企业法人治理视域下的大监督体系建设与深化四责协同

郎泰晨

摘要：国有企业腐败的产生有其复杂的原因，从企业法人治理结构入手，在明晰责权利的源头上做好体制机制的安排，为企业大监督格局的构建打好框架。浙江省国际贸易集团有限公司（以下简称：省国贸集团）在企业法人治理结构上入选党建“十大样本”，为进一步推动构建大监督体系夯实了组织基础。“四责协同”是我党全面从严治党主体责任落实的有力举措。浙江省国资委通过“四责协同”机制，把党委主体责任、纪委监督责任、党委书记第一责任和班子成员“一岗双责”的横向协同协作与纵向压力传导相互结合，已成为浙江国资系统国企推进清廉国企建设的有力举措。如何将深化国企改革优化企业法人治理的“硬件”和大监督体系格局的“软件”有机融合，深化四责协同，是本文研究的重点。

关键词：大监督体系;企业法人治理;四责协同

一、腐败产生的主要原因及典型案例

（一）国企腐败产生的原因，从企业内部分析有四个方面的因素。一是个别从业人员的思想道德腐化堕落。二是仍然存在政企不分的现象，深化国企改革中对企业类别划分和分类举措仍处在探索中，资源配置存在寻租空间。三是企业内控管理还不是很到位。四是监督机制还不够健全完善。

从公共经济学角度剖析，以经济人假设，利益最大化是其追逐的目标。当公共权力失去监督和约束，在一定的寻租空间内，势必会从“逐利”的角度具备贪腐的动能。另一方面，内控和监督机制不够健全，在问责处置和贪污腐败犯罪的“成本”对比上相对“低廉”，就会促使其对贪腐行为的“成本收益”“算上一笔”，认为“利”大于“弊”从而落实到行动，构成腐败行为。

从犯罪心理学角度分析，私欲膨胀和腐朽观念，是形成贪腐的内在诱因;内控管理、监督措施的薄弱，对公权力的失管，是致使贪腐的外在因素。

（二）浙江国兴进出口有限公司原党总支书记、董事长陈云贵受贿、国有公司人员滥用职权、贪污案就是非常典型的案例[1]。仅2014年2月28日至3月19日期间，陈云贵明知索日公司经营极度恶化且国兴公司和索日公司之间的业务大量出险，仍滥用职权，安排国贸新能源公司与索日公司开展2483万元的代理业务并垫付资金，最终造成该款项无法追回。国兴公司索日案中，陈云贵仅滥用职权一项，就造成国有公司严重亏损高达6780余万元[2]。而滥用职权往往伴随着滋生腐败，陈云贵在案中涉及非法所得高达1655.7万元。在陈云贵认为，他在公司可以一手遮天，“三重一大”制度、公司班子会都是形同虚设，“一言堂”、“先斩后奏”反而成了“习以为常”。

个人思想总开关的腐化滑坡，手握重大资源分配的诱惑，加上企业法人治理虚设、内控监督机制“空转”，让陈云贵无论从犯罪心理还是经济人假设分析，都会走上贪腐腐败的犯罪之路。这有其个人的原因，更有国兴公司内外环境综合因素。

（三）习近平总书记曾指出“善除害者察其本，善理疾者绝其源”[3]，同时明确提出：铲除不良作风和腐败现象滋生蔓延的土壤，根本上要靠法规制度[4]。

二、国有企业改革的发展和企业法人治理现状

（一）自1978年国有企业改革以来，大致可以分为四个阶段的演变过程。第一阶段主要是计划经济模式向自主经营、自负盈亏的模式转变，充分体现放权让利和规模扩张;第二阶段侧重通过兼并重组、抓大放小，进行提质增效，向现代企业迈进。该阶段，逐步建立起现代企业管理的制度;第三阶段始于2003年，国务院国资委正式成立，国企改革向产权制度改革，走向转型升级;第四阶段以2013年十八屆中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》为标志，开启一轮混资本、改制度的混合所有制为主导的国企改革新阶段。

（二）作为国有企业改革的任何一项改革举措，一定是以问题为导向，并最终实现具体改革目标。而这“如何改”的问题，对我们构建大监督体系格局，起到相当大的指导作用。

根据国企改革“1+N”政策体系顶层设计[5]，首先将明确国有企业分类，把国企有企业分类为商业类国企和公益类国企两大类。若参考芬兰等国家的办法，其中在商业类国企内再进行细分，可划分为自然垄断和竞争类两个分支[6]。竞争性企业目前占大都数。公益类国企和自然垄断类国企，我们视为非竞争性企业，是属于“重要行业和关键领域”以及以社会效益为导向，以保障民生、公共产品和服务为主的企业。第二要完善公司治理体系，在基础管理上进一步强化，完成现代企业管理的架构，实现国资从“管企业”到“管资本”的管控目标。在管理层级上，将深化国资监管结构，政企分开、市场机制会更加凸显。由“国资委——国有企业”，向“国资委——国有资本投资运营平台——国有企业”过渡，完成国资管理在角色定位、权责边界的再定位。同时，坚持党的全面领导，把党的领导融入公司企业法人治理的各个环节[7]，为国有企业发展提供坚强的政治保证。

在第四阶段混合所有制改革不断深化过程及企业管控中，为防止出现“放而不管”导致国有资产流失，就必须加强监督管理体系的完善。而整个大监督体系格局的建设，就一定是建立在企业法人治理结构建设的基础上。

（三）省国贸集团在公司法人治理结构建设的成果，入选浙江省国资委党建“十大样本”之一[8]。省国贸集团党委提出，“把加强公司法人治理、提升公司管理水平作为构建现代企业制度的基础性工作，重点对“1+2+N”体系进行完善，对公司法人治理结构建设重点环节进行了制度安排”。这里的“1+2”，就是对省国贸集团构建和加强公司法人治理结构建设的纲领性文件和行动方案。“N”则是从党委前置到“三会一层”议事规则，再到财务、投资、人力资源、经营管理、风控管理、审计监督等公司法人治理的方方面面进行系统化、制度化的构建。

三、企业法人治理视域下的大监督体系建设

（一）大监督体系建立的政策指导，从2015年8月《关于深化国有企业改革的指导意见》提出要“建立健全高效协同的外部监督机制，强化出资人监督”，属于在国企改革顶层设计中明确提出的监管监督要求;2019年11月国务院国资委下发《关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》，进一步提出要“构建业务监督、综合监督、责任追究三位一体的监督工作闭环，强化监督协同”;2020年3月，中共浙江省纪委监委发布《关于全面加强政治监督的意见》，将纪律监督、检察监督、派驻监督、巡视巡察监督“四个监督”全覆盖，并建立联动机制，同步开展、统一部署，并形成一体推进的监督格局[9]。从上述三个指导文件及国资监管政策看，侧重于内外部监督力量，将外派监事会、外派财务总监、审计监督、纪检监察监督、巡视巡察监督、内控管理、行业监督、社会监督八大监督联合联动，是更广泛意义上的“大监督格局”。也是我们深入企业内部着力联合内部监督力量、完成监督协同、形成监督合力、开展构建“大监督体系”的总指导和总方向。

（二）企业内部构建大监督体系的第一个层面，是天然地利用和发挥好企业法人治理机构优势，在股东会、董事会、监事会和经理层之间形成有效制衡。通过理顺和健全“三会一层”的权责分属，落实制度层面的法定监督程序。

企业内部大监督体系构建的第二个层面，是加强企业内部职能机构的协同联动，强化如审计、纪检、财务、经营管理、法务等内设职能，推动各司其职、履职尽责和协同配合，形成“内控一张网、监督一手册、行动一号令”的“三个一监督”机制。

（三）“三个一监督”机制要有效运行，必紧贴企业经营管理实际，把企业经营管理特点充分体现。引入项目制管理，是一个非常值得尝试的工作机制。

项目管理，本质上是一种基于战略方向、组织开拓创新和应对变化的学问，其目的在于调配各方资源，让他们在短时间内形成合力，完成突破性的商业目标[10]。卓业的项目管理能力，将成为企业的核心竞争力。

充分运用纪检监察体制机制深化改革成果，如通过“党风廉政建设和反腐败领导小组”的协调功能，由公司党委总负责、公司纪委牵头各职能部门，组建监督任务和专项监督督查的项目小组，落实“启动立项-项目规划-项目执行-项目监督（督办）-项目收尾验收-形成流程和总结-复盘固化经验”全流程、全过程闭环管理要求。参照PDCA的管理模式，把各项工作环节最后纳入标准化建设范畴。

以事前、事中、专项三类监督项目管理的运用实践为例进行具体阐述。

1、事前监督：推动三四级公司制度体系建设的项目实践。

项目背景：“管理提升年”期间，在完善制度体系建设梳理过程中发现，某四级公司在制度建设方面存在一定的短板，未形成制度体系化，且在现行制度中的时效性、适用性方面也存在薄弱环节，存在管理短板和内控防范方面的隐患。纪委建议尽快完成该公司制度体系化建设。

项目立项：1）成立专项小组。由三级公司分管领导直接挂帅，四级公司主要领导为副组长，抽调二级公司办公室、风控审计部、三级公司委派财务人员为主要组员，二级公司纪律检查室抽调专人任小组“协调沟通员”。2）明确工作职责和内容。三级四级公司在体系建设上相对是弱项，因此纳入二级公司职能部门力量进行加强。其中设置纪检室“协调沟通员”的角色定位，一是加强协调沟通，二是督办协办和成效检验，三是将项目过程中的难点痛点及时向上汇报，以取得支持。3）划分项目阶段，明确阶段任务目标。

项目推进：过程中，“协调沟通员”在几个部门间充分沟通，互通互联，并及时向上汇报遇到的困难。情况反馈给二级公司后，通过统筹安排三四级公司落实外出对标学习考察，召开进度汇报会、协调会等多种方式进行“火力支援”。同时打破跨部门、跨层级沟通协同相对被动的格局，进行高效沟通，推动整个项目按计划逐步落实。

项目成效：经项目化运作，通过3个月左右的时间（含征求意见、过会等程序），完成5项制度的修订和完善，包括财务报销、人员和薪酬管理、经营管理等专项制度，形成公司制度汇编。

复盘经验：项目化推进大监督体系建设的最大好处，是解决了“部门墙”、跨部门难协同问题。同时对“项目-职能矩阵”中呈现“多头领导”的低效问题，得到了有效解决。首先，在党的统一领导下，监督类项目推进的目标一致性毋庸置疑，和业务范畴内因利益差异造成多头领导产生低效和内耗有本质上的区别。在项目中通过协同，只会推动“一岗双责”的下沉和强化。其次，通过职能部门维度在项目中的贯穿，形成服务一体化和资源随需聚散。各方监督力量“因需而聚，因聚而强”，监督合力的呈现更加明显。在整个过程中，纪检监察部门成为“炮火呼唤”和监督资源的协调者，进一步推动“一岗双责”的落地，以及“四责协同”在责任上的“归位”在协同上的深化。

2、事中监督：以开展廉洁风险大排查工作的项目实践。

项目背景：根据省委办公厅、省政府办公厅《全面实施“八大行动”深入推进清廉国企建设的实施方案》和省国资委党委、省国贸集团党委总体部署要求，全面推進廉洁风险大排查工作，形成“权责清单”、“廉洁风险排查清单”和“防控措施表”，并建立长效机制。

总体过程按项目管理PDCA推进，大同小异。但在成果转化和运用上，因廉洁风险隐患和风险防范的持续性，从而在长效机制的建立上对项目成果和经验固化有更高要求。

根据图二所示，我们在进度安排的第一第二阶段，和目标向对应会形成三份材料，但“监督工作手册”并不是本次方案中的目标。“监督工作手册”是对方案中提出“健全完善机制体制”、“常态排查、动态检查和定期整改”总要求，结合系统化、标准化推进的一个尝试。因此，“廉洁分析大排查项目”成果固化设想如下：

1）、分别将“权责清单”、“风险防控措施表”通过“权力事项”进行匹配关联配套。

2）、对“权责清单”中涉及权利行使的环节流程化，制作流程图。

3）、将各个部门的“权责清单”、“流程图”和“风险防范措施表”进行汇编，形成全公司的“监督工作手册”。

4）、若职能机构、职能以及流程发生变化，及时调整并更新。

由此，“廉洁风险大排查项目”的全过程，我们设想通过项目化管理程序形成“监督工作手册”的最终成果，并以长效机制纳入大监督体系运行。

3、专项监督：正风肃纪工作中的项目实践。

在日常开展的专项监督中，项目化管理同样能体现其优越性和效率。比如，常态化开展的正风肃纪工作。

方案经拟定报纪委审批、党委审定后，以每次开展监督重点为基础，组建不同监督职能部门人员成立专项工作小组。专项工作小组充分发挥大监督合力，在纪检监察机构领导下工作。监督结果若需要进行整改的事项，由纪检监察部门针对问题开出“整改建议书”，通过分管领导向其相应分管部门同步进行落实整改，推动分管领域“一岗双责”具体化、责任落地。

（四）“三个一监督”大监督系统，在通过系列项目化管理和运作，并逐步磨合、经验固化形成机制后，将取得有效建立。

“内控一张网”，即在事前事后事中各监督环节，即通过各职能部门直接监督的“点”，又通过一个个项目管理的执行，持续形成监督成果并固化的“面”，不断消除廉洁风险隐患、织密制度和规范流程，“点”、“面”结合，逐步完善呈现“一张网”的格局。

“监督一手册”，即通过对项目管理全过程跟踪推进的特点，在项目实施过程中“挂图作战”，责任人、目标、环节、进程、结果、效果等重要因素一图看尽，呈现“一张图”的简明视野。同时将成果固化，并持续更新完善，形成监督工作“一手册”的系统化监督指南。

“行动一号令”，即在项目管理中，各方监督力量之间以最短的管理链条和最小的沟通成本，通过项目小组集中各方優势互补、同频共振、同向发力，形成大监督合力。在党委统一领导下，公司各方监督力量即各司其职又协同作战，呈现“一号令”的监督效率。

四、深化推进四责协同

“四责协同”，主要体现党委主体责任、党委书记第一责任人责任、班子成员“一岗双责”和纪委的监督责任之间的责任协同。能达成协同的前提，是对责任的切实履行。深化“四责协同”，首要就是推动各方责任落地、落实、落效。

在项目制管理中，首先所有项目均报公司党委审批，体现党委的统一领导和主体责任，党委书记对项目的开展和落实进行指导、靠前指挥，体现第一责任人责任。因为项目的具体化、内容的针对性，充分体现党委和党委书记的这两个责任落实“见人见事见结果”。其次在“一岗双责”的体现上，受项目小组根据实际的需要，均由各部门人员组成，其向小组汇报的同时，也受分管领导领导，各分管领导守土有责，在“一岗双责”责任履行上也进一步具体化。再次在纪委责任体现上，一方面是本身的监督责任，在推进项目小组工作时，随时掌握项目开展情况，履行监督职责。另一方面，通过推动整个项目小组、职能部门人员的履职尽责，也同时推动了其他三个责任的履行，共同打造全过程的履责链条。

这里需要强调的是，公司纪委并不是在项目管理中直接插手，甚至进行具体操办。而是通过强化纪律检查室的职能，并以协调机制来推动监督和责任在各环节的落地。

针对全面从严治党过程中，可能存在的责任不清、协同不力、传导不够等诸多问题，在“四责协同”中进行横向协同协作与纵向压力传导，将构建起主体明晰、有机协同、层层传导、问责有力的管党治党责任落实机制。而通过项目管理，将进一步推动“四责协同”走深、走实。

五、在混合制国有企业改革推进中的进一步运用

上述三个案例，均以混合制国有企业为背景，但股权上为国有绝对控股。当前中央提出的混合所有制改革，在非国有资本参与度程度有大幅深化，即在股权比例上有所提高，又在董事会层面上有所参与，这会有效提高公司治理水平。[11]因此，本文在企业法人治理的背景下依托公司治理结构建设，以“项目制”方式对在混合所有制企业构建大监督体系有一定实践意义。主要体现为四个方面：

第一，在企业管理中，“项目制管理”通行易懂，认知和接受程度高。

第二，在企业实践中，管理人员对项目管理模式轻车熟路，易于上手运用。

第三，在项目实施中，既有领导重视和支持，又有广泛的部门参与，落地成功率较高。符合企业效率达成的需求。

第四，在监督成果运用上，企业上下参与度高，且项目实施过程也是宣贯过程，易于理解和接受监督，对大监督合力的形成较为配合支持，监督效能转化率也会比较高。

六、小结

综上所述，首先从企业法人治理视域下的大监督体系建设，有其深厚的内在逻辑。第一，遵循国家法治化建设的总要求。“将领导立法、带头守法、保证执法三项要运用到党内执纪法治化领域，就是要求中国共产党特别是党的纪检机关领导党内执纪法规创制、行使执纪权时不超越法律和党内法规权限、严格执纪做到违纪必究”[12]。第二，混合所有制改革中企业法人治理是重要内容。根据2019年11月国务院发布的《中央企业混合所有制改革操作指引》，重点对混合所有制企业公司治理和管控方式、三项制度改革、激励约束机制等“改机制”相关环节的操作作出了安排[13]。第三，党章和国有企业基层组织工作条例对党在融入企业治理有明确规定。同时，省国贸集团《党委前置研究讨论事项清单（试行）》（浙国贸党委发〔2020〕93 号）规定，“党委前置研究讨论不能代替其他公司治理主体决策”。因此理解并遵从企业法人治理为基础的大监督体系构建，是必然之路。

其次，同样以企业法人治理为基础，党委主体责任、党委书记第一责任人、一岗双责、纪委监督责任四种责任，将通过大监督体系机制得到进一步落实。即，在企业法人治理结构建设完善中，大监督体系监督合力的构建，会推动各方责任落地、落细、落效。而项目制管理在“术”的角度，对大监督体系的构建起到积极作用。

再次，“四责协同”的前提是有明责、担责。在大监督体系中各方责任的走深走实，将进一步推动和深化“四责协同”。

最后，企业法人治理的建设和优化、大监督体系的建设、深化“四责协同”层层递进，将对当前混合所有制改革大监督格局的构建运用提供借鉴。

参考文献

注释：

[1]浙江省杭州市拱墅区人民法院刑事判决书（〔2019〕浙0105刑初175号）

[2]中国纪检监察报：国企老总迷失“独立王国”：国家投资 自己得千万分红，2019年6月24日

[3]（唐）白居易，《策林一·兴五福，销六极》

[4]习近平在《在十八届中央政治局第二十四次集体学习时的讲话》

[5]《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》，2015年8月24日

[6]徐怀钰、应慧燕、宋蕊：《国企改革大决战》，企业管理出版社，2020年3月第一版。

[7]《中共共产党章程》、《中共共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》

[8]浙江省国资委：《浙江省国有企业加强党的建设 引领高质量发展探索与实践——党建“十大样本”汇编之三：省国贸集团公司法人治理结构建设》，2010年10月。

[9]《中共浙江省纪委浙江省监委关于全面加强政治监督的意见》（浙纪发〔2020〕3号）

[10]郭致星：《极简项目管理》，机械工业出版社，2020年10月第一版，前言。

[11]徐怀钰、宋蕊：《国企混改》，企业管理出版社，2020年3月第一版，序言第1页。

[12]李天昊：《全面依法治国视域下的党内执纪研究》，人民日报出版社，2019年8月第一版，第69页。

[13]徐怀钰、应慧燕、宋蕊：《国企改革大决战》，企业管理出版社，2020年3月第一版，地13页。