农村低保制度与精准扶贫政策的有效衔接策略

（乌鲁木齐市新疆农业大学，新疆 乌鲁木齐 830052）

改革开放以来，我国根据计划，开展了开发式扶贫的组织，在全国范围内取得了重大成果，消除了我国农村的绝对贫困。农村低保作为一项社会兜底性的保障政策，是“最后一张安全网”。“十三五”时期，全国扶贫工作发生改变，对农村地区的扶贫政策全面调整，将农村低保和农村扶贫制度相结合，实现由粗放向精准的跨越，由大水满贯向靶向治理的飞跃。由于农村扶贫对象的分散性，要实现农村低保和精准扶贫的有机结合，就要把两种制度各自的优缺点相辅相成，取其精华。做好两种制度的有效衔接，改变扶贫对象数据库和低保对象数据库‘两库分离’的管理现状”。

1 农村低保制度与精准脱贫的内涵探析比较

1.1 精准扶贫的内涵

自精准扶贫提出以来，各级党组织以及基层工作者纷纷学习，精准扶贫概念被载入治国理政，成为全国扶贫工作开展的指导思想，大大提升了我国减贫治理的效率。2014年5月出台了精准扶贫实施工作的具体方案，就当前我国如何实现精扶贫做了精细解读。精准扶贫是通过科学严格的标准程序，对各个贫困区域的不同贫困农户的具体情况，实施精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核的治贫方式。不同于过去我国农村扶贫工作的不精准，精准扶贫有了更进一步的发展。

1.2 农村低保的内涵

农村低保，是为农村贫困家庭制定的，当农村家庭年均纯收入地域当地最低生活保障标准，则由政府为其发放物质帮助，使其基本生活能够得到保障，是我国社会救助制度体系为民服务的核心所在。在上世纪90年，我国省级政府开展农村低保制度。直到2007年，全国的农村低保制度开展。各省市因地制宜，根据当地社会经济发展水平，制定相关农村低保实施细则。2014年国务院确定了农村低保的法律地位。在全国第十九次人民代表大会中，报告了要加强社会保障体系建设，对农村低保做了更深层次的解读。

1.3 精准扶贫与农村低保的关系

农村扶贫工作，不断将精准融入到农村贫困治理当中，不断完善我国扶贫治理体系，不断提升我国扶贫治理能力，加快中国特色社会主义社会的发展。精准扶贫理念在农村低保工作中发挥着不可或缺的作用，有着非常重要的现实意义。

首先，农村低保对精准扶贫起兜底作用。农村低保发挥了兜底作用，为精准扶贫提供了保障。精准扶贫不断提出各种方式方法，来充分调动农村贫困人口自我发展的积极性，提升其自主脱贫的信心。随着精准扶贫工作不断深入，农村地区依然存在不能使其自身能力得到发展的人群，农村低保就成了脱贫的重要手段，由此也就确立了农村低保制度的保底地位。

其次，精准扶贫促进农村低保的实施效果。第一，要保证农村最低生活保障标准不低于国家普困标准，做到六个精准。农村最低生活保障标准提高了，使农村贫困人口生活水平不断提升，改善生活条件效果明显，使低保线和贫困线达到相同水平，不断促进制度的完善和发展。第二，为实现应保尽保，就需要充分评估的贫困对象，多方面考量，实地考察，根据其情况判断是否将其纳入农村低保范围，保障农村贫困人口最低生活水平。当然，核查申请家庭的经济收入情况的工作需做到实处，将应该享受低保的家庭在数据库中，将不应在库里的家庭核查，充分实现政府救助的精准，这恰恰是精准扶贫中“精准识别”。

最后，精准扶贫与农村低保相辅相成。我国治理贫困体系的两项重要制度就是农村低保和精准扶贫，二者缺一不可，共同发挥着减贫的作用。农村低保与精准扶贫政策要做到有效衔接，把资料库实现共享，做到对扶贫对象基本信息的互通。两者有效衔接能够有更大的效应。数据互通，两项制度结合更加紧密，使我国扶贫工作开展的更加顺利，共同完成脱贫目标，真正实现消除绝对贫困，实现农村贫困人口脱贫的任务，全国人民过上富强民主文明和谐美丽的美好生活。

2 精准脱贫背景下农村低保制度的反贫困效应

字精准扶贫工作开展以来，农村低保制度的实施效率得到大幅提升，对我国农村摆脱贫困起到了很大的反贫困效应，两者的有效衔接在一定程度上助推了我国经济社会高质量发展，也让农村贫困人口实现脱贫致富，走向小康。农村低保制度实对贫困人口帮扶，是社会再分配，体现了社会公平。在低保制度兜底的基础上，精准扶贫工作做到六个精准，帮助农村有自身发展能力的人群实现脱贫致富的目标，兼顾了社会公平和发展效率，使扶贫政策真正发挥出效用，激发贫困对象的发展潜能，把“福利依赖”扼杀在摇篮中。农村低保制度与精准扶贫政策的有效衔接大大提升了任何一项策略所带来的效益，产生“1+1＞2”的反贫困效应。

3 农村低保制度与精准脱贫有效衔接的阻碍

根据习近平总书记“以人为本”的科学发展观，要充分把贫困农户的利益放在首位，要把农村贫困需求上升到制度设立的顶层设计中，保证贫困人群的根本利益。从衔接工作总体机制设计的角度，反贫困的一系列工作的主体是政府，往往容易忽略扶贫对象的主观利益需求和客观利益保障，需要多方合力，破解这种局限性。

首先，衔接对象范围界定不清。《指导意见》指出农村低保制度的覆盖范围以及精准扶贫政策的覆盖范围要包含到那些由于一些客观原因无法维持家庭基本生活所需，但自身又想要实现富裕，本身也具有一定程度的劳动能力的农户。对于农民劳动能力的界定没有具体的标准与测量指标，并且无法衡量主观层面的想法，因此，在政策制度真正实行过程中，很难精确衡量扶贫对象的评定条件是否符合。其次，衔接标准调整困难。如何科学调整低保标准，如何科学制定动态机制的运行模式，这些都需要在实际操作中努力摸索，这给基层衔接工作造成了困难。最后，衔接管理部门冲突。精准扶贫工作由扶贫部门开展，农村低保工作由民政部门负责，两个系统相互独立，很难在日常工作中实现协调合作，容易造成政府工作的重复和交叠，造成效率低下。由于扶贫对象和低保户的信息会在不同部门的数据库中，会造成信息的重复和冲突，不仅容易造成工作开展的断层，还会降低工作执行的力度。在精准扶贫政策的实行过程中，要对贫困农户的基本信息和退出信息进行核实以及严格把控，两部门在各自系统安排下要借助基层工作人员的力量，将农户信息规范化以及联通，减少重复操作，大力提升工作的效率。

4 实现农村低保制度与精准脱贫有效衔接的对策

明确农村低保“提供”，精准扶贫“调节”。通常，纳入农村低保的群体大都是没有能力去提高生活，精准扶贫的对象是扶贫的有发展潜能的人群，将其自身发展能力激发出来。农村低保的目的就是保证农村农户的基本生活需求，精准扶贫的目的就是为了激发有发展潜能的农户发挥潜能，两项制度政策的结合正是贴合积极社会救助的目标。农村低保是利用物质来帮助对象提升生活水平，解决基本生活需求；精准扶贫则是要求精准手段的多样和覆盖范围的全面。多样化体现了后现代社会的差异性。精准扶贫的“六个精准”是所提出的具体措施。整体性体现了整体的概念和全局性的思量，精准就要考虑到每一个对象，精确到每一个对象的需求，“救”与“助”相结合。农村低保就是要消除农村贫困，通过提供物质帮助消除贫困对象的低标准生活保障，而精准扶贫就是要把贫困者自身发展潜能激发出来，通过全面的协调来根除贫困。

统一“两库”和“两线”。对于那些没有劳动能力的群体，要将其从扶贫对象数据库中剔除；对于那些有劳动能力的群体，要将其从农村低保数据库中剔除；对于那些两个数据库中都没有的贫困农户，要将其纳入。因此，将两个数据库相结合，不仅可以节约资源，还可以完善制度建设。多方部门通力协作，实现数据共享。扶贫先扶志、也是扶智，更关注的对象的未来的可持续发展。因此扶贫标准应高于低保标准，但差距不应太大，在有条件地区逐步将低保线提高，实现动态数据管理。

完善对贫困群体的帮扶措施，构建多元、可持续的脱贫工作机制。积极发挥社会各方组织力量，多方合力，在政府部门的带领下，举办培训活动，提供就业岗位，提高扶贫对象的创造社会价值的能力。增强群体自身发展能力，为可持续发展打牢基础，通过提升劳动能力和科技水平，提高劳动效率。由政府牵头，联合社会企业多方，共同合作，签订协议，并加强低保资金的监督管理，合力提高贫困群体的可持续发展能力。充分发挥农村低保制度的提供职能，保障居民基本的生活水平，联合社会多方力量，对贫困家庭实现“应保尽保”。

总之，政府在实现农村低保制度和精准扶贫的有效衔接的过程中，要体现出社会救助中“提供”与“调节”两方面的职能，是提升我国治理能力和治理体系的现代化水平的重要手段。提供和调节是解决我国农村贫困的重要举措，是相互成就的。充分发挥两项制度各自的特点与优势，做好两者的结合与配合。因此，政府需要以自上而下的方式，细化两项制度的衔接工作，统筹协调，具体落实经济、教育、就业和医疗等项目上的救助措施，帮助贫困者实现脱贫，打赢脱贫攻坚战。