我国社会治安防控工作思路的发展演进历程探析

曲广娣

（司法部政府法制研究中心，北京 100020）

党的十九届四中全会提出要“完善社会治安防控体系”，“坚持专群结合、群防群治”，“形成问题联治、工作联动、平安联创的工作机制”，“增强社会治安防控的整体性、协同性、精准性”。专群结合、群防群治是我国新中国成立初期就确立的社会治安防控工作思路和原则。这一工作思路历经新中国成立以来不同历史发展阶段的不同发展背景和工作实践，在保持基本思路和原则本旨不变的前提下，在不同时期受社会背景和制度语境影响，在实践模式和工作机制上又有所不同。这里从对我国社会治安问题处置与控制历程的追溯入手，探究我国社会治安防控工作思路之确立、发展与演变历程，分析厘定我国基层社会治安防控工作思路之核心意旨，并挖掘提取其中连续性的制度发展脉络，以更好理解今天基层社会治理问题的新旨新意，并以历时性认识补给共时性判断，为如今基层社会治理问题的探讨捕捉一份前置的历史视野、逻辑线索和规律性认识。

一、新中国成立初期我国社会治安防控工作思路的确立及其影响

（一）新中国成立初期：群防群治、专群结合的社会治安防控工作思路的形成

新中国成立前，受革命时代夺取政权这一大的历史使命和时代背景所影响，法律和司法等作为党武装夺取政权、改造社会的重要工具，在建制、工作思路方法上都要服务于党的革命宗旨、贯彻党的政治意图，体现为建制上的公安、检察、法院模糊一家，体制上的审执一体，工作方式方法上倡导以争取群众、促进边区政权发展壮大为目的的马锡五审判方式[1]。陕甘宁边区政府时期，更确立了在人民群众中建立司法基础的工作方针，认为司法工作是政权工作的一部分，司法工作的中心任务是保证政府各种政策的执行，法官必须依靠民意[2]。这直接影响着公安司法机关在社会治安问题上以坚持党的领导、坚持群众路线为基本工作方针。

新中国成立之后，社会治安工作思路的确立充分借鉴了根据地时期的可行经验。新中国成立初期，国民党残余势力暴乱、恐怖、暗杀窃取情报等破坏活动猖獗，旧社会土匪、帮会、恶霸、流氓等势力对自身利益的维护和对新政权的反抗行为频发，还有少数资本家进行囤积居奇、哄抬物价、偷工减料、偷税漏税等经济犯罪活动，社会治安形势非常复杂，问题较为严重[3]17-18。为了巩固刚刚建立起来的人民民主专政政权，尽快确立社会主义社会的良好社会秩序，党和政府采取了一系列强有力的措施。针对旧政权在一些地方遗留的反革命势力强大、匪患严重的状况，早在1949年3月，党的七届二中全会就明确提出，党和人民解放军当前的首要任务，就是在城市消灭国民党的反动武装力量，建立人民武装力量；在乡村有步骤地展开清剿土匪和反对恶霸的斗争，为实现减租减息、分配土地创造先决条件[4]；1950年3月，中央军委指示强调，剿灭土匪是当前全国革命斗争的一个重要方面，并部署开展大规模的剿匪斗争，帮助当地建立和巩固人民政权、发展生产和进行土地改革[5]45。针对各地潜伏的国民党残余势力破坏活动猖獗的状况，1950年3月，中共中央发布《关于严厉镇压反革命分子活动的指示》；1950年6月，党的七届三中全会把镇压反革命作为全党的八项重要工作任务之一；1951年2月，中央人民政府委员会第11次会议批准颁布《中华人民共和国惩治反革命条例》，对各种反革命罪确立了统一的定罪量刑标准。针对不法资本家的非法牟利活动，以及政权新生阶段干部中滋生的骄傲腐化倾向，1951年12月，中共中央作出《关于实行精兵简政、增产节约、反对贪污、反对浪费和反对官僚主义的决定》；1952年1月，中共中央发出了《关于在城市中限期展开大规模的坚决彻底的“五反”斗争的指示》，对贪污、浪费以及不法资本家的行贿、偷税漏税、盗骗国家财产、偷工减料、盗窃国家经济情报等行为分别作出打击、抵制和处理，有效维护了新的经济秩序，巩固了社会主义国营经济的主导地位。

在新中国成立初期的这场清匪反霸、镇压反革命，以及“三反”“五反”运动中，党和政府注重将党的领导和群众路线相结合，将对人民的民主和对反革命的专政有机统一，充分发动群众和依靠群众开展运动。毛泽东提出军事进剿、政治瓦解、发动群众武装自卫三者相结合的清匪工作方针；党中央将镇压与宽大相结合，规定了“首恶者必办，胁从者不问，立功者受奖”的清匪和镇反工作政策[5]45；毛泽东在《第三次全国公安会议决议》中指出，镇反工作要坚持党委领导、全党动员、群众动员、吸收各民主党派及各界人士参加的工作路线[6]94。按照中央决策部署，各地在清匪镇反实践中，也坚持把党的领导和专门机关的工作相结合，把专门机关工作和群众路线相结合，探索并确立了一条新中国社会治安问题处置的基本思路和方法①比如，贵州在清匪反霸斗争中，通过成立剿匪委员会，并组织农民在各区、乡、村建立情报组，配合武装部队设岗搜山，既有效剿灭了残匪，又在农村巩固了新生政权，并为之后的土地革命打好了基础。参见丁芝珍：《群众路线是建国初期中共贵州省委工作胜利的根本保证》，载《贵州师范大学学报》1992年第1期，第71页。广州通过座谈会的形式团结各民主党派并传达政府政令；通过成立青年联合会和街道青年小组、利用农会和工会、举办文体活动等形式，组织动员各行业青年积极参与镇反运动；通过成立各界人民代表会、治安保卫委员会和镇压反革命宣传委员会等基层组织推动镇反运动，通过工会，并在工人中成立工人纠察队、保卫队等组织动员工人参加镇反运动，推进镇反运动的进行，稳固了新政权的群众基础。参见周云、付胜军：《广州“镇反”运动中的社会动员》，载《广东党史与文献研究》2019年第3期，第62—70页。，既为镇反运动打开了局面，也完善了基层组织，重建了政治和社会秩序，密切了党和人民群众的联系，增强了人民群众对新生政权的认同感。正是因为在镇反运动中注重发动群众、依靠群众，并以群众意见作为检验工作好坏的标准，使镇反运动很快取得成效，至1952年，镇反工作和“三反”“五反”工作基本结束，1953年匪患基本歼灭。这一以社会治安整治为表、社会控制思路和模式探索为里、新生政权巩固和维护为旨要的运动，其积累并传递下来的一条成功经验，据当时文献的共时性认识即是，“由于镇压反革命运动得到了广大人民的拥护和支持，很快地就在全国各地形成为广泛的群众性镇压反革命运动，从而使这一运动获得了巨大的胜利”[7]12。

（二）制度经验：对我国后来基层社会治安防控工作的影响

总体上，新中国成立初期的社会治安形势、社会秩序格局以及党一贯以来的密切联系群众的工作思路，决定了社会治安问题上群防群治、专群结合（专门工作和群众路线相结合）的基本制度选择。这一制度选择及实践中累积的制度经验，在制度沿固有的历史逻辑螺旋式传递发展的过程中，也顺次传衍，对今天的基层社会治安乃至基层社会治理问题产生影响。相关经验传递下来，对后来制度建设产生观念性和结构性影响的，概括起来或有三个方面：

首先，群众路线这一党的生命线，在解决中国问题上具有特别的成效。中国共产党在成立之初就确立了团结组织工农群众，进行社会革命，建立无产阶级政权的政治纲领[8]。也正是因为在革命中坚持人民路线，把人民群众作为创造历史的动力，坚决广泛地发动全体民众，直接依靠广大革命群众开展一场人民战争，中国共产党和中国革命才取得了最终的胜利。也因此，在革命战争中经过检验并被确立为党的根本路线的群众路线，在革命胜利之后的政权建设中，也被作为解决政治社会问题的首选路线①1981年6月27日党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》指出：“群众路线，就是一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去。把马克思列宁主义关于人民群众是历史的创造者的原理系统地运用在党的全部活动中，形成党在一切工作中的群众路线，这是我们党长时期在敌我力量悬殊的艰难环境里进行革命活动的无比宝贵的历史经验的总结。”。新中国成立之初，政权更迭时期秩序混乱、民心不稳、政治建制不健全，面临着亟待稳定的复杂形势和人员机构不健全之间的矛盾。从党在革命历程中形成的既有思维和工作经验出发，动员和组织群众参与社会治安整治便是最直接和可信赖的路径选择。从而在新中国成立之初，在公安警察力量不足的情况下，党和政府借助新中国成立前在革命斗争中就已采用的自卫队、儿童团、赤卫队等群众性治安组织的相关实践，以及相应实践在锄奸、防匪、搜集情报方面的成功经验，通过组织和动员群众成立群众性治安组织，就是最合乎历史逻辑和制度语境的选择和探索。这一制度选择和实践探索并在成功经过镇反工作的检验后，推广而成为一般性的工作思路和普遍性的工作原则。相应建立的治安保卫委员会制度，也一直存在并逐步成为我国宪法确认的国家机构体系构成元素之一。

其次，确立了社会治安甚至基层社会治理问题的常规工作思路和方法。通过镇反运动而为社会治安防控工作确立下来的基层群防群治工作思路、专群结合（专门机关和群众）的工作思路和原则，以及相应确立的“派出所+治安保卫委员会”社会治安组织体系，也成为了我国解决基层社会治安问题的常规思路和方法。这一时期在全国范围内普遍建立的群众性的治安保卫委员会②毛泽东在1951年5月指出：“全国各地，必须在此次镇压反革命的伟大斗争中普遍地组织群众的治安保卫委员会”。转引自钟金燕：《20世纪五六十年代的治安保卫委员会研究》，载《当代中国史研究》2018年第3期，第87页。1952年6月27日，中央人民政府政务院批准颁布了《治安保卫委员会暂行组织条例》，明确要求“全国各城市于镇压反革命运动开展后、农村于土地改革完成后，普遍建立治安保卫委员会”。，也成为公安机关联系群众、实现对基层社会治安维护和防范的桥梁和纽带，成为基层社会自治共治的实践载体之一。1952年6月27日经政务院批准通过的《治安保卫委员会暂行组织条例》明确，治安保卫委员会的机构性质是群众性的治安保卫组织，组织领导体制是在基层政府和公安保卫机关领导下负责进行工作；设立治安保卫委员会的目的是为了“发动群众，协助人民政府防奸、防谍、防盗、防火，肃清反革命活动，以保卫国家和公众治安”；在组织结构体系上，明确“治安保卫委员会的建立，城市一般以机关、工厂、企业、学校、街道为单位，农村以行政村为单位”，治安保卫委员会建立后，可以视情况下设治安保卫小组，开展具体工作。治安保卫委员会制度自建立以来，在对群众开展安全教育，协助政府开展治安联防、揭发检举犯罪行为、教育监管违法犯罪人员方面，发挥了重要作用。1952 年颁布的《治安保卫委员会暂行组织条例》，虽然经历了文革期间的虚置状态，但在1980年被公安部发布通知重新公布，至今仍然有效。1982年宪法更对治安保卫委员会的机构设置作出明文规定，其第111条规定：“居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”这就明确了治安保卫委员会在国家机构体系中的地位职能。这一宪法规定历经几次修改，依然保留。

再次，呈现了国家权力深入基层的社会再造意图和努力。在马克思唯物辩证史观指导下的中国革命，抱持的是打破一个旧世界、创立一个新世界的革命理想和志向。也因而在革命成功之后，就要把这一通过改造世界来解放人类的革命理想付诸实践，对中国社会进行从城市到乡村、从国家到社会到个人、从政治到经济到文化的彻底更新与再造③毛泽东在《新民主主义论》中明确地表达了这样一个破旧立新、社会再造的政治目标，表明多年革命的目的，“在于建设一个中华民族的新社会和新国家。在这个新社会和新国家中，不但有新政治、新经济，而且有新文化。这就是说，我们不但要把一个政治上受压迫、经济上受剥削的中国，变为一个政治上自由和经济上繁荣的中国，而且要把一个被旧文化统治因而愚昧落后的中国，变为一个被新文化统治因而文明先进的中国。一句话，我们要建立一个新中国。建立中华民族的新文化，这就是我们在文化领域中的目的。”参见毛泽东：《新民主主义论》，载《毛泽东选集》（第2卷），人民出版社1968年版，第624页。。而这样的社会变革与再造活动，非政治权力对社会进行事无巨细、深入基层的介入与干预，是无法彻底实现的。作为党的根本路线的群众路线，就是要把党的领导和群众路线相结合，要把党的宗旨使命贯彻到群众中去，影响群众、引导群众。如毛泽东所言：“在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去。这就是说，将群众的意见（分散的无系统的意见）集中起来（经过研究，化为集中的系统的意见），又到群众中去作宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中考验这些意见是否正确。然后再从群众中集中起来，再到群众中坚持下去。如此无限循环，一次比一次地更正确、更生动、更丰富。这就是马克思主义的认识论。”[9]因此，像治安保卫委员会这样的组织，虽然法律将其定性为群众性自治组织，但这里的自治，更多表达的是公共事务之群众参与渠道的放开，而非对公共权力介入许可的封闭。基层群众自治在新中国以来的政治和制度语境中，从来都是党领导下的自治，国家公权力从来未被排斥在自治空间之外，而是直接深入基层政治、社会和私人生活的每一个环节，渗透并塑造着我们的观念世界、生活形态和社会实践。即如毛泽东在《第四次全国公安会议决议草案》中批示的：“整个镇压反革命的工作，必须在各级党委的统一领导之下，一切公安机关和有关镇压反革命的机关的负责同志，都必须和过去一样，坚决接受党的领导。”[6]94可见，在这里所依循的党的领导与专门机关相结合、专门机关和群众相结合的权力运行逻辑中，党的领导及党领导下的专门机关是主导性的，群众是辅助性的。1952年公布的《治安保卫委员会暂行组织条例》也明确，治安保卫委员会是“在基层政府和公安保卫机关领导下负责进行工作”。在这个意义上，我们的基层群众自治，是党领导下的群众自治，基层群众自治组织是联系党和群众、公权力机关和群众的桥梁和纽带，并借此把通过政治来组织社会生活、构造革新生活世界的理想付诸实现。这样一种经过革命和建设实践检验的、党领导之下的群众自治的传统，也随着对党的群众路线的坚守和传递，既型构了我国社会治安问题的根本规制思路，也奠定了国家和社会在权力设置上的基本关系格局。

此外，附带提及的是，新中国成立初期对当时社会矛盾的性质认定为，既有敌我之间的矛盾又有人民内部矛盾①毛泽东在1957年所做的《关于正确处理人民内部矛盾的问题》一文中提到：“在我们的面前有两类社会矛盾，这就是敌我之间的矛盾和人民内部的矛盾”；“在现阶段，在建设社会主义的时期，一切赞成、拥护和参加社会主义建设事业的阶级、阶层和社会集团，都属于人民的范围；一切反抗社会主义革命和敌视、破坏社会主义建设的社会势力和社会集团，都是人民的敌人。”参见毛泽东：《关于正确处理人民内部矛盾的问题》，载《毛泽东文集》（第7卷），人民出版社1999年版，第204—205页。，且工人阶级和资产阶级之间的敌我矛盾是社会发展的主要矛盾。即如1981年党的十一届六中全会《关于建国以来党的若干历史问题的决议》提到的：“新民主主义革命在全国胜利和土地制度改革在全国完成以后，国内的主要矛盾已经转为工人阶级和资产阶级之间、社会主义道路和资本主义道路之间的矛盾。”因而，这一时期在社会矛盾解决措施的选择上，要以解决敌我矛盾为主要考量，因而更强调对社会治安问题的镇压、清剿、反霸等强硬态度和手段，在斗争语境下也更侧重一种统治、控制意义上的强制性处遇措施。

二、曲折发展时期我国社会治安防控工作思路的继续探索

（一）社会主义建设时期：群防群治、专群结合社会治安防控工作思路的坚持与发展

新中国成立初期采用的群防群治、专群结合的基层社会治安（乃至基层社会治理）工作思路和原则，取得了很好的成效，社会秩序良好，“很多地方作到了‘夜不闭户’”[7]16。1956年，随着党的八大宣布社会主义改造基本完成，社会的主要矛盾由工人阶级和资产阶级之间的矛盾，转变为人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾，并据此把社会发展的任务从解放生产力调整为发展生产力。相应而起的是大规模经济建设，但却因为对社会主义经济建设经验缺乏，又“对经济发展规律和中国经济基本情况认识不足”，“没有经过认真的调查研究和试点”[10]，导致主观的建设热情和实际的建设能力不相匹配不相适应。经济和社会建设上的“跃进”发展，加上自然灾害、苏联撕毁合同撤走专家等问题，导致我国经济发展在1959年前后的几年遇到严重困难。相应也引发一些社会治安问题，出现了哄抢粮食、盗窃等犯罪，又有海外势力趁机策动破坏活动[3]19-20。对此，当时采取的措施也是区别矛盾性质，把民主的手段和专政的手段相结合，不拘成规之一格，援情援理援势入法，追求个案妥帖的实质正义处理。也即对盗抢犯罪，只处理煽动、指挥犯罪的首要分子，而宽恕或教育随从者，作为人民内部矛盾内部化解；对于反革命犯罪，则采取严厉措施严格处理[3]20。

在此背景下，新中国成立初期群防群治、专群结合的社会治安防控工作思路依然得到了沿用，也即在区分矛盾性质的基础上，坚持群众立场和观点，以结果正义为最终追求，灵活运用各种整治、惩戒措施，寻求对案（事）件和问题的妥善处理。只是相比新中国成立初期，虽然群众路线和群防群治的工作思路举措依然坚持，治安保卫委员会作为群众性自治组织仍然发挥着必不可少的桥梁和纽带作用，但随着人民警察和人民司法的建制、队伍、制度、举措逐步发展，政府对社会控制的手段日益丰富，政府在治安问题上主导处置能力更为增强，对群众力量在人员举措上的过度依赖情况也有所改变，政府机构体系依自身构造自主运转的能力更为增强。但相应转变在群众路线为政治领袖所彻底坚持的政治情境下，也被视为有“脱离群众”“执行资产阶级反动路线”[11]的苗头，而在后来被矫枉过正地发展至文革时期的群众专政。

（二）文革时期：群众专政的社会治安防控工作思路

文革时期，新中国成立初期确立起来的治安防控工作体系和工作原则被严重破坏，社会治安工作进入群众专政构想下的军管模式。这一时期，由于党的八大宣布社会的主要矛盾已经转化为人民内部矛盾，所以，坚持民主集中制，坚持群众路线，开展批评和自我批评，被确立为解决人民内部矛盾最好的方法。落实到实践层面，就是用讨论、说理，也即让群众讲话的民主的方法。[12]20。

这种通过民主集中制体现出来的群众路线，在实施中因为过于追求群众专政之内容和形式、过程和结果的统一，而导致一种主张专政应该是群众的专政，而非政府和其他专政机关的专政的认识倾向，也因此，公安机关、司法机关等作为专政工具，在当时的人民民主专政的政治实践中的作用被削弱，群众路线成为更为主要的社会治安防控工作思路和机制。[12]26。

受这种对群众路线的过度坚持，以及相应的政治实践中直接民主进路影响，有了“文革”的发动，以及文革中的“砸烂公检法”运动。根据1967年1月13日中共中央、国务院颁布的《关于无产阶级文化大革命中加强公安工作的若干规定》，以及1968年12月11日，由最高人民检察院军代表、最高人民法院军代表、内务部军代表和公安部领导小组联合提出的《关于撤消高检院、内务部、内务办三个单位，公安部、高法院留下少数人的请求报告》，检察院被撤销，检察机关的职权由公安机关行使[13]，公安机关从上到下实行军管，集侦查、检察和审判职权为一体，并在“革命群众”协助和监督下履行职责。至此，新中国成立初期确立起来的社会治安防控工作体系实际上被毁坏。

文革时期的群众专政和砸烂公检法交由军管的做法，诚如1981年党的十一届六中全会通过《关于建国以来党的若干历史问题的决议》所言，“名义上是直接依靠群众，实际上既脱离了党的组织，又脱离了广大群众”。由于未能充分尊重公权力运行规律，未能对中国的政治经济社会发展阶段和群众的民主素养、实践能力等有充分的认识和准确的判断，未能充分重视宪法法律在国家治理中的不可或缺性，其结果就只能是“造成严重的混乱、破坏和倒退”[10]。当时这种取径群众的直接民主追求，是要调动更多的人直接参与政治决策和政治生活，以此来争取人民群众民主权利的实质性实现。但是正如自由要通过限制部分自由来实现，法律也不应该被看作是和自由相对的奴役而毋宁是拯救[14]，民主的实现也未必就要通过人人参与直接决策的直接民主路径，在民主愿望、民主热情均具备，而民主思维尚被革命思维所笼罩，任何超越法律的努力都难以避免超越现实的理想主义，更“不可避免地给一些投机分子、野心分子、阴谋分子以可乘之机”[10]，以民主为目标的群众专政，也越发远离民主，只剩下专政。

三、改革开放以来社会治安综合治理的社会治安防控工作思路和原则

（一）改革开放初期的社会治安形势

改革开放初期，十年动乱刚刚结束，经济社会发展呈现一个向好的态势。但社会转轨期，必然要经历新制度和旧制度交替、新行为和旧习惯共存的状态，也难以避免这种状态下的制度冲突、规范漏洞、陈规难破、旧习难改、行为放纵、行为失范以及新生行为无所依归等诸多状况，因此而引发的社会治安问题也在所难免。20世纪70年代末80年代初，我国违法犯罪呈现一个高发的态势[15]，对内搞活经济、对外开放国门，新旧秩序交替过程中伴生着许多社会不稳定因素。封闭环境下相对保守的观念和行为模式，受到西方世界开化自由风气的冲击和影响，引发风化方面犯罪的激增；对外交往和交流的增多给境外势力的渗透破坏颠覆活动以可乘之机；家庭联产承包责任制带来的人口流动增多，给社会带来很多新的不稳定因素；经济体制改革过程中的制度缺位以及社会评价体系的转轨，引发贪污、受贿、走私、诈骗、偷税抗税、盗窃、社会安全等方面的犯罪增多；很多青少年文革期间未能接受系统教育、改革开放之后又面临自主择业难题，价值世界转变带来的观念迷茫和社会环境变化带来的生存问题，在社会剧烈变化和多元文化的冲击下，导致青少年犯罪问题严重。

为尽快稳定社会秩序，更好服务经济建设这个中心，1983年中央做出了“严打”的决定。1983年7月19日，邓小平向时任公安部部长的刘复之指出：“对于当前的各种严重刑事犯罪要严厉打击，判决和执行，要从重，从快；严打就是要加强党的专政力量，这就是专政。”[16]这种把党的领导和刑事政策相结合，把政和法相结合、先政后法的工作方式，既体现了新中国成立初期党的领导和专门工作相结合的社会治安工作思路的影响，又显露出改革开放初期民主法制探索阶段法律手段之运用尚未成熟的状况，以及法即刑、非严刑峻法不足以治乱的传统法律观念依然留存，还带有革命思维影响下寻求快速彻底解决问题的思维惯性等；各种因素相结合相应影响着疾风暴雨般的镇压打击式的治安工作思路表现明显。这种为一时权宜的传统刑事政策，虽然在阶段性维护社会稳定方面具有明显效果，但由于缺乏对社会秩序调整的持久长效机制，因而不能从根源上起到犯罪预防和控制效果，且会反弹起社会公众对政府严苛的负面情绪。或许是对这一点有所认识，中央在开展“严打”的前后，也在相应探寻适应新形势的、可促进社会长治久安的社会治安工作思路。

（二）群防群治、专群结合工作思路遇到的困难与阻碍

面对社会治安领域存在的新情况新问题，已有的新中国成立初期群防群治、专群结合的工作思路和原则，因为社会物质生活条件的变化，已经不能完全发挥作用。究其原因，或在于：

首先，党的领导方式发生了转变。新中国成立初期的社会治安工作模式需要党对各方面工作的全面和绝对领导。新中国成立初期基于党领导全国人民夺取全国政权这一伟大历史成就和历史经验，党作为全国政权的领导核心，在社会主义革命和建设时期，依然保持着全面领导的执政方式。而改革开放后，党的领导方式随历史阶段和发展形势的转变而相应发生变化。党的十一届三中全会就提出“应该在党的一元化领导之下，认真解决党政企不分、以党代政、以政代企的现象，实行分级分工分人负责，加强管理机构和管理人员的权限和责任”[17]。党的十二大报告指出：“党不是向群众发号施令的权力组织，也不是行政组织和生产组织。党当然要对各方面的工作和各项生产建设事业进行领导，而这种领导要充分有效，就必须熟悉业务，结合业务进行。但是，党的领导主要是思想政治和方针政策的领导，是对于干部的选拔、分配、考核和监督，不应当等同于政府和企业的行政工作和生产指挥。党不应当包办代替它们的工作。”[18]党的十三大为了在党的领导下“更好地发展社会生产力”，解决具体领导制度、组织形式和工作方式上存在的“权力过分集中，官僚主义严重，封建主义影响远未肃清”等缺陷，提出要实行政治体制改革，实行党政分开，提出要“改革党的领导制度，划清党组织和国家政权的职能，理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关、群众团体、企事业单位和其他各种社会组织之间的关系，做到各司其职，并且逐步走向制度化”[19]。随着这一时期的党政分开，党不再包办代替政府和企事业单位的具体业务，而相应加强各具体业务管理机构和管理人员的权限和责任。这就使新中国成立初期确立的党的领导和专门工作相结合，以及党的领导下专门工作和群众路线相结合的社会治安工作思路和原则，失去其有力的制度支撑，各级党委难以有效调动各专门机关，也难以有效发动群众，难以把专门工作和群众有效结合，从而使新中国成立初期确立的群防群治、专群结合的社会治安工作思路和原则难以有效发挥作用。

其次，基层群众自治组织的组织构造、运行模式发生了转变。新中国成立初期的社会治安工作模式需要坚实有力的群众自治组织支持。新中国成立初期建立的治安保卫委员会、农民代表会议、农民协会、城市街道居民委员会、居民小组等群众性自治组织，在镇压反革命、宣传政府政策、反映群众意见等方面发挥了非常重要的作用，是通过贯彻群众路线而实现政权的稳固、人民民主的推进、社会主义改造的实现等目标的非常重要的组织载体。改革开放后，随着1978年党的十一届三中全会确定要搞活经济、1984年党的十二届三中全会提出要发展有计划的商品经济、1992年党的十四大提出要发展社会主义市场经济，原有的计划经济体制以及相应的户籍身份制度所固化的人口分布状态被打破。家庭联产承包责任制和农业现代化的推进，使得农村剩余劳动力增多；而城市经济的全面高涨发展态势，需要更多的劳动力。从而导致大量农业劳动力向非农产业转移，城乡之间、不同城市之间的人口流动加剧，有的农村地区甚至出现“空心化”状况。顺应家庭联产承包责任制这一现实的经济制度，并及时应对人民公社制度废止后农村社会管理的真空状态，村委会这一农村村民自治的组织机构相应建立。但村委会作为农村群众自我管理、自我教育、自我服务的组织结构，在公权力支持体系相对减弱的状况下，在社会治安防控的力度和效果上不如从前。1980年重新恢复实施的治安保卫委员会制度，又尚未完成适应新的政治经济社会发展形势的改革再造，城乡治安保卫委员会组织不健全、人员缺少、制度不完善、资金缺乏的状况非常严重[20]。虽然通过党的领导而贯彻下去的国家权力一直都在基层社会自治实践中渗透并发挥影响，但由于这一时期党的领导从全面绝对领导转变为思想政治领导，使得新中国成立初期的基层群众自治组织有效发挥作用的经济基础、政治条件、社会环境、制度基础受到削弱，基层群众自治组织难以像新中国成立初期那样有效发挥社会治安工作的桥梁和纽带作用，难以直接服务和服从于政府主导的工作目标任务。

再次，专门机构的组织体系、工作制度、业务能力有了极大提高。新中国成立初期之所以采取专门机关和群众路线相结合的社会治安工作思路，除了要实践人民民主专政的政治构想，把党在革命时期就加以宣传、实践并取得成功经验的群众路线，转化为国家治理层面的政治实践之外，还有当时国家初建，各方面制度、机构、人员、业务能力均不健全的因素。在专业机构和专业工作力量、工作能力尚不具备，不足以应对新中国成立初期严峻的社会治安形势的情况下，借助群众力量，将专门工作和群众路线相结合，就是一条现实也切实可行的制度选择。但改革开放以后，随着民主法制进程的推进，以及经过新中国成立之后30余年制度建设成败经验的总结反思，我国国家机构体系、专门工作部门设置与分工、人员机构编制等都逐步健全规范，相应的工作方式方法也日渐成熟，专业化程度有了明显的提高。专业化技术化水平的提高，也使得社会治安工作对群众直接行动的依赖减弱，相应助推着社会治安工作从专群结合思路向专业化模式发展转变。

（三）社会治安综合治理工作思路的确立

不过，专业化模式在实施中随着社会的继续发展也遇到新的情况和问题。改革开放后，我国政治、经济、文化、法制和社会生活方方面面都发生了深刻的变化，相应领域在制度转轨时期因各种不适应、不稳定因素而导致的违法犯罪行为也呈阶段性增长趋势。同时，随着社会的开放进步，社会生活形态更加多元化，导致相应的犯罪种类也更加多样化，犯罪行为、手段也更为复杂化。并在以经济建设为中心作为政治发展目标确立下来之后，社会各方面的经济活动都随之增多，经济领域的违法犯罪行为不仅相应增多，且在政治、经济、社会、文化等各方面都产生负面的影响，相互之间呈现沟通联动、相互关联的复杂化形态。加以，对当时比较突出的青少年犯罪，在单位、学校作为当时承担社会组织管理职能的重要社会单元的情况下，处置上也需要综合学校、机关、企事业单位、街道、乡村等各方面的力量协同解决。由此，犯罪现象的复杂多样且相互关联的态势，也决定着相应的处理方式手段也要多样化系统化，单靠专门机关单兵作战难以有效解决问题。这种社会治安防控工作的专业化工作模式也需要做以否定之否定式的发展完善，寻求群众直接行动机制的辅助和支持。

由此，“综合治理”的必要性和理念逐渐浮出水面，也即既需要充分运用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的等各种手段，又需要依靠党委、政府、各人民团体、企事业单位、群众组织和公民个人等作为治理主体和参与力量，多策并举、综合施治。而要使这些力量能有机整合起来，能够系统协调运用各种整治手段，形成跨部门协作、多环节联动的工作机制，增强社会治安工作的整体合力，就需要一个强有力的，可以有效集中各方力量和各种手段，形成统一意志和行动的领导统筹部门。综观中国的政治体制和国家结构体系，可以胜任这一集中统一领导职责的机关，无疑就是党委。由此，在现实必要性的催动下，并以马克思关于“政治、法律、哲学、宗教、文学、艺术等的发展是以经济发展为基础的。但是它们又都互相影响并对经济基础发生影响”之论断，以及邓小平关于“为了建设现代化的社会主义强国，任务很多，需要做的事情很多，各种任务之间又有相互依存的关系，如像经济与教育、科学，经济与政治、法律等等，都有相互依存的关系，不能顾此失彼”的讲话作为理论依据[3]80,88，社会治安综合治理的制度设想和相应实践逐步展开。

以1979年中共中央转发的中宣部等单位《关于提请全党重视解决青少年违法犯罪问题的报告》为初步探索，1981年中共中央转批的中央政法委《京、津、沪、穗、汉五大城市治安座谈会纪要》提出“综合治理”概念为正式起步，1982年《中共中央关于加强政法工作的指示》、1983年中共中央《关于严厉打击刑事犯罪活动的决定》、1984年中共中央批转中央政法委《关于严厉打击严重刑事犯罪活动第一战役总结和第二战役部署的报告》等一系列文件，明确了社会治安综合治理方针、内容、举措及具体实践，社会治安综合治理工作制度初步确立起来。1989年全国政法工作会议提出，社会治安综合治理工作由各级党委负责，党委、政府都要有一位负责同志分管这项工作[21]。1991年全国人大常委会作出《关于加强社会治安综合治理的决定》，用法律的形式确认社会治安综合治理是解决我国社会治安问题的根本途径。其工作模式是由中央社会治安综合治理委员会负责统筹协调，中央综治办（与中央政法委合署办公）负责日常事务，各级人民政府统一组织实施，各部门、各方面齐抓共管，积极参与，并要求必须发动和依靠广大人民群众，通过建立群众性自防自治的治安保卫组织，开展各种形式的治安防范活动和警民联防活动。但鉴于群众性自治组织在改革开放后一定时期内的工作开展困境，社会治安综合治理工作所呈现的仍然是专业化为主的工作模式，只是较为侧重于各专业部门之间的协作共管。

（四）社会治安综合治理工作遇到的新情况新发展

近年来，随着信息社会的飞速发展，社会力量因为对信息获取和占有能力的提高，而在社会事务处理上的参与愿望和能力也日趋增强。党的领导也从政治领导、思想领导和组织领导发展到全面领导阶段。这种转变，一方面固然是党中央决策思路的转变，有集中力量办大事，增强国际竞争力，促进国家安全等考虑；另一方面，也是顺应制度更迭发展的现实形势和历史逻辑，需要通过强有力的党的领导来有效调动和组织社会力量，促成社会治理的合力；再有，也是需要以此来密切党和群众的联系，在强调和维护群众路线这一党的根本生命线的过程中，增强和巩固党执政的基础。因而需要通过诸如2013年的党的群众路线教育实践活动、2019年“不忘初心、牢记使命”主题教育活动等，来坚持和完善党的领导、加强和改善党的领导，以便在信息化促成的社会多元治理格局之现实形势面前，可以有效把党的领导和群众路线更加有机结合起来，占据信息时代国家和社会治理的主导权。正是基于此，社会治安综合治理工作体制虽然依然存在，但相应的工作机制已经发生了改变。体现在，一方面，通过2018年的党和国家机构改革，原来由各部门协同参与组成并与中央政法委合署办公的综治委被撤销，相应职能直接由中央政法委行使；另一方面，为了给群众参与社会治理创造条件，健全完善了党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，搭建政府治理和社会调节、居民自治良性基层社会治理新格局。由此，在新形势下，随着党的领导的全面加强，以及信息社会带来的政府职能从管理向治理转型，及政府相应的通过放管服改革来实现权力下放、优化服务等必要举措的实施，加以群众因信息社会而带动的社会参与能力和参与愿望的增强，社会治安防控体系也需要在原有模式基础上加以相应的完善，“专群结合、群防群治”这一经过历史检验的制度方案在党的十九届四中全会决定中再次被突出强调，为社会治安综合治理工作确立了新的工作原则和实践方案。社会治安工作也进入新的历史阶段，适应社会治理的整体工作格局，在服务型政府建设和对社会力量积极性的充分调动下，在坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的中国特色社会主义制度语境下，社会治安工作也进入其“专业化+社会化”的工作轨道。

四、结语：我国社会治安防控工作思路的发展演变轨迹

从以上制度发展历程，可以看出，制度的发展，决策思路和现实形势相互作用、共同产生影响，并呈现此消彼长的螺旋式上升趋势。总体上，新中国成立初期，基于对革命时期经过检验的群众路线这一成功经验的信赖，为了稳固政权、促进人民民主，并受政府人力不足、制度初建等因素限制，确立的是群防群治、专门工作和群众路线相结合的社会治安防控工作思路和原则。1956年社会主义改造完成之后，政府建制逐步健全，虽然宗旨使命上依然坚守群众路线，但在专业人员力量和工作开展上政府的自主性增强，对群众的依赖相对减低。但权力所固有的主导性运行态势及其不可避免会产生的自主支配控制倾向，也会助长权力的独断，因而在政治权力主导性行使和运行中难以避免会出现一定的脱离群众的苗头和倾向。也因而有了反右倾活动，打倒当权派。随之而来的文化大革命是把这一活动更趋近于极端化，所导致的群众专政之下的直接民主实践，因为有悖民主在实现方式上的自身规律，而与初衷背道而驰，走向非民主。但新中国成立初期确立的社会治安工作思路和原则，虽然历经辗转，但经过历史的和实践的检验，整体制度框架依然被沿用。1952年6月颁布的《治安保卫委员会暂行组织条例》是目前仍然全文有效的制度依据。改革开放之后的很长一段时间，社会治安防控工作的基本制度格局虽然未曾改变，但适应社会的发展，社会治安形势发生了变化，配套制度亦发生相应变更，决定着新中国成立初期的社会治安工作思路和原则也需要与时俱进，做相应方向和举措上的细微调整。于是，适应党的领导方式发生变化，专门机关业务能力水平的极大提升，基层群众自治组织工作开展的现实处境，以及更主要的，社会矛盾类型和形态的历史性发展与转变，社会治安工作也从专门工作和群众路线相结合的工作思路，发展转变为专业化的工作模式。这种以专业化为具体支撑的社会治安综合治理工作思路，在制度设计上虽然适应当时形势而有所调整，但总体的设想和思路并未跳出新中国成立之初确立坚持党的领导和专门工作相结合、专门工作和群众路线相结合的思路和格局。不过，相应制度设计在具体实施环节，由于党政分开改革带来的党的领导方式相对弱化，以及因此而造成的对群众力量的动员和组织能力相对减弱，在实践中必然呈现以部门协作为主的专业化工作模式。这种专业化的工作模式，在发展运行中，因为公权力必然带有的异化趋向，也会在权力的行使中有脱离群众的危险，从而制度设计虽然有治理走向上的耐心审慎、平和调处、从容理性探索的意图，但实践中不可避免呈现一种管制的倾向。这种模式在当前阶段，随着全球化和信息社会的发展，社会参与能力和愿望的提高，又遇到集体行动困境和决策资源占有优势上的竞争等问题，所以，在推进国家治理体系和治理能力现代化的制度语境内，为提高政府在社会治理上的主导优势和公信力，推动着相应工作从专业化模式向专业化+社会化模式转变，从管制模式向服务模式转变。但究其实，群防群治、专群结合的社会治安工作思路和原则，在新中国成立以来的制度实践中，一直作为恒定而根本的路线选择。即便适应不同阶段制度语境之转换，而有表现样态之不同，但发动群众、密切联系群众、依靠群众、为了群众之制度内涵和本旨、初心和使命一直未变，并始终保持着生机和活力。