院系协商共治推进高校治理现代化的探究

刘 静

(东南大学，江苏 南京 211189)

近年来,已有大量关于高校治理的研究，一方面重在关注如何转变大学与政府之间的外部行政法律关系，明确大学作为公法人的地位，增强大学的公法权利；另一方面则较多关注学术权力与行政权力在高校层面的配置，旨在廓清学术权力与行政权力的关系，希冀增强学术委员会作为高校最高学术机构的法律地位等。这些研究大多忽视了院系基层学术组织内部的分权问题。事实上，新修订的《高等教育法》及教育部颁布实施的《高等学校学术委员会规程》《高等学校理事会规程》等，均已将目光投向了高校内部治理结构的优化，明确了学术治理与法人治理的基本关系，厘清了学术权力与行政权力的边界与运行程序。因此，如何在破除高等教育管理的行政化传统、推动大学良法善治的过程中，进一步优化高校院系治理结构，促进院系协商共治，是值得深入探讨的重要且紧迫的新时代议题。

一、我国高校的院系治理问题

党的十九届四中全会提出，要坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。但是，与我国经济社会发展的其他领域相比，我国高校及其院系的治理水平已不能适应国家、社会及高校自身发展需要，也无法满足大学治理体系现代化和治理能力现代化的时代要求。

1.院系治理能力不足，制约着院系作为大学“底部重心”的效能发挥

“治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。”[1]“过程”“协调”“公私”“互动”等关键词揭示了“治理”的内涵与本质，指明了“治理”与“统治”“管理”等概念的重要区别。其中，“公私”表示治理的主体构成在于多元化，“协调”与“互动”表明治理的运行机制在于分工合作，“过程”则指治理的重要价值在于机会公平与程序正义。

院系作为大学的“底部重心”，既是基层的学术重心，也是人才培养的重心，更是大学质量提升的重心。目前，在我国高等教育管理体制下，高校虽然实施了学院制度，但“校—院—系”的直线职能式组织结构依然是我国高校最主要的管理运行体制。在这种科层式管理体制中，“贯彻执行”一直是学院、系所等基层学术组织存在与运作的逻辑，这直接导致院系习惯于奉行“等、靠、要”的惯性思维，因而缺少战略规划和自主治理能力。同时，在高校治理的改革实践中，当学校真正将教学、科研、人事、财务等各项资源配置重心下移时，基层院系往往无能为力、无处着手。院系官僚化治理的思维，使其难以在短时期内形成高度的“自律”意识、建立严格科学的权力履行程序及事后评价和问责机制，从而无法民主规范地履行各项自主权。

大学基层学术组织充分发挥资深教授的话语权与决策权，实现从行政权力主导向学术权力主导的转变，是完善大学院系治理结构的总体趋势。然而，为了适应提升院系的办学自主权、加强专业交叉、整合办学资源、促进学科发展等方面的要求，同时也是为了防止学术权力走向新的行政化管理思维，以资深教授为代表的学术力量在责任意识、奉献精神、团队协作及决策能力等方面还需不断提高。因此，院系治理变革，不仅涉及治理权限的分配与重构问题，也涉及院系治理主体的履责意识和能力提升问题，乃至不同治理主体的权力规制和约束监督问题。

2.院系治理文化淡薄，降低了院系作为大学“学术组织”的活力

文化决定理念，理念决定战略，战略决定制度，制度决定行动，行动决定效果，效果最终影响文化[2]。长期以来，我国高校的院系治理更多奉行的是科层制文化抑或商业理性文化，并对民主治理的文化呈现出拒斥的立场和态度。一方面，高校对学院的管理，更多遵循官僚制的传统。高校院长具有特定的行政级别和身份，适用《监察法》《公职人员政务处分法》等法律规范进行管理。除了部分高校探索学部制、院系自治等改革举措外，大多数高校(尤其是地方高校)仍然倾向于将院系视为高校的下级机关。院系缺乏真正的自主权，由此引发院系官僚制文化的盛行和蔓延。另一方面，高校的法人地位，客观上要求各二级学院系自主从市场和社会中获取办学资源。基于此，高校院系治理的市场理性增强，院系领导更多地承担资源筹措者和项目发包者的角色。除此之外，院系对于教师的绩效考核和学术评价，也呈现出浓厚的“学术资本主义”色彩。由此，科层制与市场理性的混合，官僚化与市场化两种逻辑的交织重叠，主导着院系的治理文化。

从治理的角度而言，高校院系利益相关者包括与院系发展休戚与共的各类群体。将文化要素融入院系治理各项决策中，发挥院系文化的治理作用，对于促进各利益相关者在信任、合作的基础上实现共治、共赢极为关键。然而，由于院系治理文化淡薄，当前师生缺乏参与院系民主管理的意愿乃至能力，师生参与民主管理的权益尚未得到应有的尊重。实际上，院系治理的基础是各成员的职责分工，“但是这种‘分工’因为文化因素的作用，常常被某一力量擅自调整而变得纠缠不清，这既是由于缺乏法治文化的原因造成的，同时又因为没有相关法律规范，被越权者无法依法维权，越权者可以无所顾忌地继续侵蚀形成的治理分工格局，由此造成现实中各种治理问题”[3]。

此外，“由于政府主要采用类市场手段提供专项经费与资源，且资源配置与各种政府和民间的指标化定量性评价和排行存在密切关联，高校更倾向于围绕各种指标来推动内部组织的改革，因而把办学的精力和投入更多地投向各种所谓具有可显示度的领域，而相对漠视了社会真实需求以及社会各方参与治理的意愿”[4]。对大学内部实体组织而言，由于基层院系处于封闭单一、自成体系的运行状态，外界更加缺少参与高校院系治理的有效途径和渠道，院系更加难以回应经济社会发展的需求，其结果是院系自主发展能力受到较大限制[5]。这种自主性发展能力的受限，既是院系治理文化薄弱的结果，也形成了弱化院系协商自主治理文化的原因，由此进一步强化了院系治理中的控制理念、命令思维、效率导向和绩效取向。

3.院系治理体系不完善，影响着院系作为大学“基层单位”的目标落实

与逐步完善的“党委领导，校长负责，教授治学，民主管理”的高校内部治理结构相比，当前院系层面的制度安排较为模糊。2010年8月修订颁布的《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》(以下简称《条例》)对“高等学校院(系)级单位党组织的主要职责”进行了规定，“通过党政联席会议，讨论和决定本单位重要事项。支持本单位行政领导班子和负责人在其职责范围内独立负责地开展工作”。《条例》对于院系党、政的关系及其责权范围有较为清晰的界定，但对于院系内部的政治权力、行政权力、学术权力、民主权力等的配置、运行与协调尚未明确[6]。此外，自2013年10月起，教育部先后核准发布了84所中央部门所属高校章程。虽然大多数章程(如北京大学、浙江大学、武汉大学)对院系治理的地位、管理模式、决策机制、行政机构及学术组织等构成要素有所涉及[7]，但从内容看，除了总则、标识、附则外，这些章程中对于院系治理的描述篇幅平均不足一章。多数章程更多地关注高校内部“横向分权”问题，对高校内部的“纵向分权”问题关注不够[8]。

在我国现代大学治理实践中，院系作为大学的基层单位，既表现为学院党委作为大学的基层党组织，要落实好大学的党建要求、承担起学院师生的思想政治教育责任，也表现为学院行政作为学校规划和目标任务落实的基层单位，要承担起学校在学科建设、科学研究、社会服务等方面的目标落实责任。这种任务的落实既具有行政性的执行特征，也具有自主性的创新特质，还具有协商性的动力特性。行政性的执行特征，体现了大学与院系间的科层制关系；自主性的创新特征，体现了院系在大学知识生产和人才培养中的自觉自主性；协商的动力特性，体现了院系多元主体和多样活动的协同能动性。然而，长期以来，由于大学治理中过分强调大学对院系的行政管理功能，弱化了院系的自主能动性和协商共治性，造成基层组织缺乏活力，实践中普遍存在着制度建设形式化、运行虚化、效力不彰等问题，由政府扮演变革发起者“自上而下”创设理想治理秩序的“规划逻辑”尽管可快速提供一揽子解决方案，但逻辑线条似乎过于简单[9]。由此可知，供给主导型“顶层设计”不是全能的，无法满足大学内部治理的所有需求，其在更加微观、更加繁杂、更加具体的院系治理过程中难以发挥“自上而下”的制度优势。

从总体上看，当前我国高校治理的制度建设，存在着“过密化”和“制度阙如”并存的悖论现象。一方面，高校作为政府附属机构，持续发布落实政府意志的红头文件，导致制度“过密化”现象丛生；另一方面，有关高校自主治理能力提升的制度体系尚未落实，特别是有关院系作为高校基层单位的自主治理的制度安排不足，这直接制约着院系治理的能力，从而制约着院系这一基层组织对大学总体目标的实质性落实和创造性落实。

二、高校治理现代化需要院系协商共治

院系协商共治是高校治理现代化的内在要求和核心特征。高校治理现代化就是要不断完善“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的治理格局，不断释放各类办学主体的活力，激发各办学单位的积极性，整体提升高校治理能力。当前，以科层制为组织特征、以行政权力为主要推动力的运行机制，在强化政令畅通功能的同时，制约着院系的创造力和自主性；以市场激励为主要方式的院系资源整合机制和内部考核评价机制，在过分强调竞争性的同时，制约着院系的学术创造活力和协同治理动力。为此，高校治理现代化必须充分发挥多元主体在院系治理中的合作、协商和参与能力，不断激发院系治理活力、增强院系治理动力。

1.院系协商共治让现代大学的内部治理更具有协同性

根据格里·斯托克的研究，治理不仅“明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖”，还“意味着参与者最终将形成一个自主的网络”[10]。在这种自主网络中，参与集体行动的各主体能够依据权力划分负责表达或主张各自意见，经系列博弈和协商达成决议，从而影响组织的发展方向与运行状况。协商治理，作为一种民主的治理方式、和谐的治理过程和信任的治理关系，有着特定的治理理念、特色的治理方式和专属的治理领域。这种特色的治理理念体现为治理的民主性，特色的治理方式体现为治理过程的协商性，专属的治理领域体现为治理组织的公益性，协商治理的核心是治理组织的公益性。正是基于治理组织的公益性，治理过程的民主性、协同性特征才能得以显现和实施。

大学作为特殊的以学术创新为使命的非营利性组织或公益机构，与协商治理的理念之间具有天然的契合性。以美国为例，美国大学教授协会早在20世纪60年代就曾发布关于共享治理(shared governance)的声明，以增强大学内部各利益相关者之间的协商互动和分工合作。而在德国，以效率为导向的新调控模式的引入，也并未放弃学术自治的传统。学术自治与管理自治之间的合作，成为德国大学治理的最新趋势。显然，协商治理不仅符合大学的组织特性，也符合大学治理的内在规律和变革趋势。当然，与德国、美国不同，协商治理理论在我国高校治理中的适用，具有特殊的政策诉求，那就是有利于更好地构建政治权力、行政权力、学术权力和民主权力协同联动的现代院系治理体系。

2.院系协商共治让现代大学制度更具有现代性

现代大学制度建基于现代大学的本原与本位，其效用的发挥离不开健全的现代大学治理体系。“大学治理是国家治理体系的组成部分，高校首先应该强调的是其对于国家治理指导思想、战略目标、方针政策和法律法规的理解、把握和执行能力，在教学、科研、社会服务、文化传承方面做出更大的成绩；同时使大学回归本原与本位，按照大学的本来面目去治理大学，完善中国特色现代大学制度。”[11]

构建现代大学治理体系的核心要旨在于保障现代大学有效履行人才培养、科学研究与社会服务的职能，要求尊重现代大学“以人为本”“学术至上”的价值与理念。院系协商共治体现了现代大学制度的本质属性，支撑着现代大学框架的达成，推动着现代大学功能的实现。院系协商共治作为现代大学协商共治的主体构成，能够克服现代大学科层制带来的管理僵化弊端及弥补现代大学利益竞争带来的工具理性僭越。它丰富了现代大学的治理方式，优化着现代大学的激励机制，让现代大学在行政的问责激励、利益的竞争激励和民主的信任激励中走向丰满的治理生态和多样的治理格局，从而让现代大学的治理体制更加完善、治理方式更加多样、治理文化更加包容，让现代大学制度更具有现代性。

3.院系协商共治让新时代大学治理更具有动能性

人才培养是现代大学的根本职能，立德树人是中国大学人才培养的基本旨归与特殊表达。高校立德树人工作具有整体性与协同性。多元化的教师、学生和行政管理人员等实践主体若缺乏一套健全完善的制度机制则难以顺利开展育人活动。院系是大学履行自身职能的具体组织实施单位，虽然不具有独立法人身份，但在大学授权范围内亦具有自主管理和决定院系重大事项的权力。在此意义上，院系层面围绕立德树人、教学科研等各项工作，在政治权力、行政权力、学术权力、民主权力等多元权力之间寻求协同融合、相互依存，对于高校建立现代大学制度、深化现代大学治理具有重大意义。

院系协商共治不仅要求“释放多主体合力共建机制的活力和能量，在共同信念的指挥棒作用下，不断强化行动主体对于立德树人根本任务的发展共识，不断促进立德树人根本任务的方法创新，不断推动更多的优质资源向立德树人根本任务汇聚与整合”[12]，而且要求在健全院系治理结构中，注重协调行政权力和学术权力的运行机制，充分调动院系党政领导班子、学术组织及师生的积极性，将注重教学质量和强化爱国担当相结合，将开展科学创新研究和面向国家重大需求相结合，将肩负国家使命和追求人生价值相结合，将传承优秀传统文化和传播高校院系文化相结合，构建“思想引领、知识传授和能力提高”的育人新格局，从而实现高校立德树人的根本任务。

三、如何实现院系协商共治

建立健全院系治理结构，推进院系协商共治的深度变革，既是顺应高等教育全面深化综合改革主旋律的需要，也是实现高校治理体系和治理能力现代化的重要突破口，更是激发高校创新创造活力、助推高校有效履行公共职能的关键议题。

1.明晰高校院系治理权力的构成要素

权力是治理的核心要素，治理的意蕴在于权力的分散与多中心化。“学院治理的实质是通过权力的合理配置保障利益关系的平衡，而治理机制集中表现为学院内部权力运行中的结构性关系。”[13]多中心治理理论包括治理主体的多中心与治理权力的多中心。治理主体之间的分工协作，治理权力之间的边界明确，是构建全员参与协商共治的高校院系治理结构的重要基础。因此，梳理权力清单、明晰权力界限，是构建院系治理结构的第一步，有助于院系各权力主体规范行使权力。

一般而言，高校院系包括四种权力主体，分别是以学院党委为核心的政治权力、以院长为首的行政权力、以教授为主导的学术权力和以师生员工为主体的民主权力[14]。院系治理的四种权力的来源和运行机制，存在较大的差异性。不同类型权力具有各自的治理优势和特定的治理思维。例如，学术权力更加强调学者组群的合议，遵循“力大则权大”的实践逻辑和赋权机制；相反，行政权力则具有“权大则力大”的特点，秉持“自上而下”的科层制运行路径。质言之，学术权力根植于学者学术权利的让渡，而行政权力则经由法定的授权程序获得。

当前，我国院系治理结构中权力配置的制度性困境在于，党政联席会制度的设计与基层学术组织自治的诉求之间存在一定的“鸿沟”，不仅受科层制传统文化和观念的束缚，学术权力也存在着被异化乃至扭曲的风险。最明显的表现是，“双肩挑”现象的存在，使得学术身份与行政身份高度混同，缺乏较为明晰的规则和程序区分“双肩挑”人员在不同类型事项上的权责边界。为实现协商共治，学院党政联席会制度在变革过程中，充分引入学术权力与民主权力，凸显基层学术组织治理中师生的参与权、监督权乃至决策权，是院系治理结构走向协商共治的必由之路。更重要的是，院系应根据决策事务的类型，划分不同类型权力的作用空间和领域：在职称评审、学位授予、学术资格评定等事项上，充分发挥学术权力的作用；而在院系行政事务尤其是院系办学方向的把握等非学术事项上，则需要强调政治权力与行政权力的作用。为此，院系应基于协商共治的原则，增强不同类型权力(权利)之间的制度化互动与合作，明晰彼此之间合作的程序和议事规则。

2.健全高校院系治理的协调运行机制

协商治理最根本的价值在于平等交往和相互承认，旨在最大限度地化解多中心治理主体与多中心治理权力之间的矛盾冲突。院系协商共治不仅需要明晰高校院系治理权力的构成要素及其各自界限，而且需要在此基础上，根据平等协商、科学决策、民主监督的共同治理原则，建立协调稳定、科学有效的院系治理运行机制，确保相关权力主体平等参与院系重大事项决策，形成院系治理的合力。

首先，健全集体决策程序。即按照党政共同负责制的要求，通过不断健全的集体决策程序和完善的重大事项决策机制，提高党政联席会和院系党委会决策重大事项、协调各方关系、统揽全局的能力。基于党政联席会与院系党委会相互协作的“党政同责”原则，确保重大决策事项能够科学部署、统筹运行。

其次，不同权力分类治理。即按照平等自愿协作的原则，对以院长、系主任为代表的行政权力和以各类学术组织为代表的学术权力实施分类治理机制，以优化院系发展定位的学术性导向、权力配置的学术性内生激励和院系治理改革的学术性驱动[15]。具体而言，院系可以编制治理的任务清单，根据任务清单的属性及其对师生权利或利益影响的程度，赋予不同治理主体以特定的权力和责任。

最后，充分发挥民主权力。即充分发挥广大师生员工对于院系重大事项决策和日常运行过程的监督、反馈和保障作用，使他们有效行使民主权力，确保院系权力在阳光下运行，提高权力行使的透明度；增强院系治理权的约束和监督，增强正当程序原则在院系治理中的适用，促进院系治理的公平、公正与公开。

需指出的是，现代大学内部治理的精髓在于通过“教授治学”解决“学术问题”，同时以专业化、职业化、科学化的管理方式解决“行政问题”[16]。健全和完善高校院系治理协调运行机制，不仅应强调扩张基层学术人员的学术权力，保障基层学术人员参与学院治理的合理权力，还应强调重塑基层管理人员的行政权力，提高基层管理人员的业务能力和职业素养，培育基层管理人员的专业精神和奉献精神，强化基层管理人员学术至上的理念和服务学术的意识。优化院系基层行政管理人员队伍结构，大力促进院系基层行政管理人员的职业化水平，是院系治理实体化、基础化、学术化和人文化的关键举措。

3.系统推进高校院系治理的制度变革

高校院系治理结构的健全与完善既是一项系统工程，也是一个整体构建、不断深入、螺旋式上升的持续过程。在这一过程中，还需要不断深化协商共治的配套制度，提升院系治理能力，营造全员参与治理的文化氛围。具体而言，高校院系治理的制度变革包含以下几方面内容：

首先，健全国家法律法规。即尽快修订完善《教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》等国家层面的相关法律法规，明确高校院系治理的法律规定和制度安排，加强推进高校院系治理结构及运行模式的顶层设计。通过细化法律和宏观政策条款，配套微观组织举措，大力支持国家级试点学院改革的既有经验逐步向更大范围进行推广，并辅以因地制宜的制度调适，取得更大更好的大学治理改革成效。例如，《高等教育法》在修订时，完善高校组织与活动一章，增设关于院系自主权的法律规定，进一步将院系自主权的运行合法化。

其次，推动院系权力下放。即在继续扩大高校办学自主权的同时，积极推动校级中心向二级学院、基层系所放权让利。高校管理者应正确应对高等教育后大众化时期和普及化初期高校发展所面临的基本问题，充分认识办学规模与办学质量之间的必然矛盾，深刻了解高校“底部沉重”的组织特性，大力发挥基层院系的能动性与创造性。当前，部分高校已经开始尝试取消二级学院院长行政级别的试点工作。未来，随着“放管服”改革的推进，有望将此项工作进一步制度化，并纳入国家有关法律政策的规定之中。

再次，提升院系共治能力。随着高校权力重心的逐步下移，院系“承接能力”的提升至关重要。高校的权力能否真正下移，关键在于院系能否“接得住”“用得好”。一方面，要提高院系行政领导专业化的管理能力；另一方面，要协调处理好学术权力与学生、社会、政府之间的相互关系，增强学术权力的全局观念和统筹能力。

最后，创建院系共治文化。要积极创建并营造全员参与、协商共治的院系治理文化氛围，进一步提高师生、社会参与院系治理的意识与力度，充分发挥内、外部利益相关者在院系治理中的参与作用，形成“党政共管、分工协作、教授治学、民主协商”的新格局，切实推动大学治理现代化。

综上所述，高等教育治理的理论与实践表明，现代大学所需要的治理制度安排“关键是看什么样的治理结构最有利于释放大学的本质功能，最能够提升大学的人文生产力与科学创造力，最能帮助大学用它创造出的物质成果与精神成果造福人类社会”[17]。我国大学治理中的院系协商共治，是建设新时代现代大学制度和推进高等教育治理体系和治理能力现代化的必然选择。构建全员参与、协商共治的高校院系治理结构能够为高校及其二级学院治理提供制度空间，能为院系治理权力的多中心化与协调运行提供保障机制，进而能在一定程度上提升高校院系治理能力。当然，大学治理是系统化、动态化的过程，院系治理结构的效能能否充分释放，还有赖于各治理主体持续重塑治理理念，不断提升治理能力。因此，实现协商共治的高校院系治理，呼唤更为理性的治理智慧和更加彰显人文关怀的治理规则。