论我国高等教育法律救济制度的优化

程雁雷，蒋 艳

(安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601)

救济是权利实现的程序化机制，权利救济制度是否完善是衡量法律体系是否健全、法治是否有效落实的重要标志。改革开放四十多年来，我国教育法治建设取得了重大成就，教育法律制度体系基本形成[1]。然而，随着我国高等教育改革的深化和民主法治进程的推进，高等教育领域的社会关系发生了深刻变化，学生与高校的权利冲突不断加剧，以教育申诉、教育行政复议、教育行政诉讼为核心的高等教育法律救济制度日渐凸显出不足。究其原因,主要在于现行高等教育法律救济制度设计并未充分考量高等教育纠纷的特殊性，导致现行制度定位不清、缺乏有机衔接。而目前的学术研究多倾向于受教育权的可诉性及诉讼救济渠道的完善，忽视了对高等教育法律救济制度的整体把握。本文依据高等教育纠纷的特殊性对其进行类型划分，分析现行高等教育法律救济制度设计的缺陷，并有针对性地予以优化，以期形成定位清晰、设置科学、分工合理、优势互补、衔接互洽的高等教育法律救济制度，实现学生合法权益全面保护，推进高校治理体系和治理能力现代化。

一、高等教育纠纷的解决需要高等教育法律救济制度

高等教育纠纷是高等教育法律救济制度的前提和基础，高等教育纠纷的特殊之处正是高等教育法律救济制度不同于其他法律救济制度的原理所在。

1.高等教育纠纷的特殊性

高等教育纠纷主要是指高校为实现教育教学目的，对学生进行管理引起的纠纷①。现代教育的本质是传授知识、提高品德、启迪智慧，培养促进社会发展的人才[2]，而学校教育是培养人才的基本手段。学校管理的目的在于维护学校教育教学秩序，实现人才培养目标[3]，但高校在行使管理权的过程中，容易侵害学生权益。随着高校办学自主权不断扩大，学生权利意识不断增强，高等教育纠纷日益呈现出显著的特殊性。

第一，教育纠纷具有学术性。学术本身的复杂、专业和不确定，需要具有一定学科专业背景以及学术水准的人从事。学术活动源于高深知识的不确定性。所谓高深知识是抱着怀疑、批判、探究等心态学习的具有不确定性的知识[4]。为了处理高深知识，高等教育形成了以学科、专业、课程为核心的独特结构，产生了对高深知识进行发现、探索和传授的教学、科研活动，并且形塑了以学术自由为核心信仰的内在运行逻辑和制度规则。高等教育的首要职能就是传递高深知识，分析、批判现存知识，探索新的学问领域[5]，学术活动是高等教育活动的核心。学术活动的高深性，使得围绕学术活动产生的高等教育纠纷具有高度专业性。涉学术因素的高等教育纠纷，需要由在掌握高深知识方面受过训练的专家来裁决。

第二，教育纠纷具有自治性。所谓自治性，集中表现为高校依据章程，制定内部管理制度及校规，展开高等教育内部治理。高校的章程是高校行使自主权的载体。《宪法》第47条是保障学术自由的宪法依据，而学术自由的宪法权利需要高校自主办学制度予以保障。《高等教育法》第11条规定高校“依法自主办学，实行民主管理”。据此制定的《高等学校章程制定暂行办法》第3条明确“章程是高校依法自主办学、实施管理和履行公共管理职能的基本准则”。高校通过章程和校规，确定选拔学生的条件、标准、办法和程序；建立学生课程、科研水平的评价考核规则；明确学术评价和学位授予的基本办法；提供学校和学生之间权利义务争执的内部解决途径。这意味着针对高等教育纠纷，高校可以依据内部治理权限进行裁决。但这并不是说高校在自治权限范围内不受限制。教育行政诉讼通过法律授权条款将高校的行为纳入司法审查的同时，对相应的校规也进行了“介入性校规”和“自主性校规”区分[6]。“介入性校规”具有行政规范性文件的性质，是国家行政权在高校管理中的具体化方式；“自主性校规”是高校基于办学自主权制定的，但高校在自治范围内的管理权限不得抵触法规的规定。

第三，教育纠纷具有伦理性。“伦理精神，是教育人文精神的核心。”[7]教育的伦理精神体现在两个方面：一是教育活动本身具有伦理内涵。教育本身是一项价值观高度涉入的事业，教育的目标、过程都受制于伦理价值观的指引和规范[8]。教育追求的终极目标是实现人的自由全面发展，教育的过程不仅是传授知识，也是培育德行、提升修养的过程。二是教育主体关系的伦理意蕴。教育主体和受教育主体形成教育伦理共同体，这要求教育者以身为本，受教育者尊师重教，双方在教学相长中完成人性塑造，从而使教育关系具有伦理关系的属性。教育关系的这种伦理性特征使教育纠纷迥异于其他类型的纠纷。在实现教育目的的过程中，即便发生教育纠纷，也要受伦理性的限制：一方面，学校和教师对学生有教育管理权，无需对教育中的任何纠纷均予以救济；另一方面，学校应加强和改进师德师风建设，实现依法治校。教育法律救济制度的建构应当适应教育纠纷的伦理性。

2.高等教育纠纷的类型化

学术性是高校的根本特征，以是否包含学术因素，可以将高等教育的教育纠纷类型分为学术性纠纷和非学术性纠纷。

(1)学术性纠纷

学术性纠纷是指在高等教育活动中，学生与高校之间发生的与学术相关的纠纷。高校的学术事项主要包括学术评价和学术管理。前者是高等教育领域中的核心学术事项，具体表现为教师对学生课程学业成绩的考核、学位论文评审、学术不端认定、硕士和博士的复试成绩评定等情形。后者是高校围绕学术评价业务展开的管理行为，例如因学业能力不合格引起的留级、降级、退学；因成绩评定较低引起的不予录取；因学术能力不达标引起的不授予学位、不予颁发学位证书；因学术不端引起的撤销学位、取消学位申请资格等。高校的学术评价权力源于学者或学术组织的学术权威，通过行政权力的认可，形成一种“职责范围内的支配力量”[9]。当这种学术评价跳出理论和知识本身，明显涉及学生的社会生活和社会秩序时，容易侵犯学生的合法权益。国家权力介入教育领域，使高校的学术管理权具有学术和行政的双重属性[10]。学术性是其根本属性，学术评价是否合理是引发学术性纠纷的关键。由于学术的复杂性和高深性，学术问题只有受过训练的学者能够深刻理解，应该由学者组成专门机构单独解决这一领域的问题。

(2)非学术性纠纷

非学术性纠纷是高校为了实现教育职能，依据教育法律规范对学生进行管理引起的与学术因素无关的教育纠纷。高校引起教育纠纷的管理行为大致分为三类：一是违纪处分类行为。这里是指高校为维护日常教育教学管理秩序需要，对学生实施的警告、严重警告、记过、留校察看、开除学籍的处分行为。二是学籍处理类行为。这既包括改变学生身份的处理，如因违反国家考试规定引起的取消入学资格，因存在弄虚作假、徇私舞弊等情形取消学籍，非因学业评价引起的退学处理等；又包括不改变在学身份，但可能影响学生基本权利的，如转专业、转学、休学、复学处理等。三是学业证书管理类行为。其主要是指不予颁发、补办学业证书、宣布学业证书无效等行为。高校因贯彻国家教育政策、执行教育法律规范所实施的纯粹管理行为引发的非学术性纠纷，是教育领域的行政纠纷，教育行政机关和法院可以对其进行合法性和合理性审查。

二、现行高等教育法律救济制度的缺陷

根据教育法律规范，现行高等教育法律救济制度主要包括校内申诉制度、教育行政申诉制度、教育行政复议制度、教育行政诉讼制度②。理想状态下的高等教育法律救济机制，应当按照学术性纠纷和非学术性纠纷的类型进行分类分工，遵循高等教育纠纷的自治性和伦理性，促进教育纠纷的溯源治理，实现学生合法权益的全方位保护。然而，现行高等教育法律救济制度在解决高等教育纠纷方面存在诸多缺陷。

1.校内申诉制度定位不准确

现行教育法律救济制度中的定位不准确具体表现在两个方面：

一是现行校内申诉定位为教育行政申诉的下级程序，没有充分体现高校的自主管理权。教育部的《普通高等学校学生管理规定》(以下简称《管理规定》)规定了校内申诉、教育行政申诉两级申诉制度。为了实现校内申诉与教育行政申诉的衔接，将校内申诉定位为教育行政申诉的下级程序，从而使校内申诉的受理范围与教育行政申诉的受理范围保持一致。而教育行政申诉是一种利用公共行政资源解决教育纠纷的方式，行政资源的有限性必然使得教育行政申诉事项有限，这也导致大量教育纠纷无法进入校内申诉，从而限制了高校自主权发挥，使大量高等教育纠纷难以通过校内自治渠道解决。

二是适用范围限于非学术性纠纷。2005年《管理规定》规定校内申诉的适用范围限于学生因取消入学资格、取消学籍、退学处理或者违规、违纪处分引起的非学术性纠纷，从而排除了学术性纠纷的适用。2017年新《管理规定》尽管适用范围不再采用列举式，而是概括性规定为“受理学生对处理或处分决定不服提起的申诉”，但能否受理学术性纠纷，缺少法律规范的明确。实践中存在高校以学术性纠纷不属于其受理范围拒绝学生的申诉申请的案件。例如，梅杰诉教育部一案中③，北京邮电大学校内申诉处理委员会因受案范围限制，拒绝原告对留级处理决定的申诉申请，进而引发原告提起行政复议直至提起行政诉讼，仍然未能实现纠纷的实质化解。

校内申诉制度的定位不准，导致大量高等教育纠纷越过校内申诉，寻求外部法律救济机制，增加了社会救济成本。校内申诉制度定位不准，究其缘由在于现行教育法律救济制度设计忽视了高等教育纠纷的特殊性。受特别权力关系理论的影响，我国法定申诉制度设计的功能定位主要用来解决特别权力关系下的行政纠纷[11]。但是随着高等教育体制改革的深入，高校和学生的社会关系呈现出行政、民事、学术关系交错的情形。新形势下，学术性、自治性、伦理性进一步彰显的高等教育纠纷，要求对校内申诉制度重新定位，通过高校自治权限，受理大部分的教育纠纷，发挥成本低、时间短、程序便捷的优势，为纠纷双方提供沟通、协商的平台，实现高等教育纠纷的源头化解。

2.教育行政申诉制度不健全

其一，教育行政申诉限制学生的程序选择权。《管理规定》第62条规定教育行政申诉的对象是学校的复查决定。而由于教育行政申诉主要解决非学术性纠纷，这一规定实际上是把非学术性纠纷的校内申诉作为教育行政申诉的前置程序。《教育法》第43条规定学生对学校给予的处分不服向有关部门提起申诉，因此校内申诉并非必经程序。申诉权是一项具有宪法性质的权利，功能上是一种程序救济权[12]，经《教育法》细化为学生的法律权利。法律权利的基本要素之一是权利主体可以作出行为选择自由[13]。《管理规定》超越《教育法》的规定将校内申诉界定为教育行政申诉的必经程序，实际上是限制了学生的程序选择权。

其二，教育行政申诉程序性规定笼统。《管理规定》中对申诉受理部门的组成人员及其是否实行回避、必要时是否举行听证、申诉期间原处理决定是否暂停执行、是否审查原处理决定作出的依据等没有规定。上位法规定的不清晰使得实际操作中学生权利保障程度不同。例如，有的省份规定学生行政申诉处理期间，学校处理(处分)决定继续执行④；而有的省份则认为受退学处理、开除学籍处分的学生在提起申诉期间，学校应允许其继续在校学习⑤。此外，《管理规定》没有明确教育行政申诉与行政复议、诉讼的衔接。尽管有的地方立法中规定了教育行政申诉与行政复议、诉讼不能同时进行⑥，但是并没有解决纵向上教育行政申诉与行政复议、诉讼的关系。

3.教育行政复议制度作用有限

2020年2月5日，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议提出“要发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和主渠道作用”[14]。然而，行政复议作为化解行政争议的主渠道，在教育行政纠纷解决中的作用并未得到有效发挥。主要表现在两个方面：一是在留级、降级、招生录取、学位授予等学术性纠纷中，教育行政机关以高校并非其下级行政机关为由不予受理复议申请⑦。二是对高校作出开除学籍等非学术性纠纷的复议申请，教育行政部门的做法不一。有的案件，教育行政机关接受复议申请⑧；有的案件，教育行政机关以开除学籍的处分不是行政行为，拒绝复议申请⑨。

教育行政复议作用难以发挥，原因有两方面：第一，行政复议受案范围不明确。行政复议作为行政主体内部的准司法救济方式，具有严格的程序性和适用范围限定。目前，《行政复议法》第6条规定的适用范围仅限于国家不履行对公民受教育权应负的保障和作为义务。对于学生和学校之间的教育纠纷能否通过行政复议救济，缺少明确的法律规定。根据《行政复议法》第5条规定，行政复议在多数情况下与行政诉讼是前置关系，凡是属于行政诉讼受案范围的行为，均可以申请行政复议。教育行政诉讼受案范围自1999年“田永案”以来不断扩大，经过二十多年司法审判的积累，扩展至学位授予、学位撤销、招生与录取、信息公开等类型。这意味着教育行政复议的受案范围随之扩大至上述纠纷类型。教育行政复议与教育行政诉讼受案范围的“亦步亦趋”，实际上弱化了教育行政复议的制度优势，客观上也造成了二者制度功能的混同。此外，尽管通过行政诉讼受案范围的逆向推导能够解决学生申请复议的问题，但实践中还面临具体向哪个部门提起行政复议的问题。例如，邓美妮与广西壮族自治区教育厅教育行政管理案中，法院对于由教育厅还是国务院学位委员会受理复议申请存在争议⑩。

第二，行政复议和教育行政申诉在分工上存在重合。两者在受案范围上都主要受理非学术性纠纷；在审查范围上都能对非学术性纠纷进行合法性和合理性审查，但只能对学术性纠纷进行合法性审查；在受理机构上都是教育行政机关；在程序上都不是必经程序；在效果上都不必然走向终局。实践中既存在相对人先申请教育行政申诉，对行政申诉决定不服，再向教育行政部门的上级机关申请行政复议；也存在相对人直接就教育行政申诉决定提起行政诉讼的情形。因而，有必要重新定位两者的救济功能，对教育行政复议和教育行政申诉分工重合之处加以整合，以防止学生既提起教育行政申诉，又提起行政复议，从而导致行政程序空转，不利于教育纠纷的解决。

4.教育行政诉讼救济标准不明确

教育行政诉讼救济标准是解决哪些高等教育纠纷案件能够进入司法审查范围的问题。在“田永案”中,法官通过对高校行政诉讼被告资格的能动解释，破除了特别权力关系理论在我国高等教育领域长期形成的禁区，开启了教育行政诉讼之先河，并逐渐涉及高校行政权的其他领域，使通过行政诉讼保护学生权利的方式获得越来越多的认可。然而，尽管司法可以介入高等学校管理领域已经基本达成共识，但仍然存在因行政诉讼救济标准不明确而使得部分纠纷难以纳入司法审查的情形。尤其随着教育改革的持续深化，高校教育纠纷急剧增加，日益凸显出复杂性、多样性、专业性等特点。除了学籍管理纠纷、学位授予纠纷等常见诉讼案例不断增多，高校信息公开纠纷、学生奖助纠纷、双学位纠纷等新型案件涌现，其能否通过司法救济需要进一步明确教育行政诉讼的救济标准。

诉讼救济虽然是保障公民权利的最后防线，但法院的优势在于判断高校的决定是否符合法定程序，对高校在学术自由范围内行使自治权的行为需要保持谦抑。法院对学术性纠纷只能进行形式审查，不能进行实质审查，这导致学术性纠纷难以通过司法渠道化解。例如，于艳茹诉北京大学撤销博士学位决定案，该案件虽然一审、二审法院均判决北京大学败诉，但两份判决书主要审查北京大学撤销学位的决定程序违法，都回避了对于艳茹是否抄袭的认定。由于法院不具备审查学术性纠纷的专业判断能力，尽管学校败诉，但并没有实质性解决学生与学校之间的纠纷。学术性纠纷实质化解的需求是现实存在的，当法律预设的一些救济途径不通或不能满足现实需求时，就需要探寻新的救济途径。

我国以校内申诉、教育行政申诉、教育行政复议、教育行政诉讼为基本框架的现行高等教育法律救济制度，填补了高等教育领域法律救济的空白，一定程度上满足了学生通过正当手段维护受教育权的需求，体现了教育法治建设的成就。但审视现行高等教育法律救济制度，可以发现，救济制度设计时，缺乏对高等教育纠纷学术性、自治性和伦理性的重视，制度偏向于通过外部救济机制解决非学术性纠纷，忽视了学术性纠纷的化解。现阶段我国教育法体系呈现出分散性的特征[15]，分散式的教育立法以问题为中心，缺少统一的理性规划，因而难以观照高等教育纠纷的特殊性，反映在教育法律救济制度上就呈现出制度定位不清、缺乏系统衔接的总体面貌。《全国人大常委会2021年度立法工作计划》明确指出，要研究启动“教育法典”等领域的法典编纂工作，这标志着教育法典正式走向立法实践。优化现行教育法律救济制度，实现救济制度的体系完整、内在协调、逻辑严密，是研究编纂教育法典的重要内容和责任。

三、高等教育法律救济制度的重整与构建

高等教育法律救济是教育法律实施的重要机制和关键环节，优化高等教育法律救济制度对健全教育法律体系、促进教育法治建设具有重要现实意义。优化的路径就是通过对现行高等教育法律救济制度的重整与构建，加快建立起分类分工、衔接配套的多元化教育法律救济体系。所谓分类分工，是依不同教育纠纷类型对不同功能的教育法律救济制度进行分工，引导学生选择适当机制救济权利。所谓衔接配套，就是推动不同教育法律救济制度之间对接兼容，依法保障学生的二次选择权，实现对学生权利的无漏洞保护。

1.重新定位校内申诉制度

校内申诉制度适应高等教育纠纷的学术性、自治性和伦理性特征，应当定位成为解决教育纠纷的“主渠道”。要实现这一制度的功能定位，需要从以下途径着手：

一是拓展校内申诉的适用范围，充分发挥高校的自治权限，实现源头化解教育纠纷。校内申诉作为最适应教育纠纷特殊性的救济机制，依其制度优势，应当成为主要的内部教育法律救济渠道，发挥分流减压、扩大救济范围的作用。然而，受当前校内申诉适用范围的限制，这一制度优势有所局限。当前，《管理规定》已经采取概括式规定，将校内申诉的适用范围扩展至“处理或处分”决定。对此应当采取从宽解释，督促各高校修改章程，明确校内申诉受理各种类型的高等教育纠纷，以实现高等教育纠纷的源头化解。

二是学术性纠纷以校内申诉为前置程序，非学术性纠纷不宜强行前置。校内申诉前置有其必要性：一方面，高校是学者聚集的主要场所，设有专门审查学术事项、裁决学术纠纷的学术委员会，是判断学术因素的优势机关。将校内申诉作为学术性纠纷的前置程序，是保障学生学术权益、实质解决学术性纠纷的重要环节。另一方面，当前其他教育法律救济制度受学术尊让原则的拘束，难以实质性地化解学术性纠纷。而非学术性纠纷，是高校行使教育法律规范赋予的职权行为引起的，与一般行政纠纷并不具有实质性区别，贸然将校内申诉前置，一定程度上限制了学生的救济选择权。此外，目前校内申诉制度还存在诸多问题，难以取得学生的全面信任。在此情形下，应当健全校内申诉制度，增强校内申诉处理委员会的权威性和公正性，保障学生在申诉处理中的陈述、申辩程序，增强申诉处理决定的效力，防止校内申诉成为原处理决定的“维持会”，从而引导学生主动选择校内申诉制度解决高等教育纠纷。

2.健全教育行政申诉制度

教育行政申诉制度在化解教育纠纷中的功能能否实现，取决于有效的行政申诉制度供给。对此，在制度健全上，必须进一步扩大行政申诉的受案范围，完善教育行政申诉的程序机制，从而实现教育行政申诉制度前承校内申诉制度，后接教育行政复议和诉讼制度的功能定位。

一方面，区分学术性和非学术性纠纷的教育行政申诉，扩展教育行政申诉适用范围。学术性纠纷以校内申诉作为必经程序，教育行政申诉审查的对象是学校的复查决定，教育行政部门主要审查学校复查决定的程序性事项。非学术性纠纷不以校内申诉前置，当事人既可以直接就学校的决定提起行政申诉，也可以对学校的复查决定进行申诉。由于教育行政申诉是利用行政资源解决教育纠纷，考虑到行政资源的有限性以及救济的必要性，教育行政申诉的适用范围应当小于校内申诉的适用范围，具体包括转专业、留级、重修、学位授予、学位撤销、取消入学、取消录取资格、停学、休学、复学、转学、退学处理、警告、严重警告、记过、留校察看、开除学籍及其他学校侵害学生权利的学术性和非学术性行为。

另一方面，完善教育行政申诉程序。《管理规定》应当进一步明确教育行政申诉程序。其一，教育行政部门作为居中裁决教育纠纷的机关，应当秉持中立的态度，受理部门的组成人员不应当包括涉纠纷学校的人员。其二，涉及学生重大权利的事项，应当举行听证。其三，实现教育目的是学校惩戒的根本所在，因而申诉期间，诸如退学、开除学籍等处理决定应当暂停执行。但是，若学生继续留在学校，可能对他人造成人身伤害或者严重影响学校教育教学秩序的，经学校申请以及申诉受理机关同意，学校可以要求学生暂时离校。其四，对于学术性纠纷，教育行政机关应当尊重学校的学术判断。但是对于非学术性纠纷，教育行政机关应当审查学校原处理决定据以作出的校规。学校所依据的规章制度与法律、法规、规章等规范性文件相抵触的，应当责令学校对其规章制度予以修改。

3.完善教育行政复议制度

2020年11月，司法部发布的《行政复议法(修订)(征求意见稿)》第1条将“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”写入立法目的。为更好地实现这一立法目的，有必要完善教育领域的行政复议制度，解决教育行政复议制度存在的缺陷和不足，加强与其他教育法律救济制度的衔接，发挥行政复议制度的内在优势。

第一，扩大教育行政复议的受案范围。为了充分实现教育行政复议化解教育行政纠纷的主渠道作用，应降低教育行政复议的申请条件，扩大教育行政复议的受案范围。将一些目前不能进入行政诉讼的案件，纳入行政复议的受案范围，使教育行政复议的受案范围大于教育行政诉讼的受案范围。但这并不意味着所有的教育纠纷都可以纳入教育行政复议的受案范围：一方面，行政复议机关难以审查学术性行为的合理性；另一方面，为了实现教育目的，《教育法》《高等教育法》赋予高校办学自主权，高校能够通过章程自主管理学生，对学生实施奖励或处分，故而行政复议不能入侵高校的自主权。但当高校的自主权限超过一定的限度，则不具有法律上的自足性，必须接受审查。

有学者提出在行政复议受案范围的具体条款设置上，采取“概括加排除列举”的形式，这既能体现行政复议受案范围界定的灵活性，也能为逐步扩大行政复议受案范围提供规范依据[16]。与此相衔接，笔者认为应当在教育法律法规中明确行政复议的适用范围。具体包括：其一，《教育法》作为教育领域的一般法，规定行政复议作为学生权利救济的方式，将《教育法》第43条第4项修改为“对学校给予的处分不服可向有关部门提起行政复议”。其二，《高等教育法》作为高等教育领域的一般法，在确认学生合法权益受法律保护时，应当在第六章中明确学生权益受到高校管理行为侵害时可以采取复议的救济方式。其三，教育领域的特别法对教育行政复议的具体受理部门进行规定。如在学位立法中明确学生对学校拒绝授予学位的决定不服时可以向省级学位委员会申请复议。

第二，厘清教育行政复议和教育行政申诉的关系。其一，教育行政申诉的适用范围大于教育行政复议的适用范围。以高校的纪律处分行为为例，警告、严重警告等处分在上海、安徽、湖南、四川、重庆等地都属于教育行政申诉的适用范围。这类纪律处分属于高校的自主管理范围，既不涉及学生身份的变更，也不直接侵犯学生的受教育权，学生参加学习、接受教育的机会仍然受到保障，因而并未对学生的权益产生实质性影响，不在教育行政复议的受案范围。但是因记过、留校察看等处分影响学生保研资格、导致减少或取消学生奖助学金等情形的，实质上影响了学生未来发展的权利以及财产权，应当允许学生提起复议。对于两者适用范围相同的部分，则应当尊重相对人的程序选择权。一方面，无论是行政申诉还是行政复议，教育行政主管部门都能解决教育行政处理决定的合法性和合理性问题；另一方面，强行规定二者先后适用程序，可能会加重当事人和国家行政救济的成本。其二，两者功能定位不同。功能定位体现着制度设计的利益保护倾向与价值排序[17]。我国行政复议制度的功能定位与教育行政申诉有所不同，教育行政复议制度相较于教育行政申诉制度更能够监督教育行政机关积极履行职责，否则教育行政机关将承担作为被告的后果。

4.明确教育行政诉讼的救济标准

基于高等教育纠纷的自治性和伦理性，司法不宜过度深入高校的自主管理范围，应当尊重高校通过内部救济途径从源头化解教育纠纷的权限。但当高等教育纠纷有以下情形时，应当以保障学生的权利为主：一是高校学生管理行为足以改变学生的身份，如取消学籍；二是高校的管理行为影响公民受教育权机会的实现，如不予录取、取消入学资格，或者虽不改变学生身份，但是涉及学生受教育权利的完整性而影响学生未来发展，如不予颁发学位证书；三是高校的管理行为对学生其他基本权利有重大影响的，即高校管理行为虽不涉及学生的受教育权，但涉及学生人身权、财产权、学术自由权等基本权利，如对违纪学生处以罚款、限制学生学习领域、学习形式等。基于高等教育纠纷的学术性，司法必须对学术评价保持谦抑，因而对学术性纠纷只能进行程序性审查；对非学术性纠纷除了对程序事项进行审查，还可以依照法律保留原则、比例原则、不当联结禁止原则，审查决定作出的事实和依据。

5.构建专门的教育学术仲裁制度

随着高等教育规模的不断扩大，高等教育涉学术纠纷越来越多，尤其是随着新时代教育评价改革方案的深化，破“五唯”使高校的学术评价从量性标准转向质性标准，这也使得高校具有更大的学术裁量权，可能加剧学生和高校之间的学术权利冲突，引发更多的学术性纠纷。而教育行政复议和行政诉讼只能对学术性纠纷进行形式审查，不能进行实质审查；校内申诉虽然能够进行实质审查，但是难免公正性受到质疑。由于现行高等教育法律救济制度在实质化解学术性纠纷上的无力，因而亟须探寻新的学术救济途径。教育部在《依法治教实施纲要(2016—2020)》中提出“在招生、职务评聘、学术评价、学术不端行为认定等领域，探索试行专业裁量或者仲裁机制”。构建专门的学术仲裁制度，实现学术性纠纷的实质化解，是弥补现行救济制度缺陷、适应新时代多元化解决高等教育纠纷的必然选择。

针对高等教育纠纷的层出不穷，也有学者提出建构教育仲裁制度，但是主流观点倾向于建立能够受理包括教育民事纠纷、行政纠纷和学术纠纷在内的所有类型的教育纠纷。相较于教育行政机关和司法机关，教育仲裁机构在解决教育民事纠纷和非学术性纠纷上并不具有专业优势，而且现行的法律救济机制能够为民事纠纷和非学术性纠纷提供内部和外部解决渠道。只有学术性纠纷，缺少法定的外部救济渠道。因而，当务之急应当是建立专门的学术仲裁制度，对教育领域的学术性纠纷进行实质性的外部救济。对于教育学术仲裁制度的性质，有学者认为应将其定位于现行教育申诉和教育行政诉讼制度的补充制度[18]。笔者认为，基于学术权益外部救济制度的缺位，教育学术仲裁制度应当成为独立的教育法律救济制度，以实现对学生权利的全面保护。

科学、系统、稳妥、合理地创设学术仲裁制度，还需要综合考量以下因素：首先，学术仲裁机构的组建。鉴于完全独立的学术仲裁机构面临资金来源、学术界人士尚未达成普遍共识等问题，当前学术仲裁机构应由省一级政府组建，省教育行政部门的主要负责人担任学术仲裁委员会的主任，教育学术仲裁委员会下设由各学科专家组成的专业、中立、权威的学科仲裁分委会，负责处理学术纠纷。其次是规则的制定及执行。《教育法》《高等教育法》等相关教育法律中应当增加学术仲裁制度解决学术争议的规定，再由教育部出台专门《教育学术仲裁条例》对学术机构的组成、受案范围、仲裁程序等进行具体规定。最后是学术仲裁的程序。可以参照现有的人事和劳动仲裁制度进行设计。例如：仲裁庭的组成可以由委员会从各学科的专家库中挑选仲裁员组成仲裁庭，有利害关系的仲裁员应当主动申请回避；仲裁庭组织双方就学术纠纷的实质内容进行陈述、质证、申辩；仲裁庭在充分听取案件事实和双方意见的基础上，结合学术因素，作出仲裁决定。

四、结 语

高等教育纠纷的学术性、自治性以及伦理性，使高等教育法律救济具有自身的特殊性。高等教育法律救济制度既要尊重教育规律，又要考虑到权益救济的必要性，充分实现教育规律和法治规律的有机结合。然而，我国现行教育法律救济制度主要是针对非学术性纠纷设计的，目前仍然存在诸多不完备之处，特别是学术性纠纷缺少实质性的救济渠道。应通过优化高等教育法律救济制度，使校内申诉、教育行政申诉、教育行政复议、教育行政诉讼、教育学术仲裁在性质定位、受案范围、审查标准、程序适用等方面发挥不同的功能效用，实现制度之间的有机结合、良性互补，形成完善的教育法律救济制度，健全教育法律体系，推进教育治理体系和治理能力现代化。

注 释：

① 因篇幅所限，本文主要以学生和高校之间的纠纷为聚焦点，以小窥大，揭示整个高等教育纠纷的特殊性。

② 教育信访、调解制度也是解决教育纠纷的重要机制。但本文认为，随着教育法治建设的发展，教育信访、调解应当定位为现行教育法律救济制度的补充、辅助制度，将其作用融合进其他制度功能发挥中，故而不做单独介绍。

③ 参见梅杰与教育部一审行政判决书，北京市第一中级人民法院(2018)京01行初113号。

④ 参见《四川省普通高等学校学生申诉办法》第13条。

⑤ 参见《重庆市学生申诉办法》第22条。

⑥ 参见《安徽省教育厅受理普通高等学校学生申诉暂行办法》第5条第3款；《上海市教育委员会关于颁发“受理、处理、答复本市高校学生申诉暂行实施办法”的通知》第4条第3款。

⑦ 参见王庆宁与中华人民共和国教育部其他一审行政判决书北京市第一中级人民法院(2020)京01行初146号；原告曾睿与被告江苏省教育厅不履行教育行政管理法定职责一案的行政判决书，江苏省南京市中级人民法院行政判决书(2019)苏01行初372号；梅杰与教育部一审行政判决书，北京市第一中级人民法院(2018)京01行初113号等。

⑧ 参见潘则龙与广东省教育厅、中华人民共和国教育部教育行政管理(教育)一审行政判决书，广州铁路运输中级法院(2019)粤71行初421号。

⑨ 参见严锴涛与中华人民共和国教育部一审行政判决书，北京市第一中级人民法院(2018)京01行初1686号。

⑩ 参见邓美妮与广西壮族自治区教育厅教育行政管理案，南宁铁路运输中级法院(2019)桂71行终253号。广西壮族自治区教育厅拒绝受理相对人就梧州学院不授予学位决定的复议申请，当事人不服诉到法院。一审法院认为由于国务院学位委员会未设置受理复议的内设部门，为了保护当事人的合法权益，应由学位授予单位的主管教育行政机关受理复议申请，而二审法院认为学位授予争议的行政复议事项并非教育厅的法定职责，撤销了一审法院的判决。