上、按照“林地一体”的原则纳入不动产登记，非林地上的林木没有纳入不动产登记，因此成都市探索实施的经济林木（果）权证只在市、县层面施行，若发生纠纷引起诉讼，存在一定法律风险。

深化改革试点工作的对策思考

一是结合国家、省级层面的现在政策，统筹考虑农村产权要素，完善林权担保、收储机制，贷款贴息政策，降低贷款贴息门槛，进一步深化林权抵押融资中风险分担机制，科学分担融资风险，破解林权融资瓶颈，提升林权抵押融资水平。

二是利用全国农村改革试验区平台，封闭性探索新型经营主体利用一定比例的林地，开展森林康养、观光旅游、生态体验、加工储存等经营活动的适用范围、审批制度，为顶层设计提供科学支撑。

三是在深化集体林权制度改革中，进一步完善机制体制，构建林业生态空间格局，包括重塑林业生态空间结构、高标准编制林业生态空间规划、推进林业生态格局法制体系建设。

四是完善生态资源保护修复机制，建立健全智慧林草感知系统，创新生物多样性保护和古树名木保护机制、国土绿化共建共享机制。

五是创新生态需求供给机制。包括完善林权综合监管系统、深化林业供给侧结构性改革、创新森林康养发展机制、推动花卉园艺创新发展、搭建国际国内交易交流平台。

六是探索生态价值转化实现机制。包括持续推进金融资本进山入林、生态价值核算动态监测及评价体系的建立、探索生态价值转化路径、建立健全碳惠天府和生态保护补偿机制等内容。