行政事业单位实行全面预算管理的途径

韩营

（包头铁路运输检察院，内蒙古 包头 014100）

从属性上分析，行政事业单位属于政府机构，资金来源大多为财政拨款。单位事务繁杂、项目众多、肩负责任重大，新时期必须要重视财政资金的合理使用与资源的合理配置，以政策为导向，大力推行全面预算管理，改革预算管理制度，提高工作效率，提高财政资金利用率与使用效益。本文就此展开分析与论述。

一、行政事业单位实行全面预算管理的必要性

（一）有利于优化资源配置

全面预算管理的核心功能为将单位有限的资源进行最优配置，强调全员参与、全面覆盖，注重内部有效沟通与联系，积极协调、综合平衡。根据实际需求，配置资源，严格规范审批流程，科学规划、合理控制，防止出现资源浪费、资金随意占用。

（二）有利于防范廉政风险

单位设置预算指标，为内部控制工作提供标准，在全面、全过程的前提下，对单位经营项目、业务活动等展开动态监控，关注财政资金的流向，以严谨的规章制度为保障，以全面预算管理为支撑，规范单位职工的实际行为，加大过程控制力度，进一步有效防范廉政风险[1]。

二、行政事业单位全面预算管理存在的问题

（一）预算管理理念待强化

全面预算是系统性的管理工具，强调全员参与，覆盖单位所有项目与活动，对各环节展开全方位的监控。从实质上分析，与传统预算管理模式相比，其优势主要体现在“全面”二字，各单位大力推广并实行全面预算管理，必然要夯实理论基础，深入分析全面预算的内涵、作用等，只有从思想层面加强重视，才能落实到行动当中。目前，单位部分人员仍是将全面预算视 为简单的财务工作，认为此项工作应由财务相关人员全权负责，其他部门参与或者不参与并无影响，不愿主动参与、不愿主动配合。这种情况下，预算工作开展过程中很难对单位业务活动有全面的了解，不能掌握资金运作与资金使用效益，致使全面预算的覆盖范围过于狭窄，根本不能落地实施，统筹协调更难，后续工作更是无法得到保障。

（二）预算编制不科学

行政事业单位编制程序为“一上一下”“二上二下”等多种，“二上二下”目前大部分单位都在实行，由各部门编制预算草案，及时上报，财政部门统一审核汇总，下达预算控制数，再由单位编报正式预算，财政部门正式批复。实际上，单位预算编制前期预算项目考察工作不到位，未能做好事先准备，对各项数据信息的真实性与准确性审查不严。同时，如今各单位应当使用零基预算法，但有的单位预算编制笼统，为了省时省力，以增量预算法为主，依赖于历史数据，且缺少预算编制可行性评估，最终导致预算编制不科学。

（三）预算执行度偏低

预算执行是关键环节，尽管目前大部分单位设立预算职能部门，由该部门主要负责预算相关工作，但是却未能严格按照规定对预算执行过程进行动态监督，不能掌握财政资金运动情况。还有多数情况下还是习惯将预算工作交由财务部门，有的财务人员在预算方面的知识储备不足，对业务情况了解不够，导致全面预算管理流于形式，预算执行难以达到预期标准。因执行控制不到位、监管不严，单位预算资金使用随意，“专款不专用”，资金使用效益偏低，而且极易引发腐败现象，这与全面预算管理的初衷相悖[2]。

（四）重申报、轻绩效评价

财政部门下发预算编制相关文件之后，各单位应根据实际情况，填报预算申请表，由财务部门汇总整合，完成年度预算编制工作。然而实际上，前期财务人员未能综合考虑多方面的因素，对预算申请填报的真实度考量不足，或者是并没有严格参照政策文件要求，侧重于单位自身利益，核查工作不到位，不能确保数据信息的完整性与真实性。在预算申报环节，各单位投入时间与精力，后续预算绩效评价工作的开展不容乐观，有的单位事后评价考核流于形式，未能设置针对性的考核指标，预算申请与绩效评价相脱节，不能为预算申请工作的落实提供保证。此外，评价结果总结不全面，评价报告质量偏低、运用率低，最终导致绩效评价难以发挥效用。

（五）预算公开制度不健全

修订后的新预算法于2020年10月1日起开始施行，对提高预算透明度、改进预算控制方式等都起到积极引导作用，要求各单位建立预算公开长效机制，以公开促进财政改革，化解社会矛盾。预算信息公开是防止腐败的重要途径，尽管如今行政事业单位推进预决算公开工作，但是普遍存在预算公开制度不健全的问题。现有规章制度的规范性、严谨性不足，难以在实际工作中起到约束作用，加上制度的针对性不足，实行过程中贯彻落地有困难，对于公开信息内容的分析与探索不够深入，不能体现信息的价值。在预算信息公开手段方面，单位信息公开局限于公示栏，公开范围狭窄，一般只是在单位内部有效，限制外部监督，导致信息公开效果大打折扣。

三、新时期行政事业单位加强全面预算管理的对策

（一）牢固树立全面预算意识，营造良好氛围

行政事业单位必须牢固树立全面预算意识，将全面预算贯穿于各项活动的始终，通过宣传、培训等方式，在内部营造更加良好的氛围。第一，定期召开管理层会议，增强单位领导对全面预算的重视程度，对全面预算管理给予支持，将其作为主要抓手；第二，组织宣讲活动、专题课程培训、动员大会等，加深单位全体职工对全面预算的正确认知与理解，传授具体的应用与实践操作方法，督促单位职工主动配合、积极参与、提升自我；第三，建立远程互动工作平台，打破各部门之间的沟通交流壁垒，借助平台咨询专业性问题，获得帮助与指导。只有从领导层到单位基层，自上而下形成的全面预算意识，才能为全面预算管理的贯彻实施保驾护航[3]。

（二）优化预算编制方式，科学编制预算

行政事业单位应精细预算编制，优化预算编制方式，确保预算编制的科学性。一方面，做好事先准备工作，包括项目调查研究、可行性论证、目标预测、数据分析等，严格审查各项数据是否真实、准确；另一方面，结合本单位实际情况，遵循“上下结合 、前后联系、左右对接”的原则，调整编制流程，一般以“二上二下”为准，针对不同的预算项目，选择适宜的编制方式，如零基预算法、股东预算法等。此外，信息化时代各单位还应强化预算管理信息化，改变传统手工预算编制手段，灵活运用各类预算编制模式，依托信息技术，提高数据分析效率，减轻工作压力，实现科学编制预算。

（三）加强预算执行控制，提高预算执行度

要想提高预算执行度，各单位必须加强执行过程的控制。第一，把控预算支出，关注预算指标的落实情况，严格审批资金收付环节，遵循收支两条线规定，认真审核各项费用是否符合标准，建立内部反馈机制，将各部门上报的预算数据进行汇总与分析，防止出现扩大支出范畴、预算与实际偏差大等现象，避免引发超预算状况；第二，规范预算调整程序，对于超预算的状况需重点分析形成原因，若是因政策变动、外部环境变化等，不得不调整预算，则经上级审批通过之后予以调整，对于人为因素导致的预算超支，原则上不予调整；第三，建立完善应急机制，针对不可预料的意外情况，制定应急方案，必要时运用应急资金，确保各项工作的有序推进，提高预算执行的灵活性[4]。

（四）规范预算申报，重视预算绩效评价

为了加强单位预算管理、规范预算编制，各单位应以财政部印发的《标准》《指南》等为准，实行规范化申报、财政标准化审核，严格按照规定程序申报预算项目，细致填写并完善项目文本，同时加大单位自身的监管力度。在预算绩效方面，单位必须从思想层面加强重视，做好相应的绩效评价工作。以某单位为例，该单位首先构建考核指标体系，实现具体化、细节化考核，合理选用预算绩效考核方式，与单位实际情况相符，进行综合评分；其次，成立预算绩效考核小组，由各职能部门负责人共同组成，全面分析各部门上报的信息资料，考核主体需落实到部门与个人；最后，充分运用考评结果，获得有价值的参考，将考核与绩效奖惩相挂钩，增强部门的自省意识，确保预算执行力，致力于提升财政资金效益水平。

（五）完善预算信息公开长效机制，深入推进预算公开工作

针对预算信息公开存在的问题，行政事业单位首先应从思想层面着手，对预算公开工作的必要性与重要性进行明确，打破传统模式下被动公开的形式，建立完善预算信息公开长效机制，多形式将预算信息公开至对内、对外平台上，多维度培养复合型人才，由专业人员负责预算公开工作，确保预算信息的真实性与可靠性，深入推进预算公开工作。以某单位为例，该单位前期预算公开只是在政府网站上加设专栏，公开范围过于狭窄，为此单位进一步加强信息化建设，做好网络公开工作；结合当下实际，从财务报告、信息说明等进行细化，规范公开内容；展开自查自纠工作，以往年的年度检查报告为参考，确保自查自纠的有效性；扩大公开范围，一定程度上将预算信息向全社会公开，提高公开实效，使各方面都能得到监督。

四、结束语

综上所述，新时期如何确保全面预算管理的落地实施是各级单位普遍关注的一项课题。对行政事业单位而言，必须结合单位的特殊属性，正确理解全面预算管理，从单位实际出发，分析其存在的问题，积极探寻可行的改进途径，采取牢固树立全面预算意识、优化预算编制方式、重视预算绩效评价等针对性的措施，不断提升预算管理水平，为财政预算资金的合理、安全使用提供保证，从而进一步推动单位的可持续健康发展。