协同治理视域下社会组织参与农村精准扶贫的路径

2021-12-02徐施烨

乡村科技 2021年6期

徐施烨

（南京理工大学，江苏南京 210094）

1 研究背景

2020年是决胜全面建成小康社会的收官之年，这是实现中华民族伟大复兴中国梦的关键一步。社会组织参与农村精准扶贫工作，形成政社合力，是其作为社会力量服务于人民与社会的具体体现。政府主导的精准扶贫与社会组织嵌入扶贫行动都是对社会财富的再次分配[1]，其内在价值是可以相互契合的。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，其中指出：“支持多方主体参与乡村治理。加强妇联、团支部、残协等组织建设，充分发挥其联系群众、团结群众、组织群众参与民主管理和民主监督的作用。”由此可见，社会组织在扶贫工作中的作用不可忽视。但是，由于我国社会组织起步较晚，发展不健全，参与扶贫领域的时间较短，因此在扶贫实践过程中不可避免地存在一些问题。

2 理论基础

2.1 协同治理理论

在协同治理的理论框架下，各个治理主体都是治理网络的重要组成部分。协同治理强调各个治理主体在平等的基础上协同合作，建立扁平化、网络化新型组织结构，以及平等协商、约束的合作氛围和相应的激励机制，以实现协同效应。

作为一项新兴的治理理论，协同治理理论主要有以下几个特征。一是治理主体多元化：政府不是唯一的权威，同时，拥有不同社会资源的社会组织之间是竞争与合作的关系。二是参与系统的协同化：各参与系统平等协商、谈判、合作，共同管理公共事务、完成治理目标。三是规则制定协作化：协同治理是各行为主体均认可的行动规则的制定过程，是一种集体性的治理行为。四是行动主体的自主化：协同治理要求治理体系相对扁平化，政府能转变职能，放松管控，使得自组织体系中的各个主体良好互动合作。

2.2 协同治理与精准扶贫

精准扶贫是相对于粗放式扶贫而言的，是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》中指出：“当前和今后一个时期，扶贫开发工作要进一步解放思想，拓展思路，深化改革，创新机制，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，更加广泛、更为有效地动员社会力量，构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发格局，在全国范围内整合配置扶贫开发资源，形成扶贫开发合力。”将协同治理理论运用到扶贫工作中，让社会组织作为重要主体参与精准扶贫，与党中央的呼吁具有高度的内在一致性，是“后精准扶贫时代”扶贫工作的新思路[2]。

3 社会组织参与农村精准扶贫面临的困境

3.1 社会组织自身发展不足

社会组织自身的充分发展是其参与扶贫工作的重要保障，社会组织只有保证了自身发展的质量，才能在扶贫工作中发挥强有力的作用。然而，在我国的社会背景下，社会组织由于自身发展不足，需要政府的资助。行政力量渗入社会组织的行动中，在带来资金资助的同时使社会组织在很大程度上丧失了独立性和自主性，不利于其自身发展，也往往使其难以在扶贫工作中发挥真正的作用。

3.2 政府、民众信任度不够

目前，政府和民众对于社会组织的认识与信任度不足，社会组织大幅度参与扶贫工作难度较大。一方面，社会组织能否被完全信任，其专业能力与业务水平能否达到政府的期待水平，是需要考虑的问题；另一方面，贫困户对社会组织往往持质疑和不信任的心理，导致社会组织的项目服务行动难以落实，项目实施难以获得较好的效果。

3.3 法律制度不完善

我国社会组织参与精准扶贫工作所面临的制度性问题是法律制度不完善。截至目前，经历了30余年的扶贫开发实践，我国在各个领域已经有了一系列的法律法规，但是这些法律尚未形成一个完整有效的法律体系。扶贫领域的立法制度建设远远落后于实践工作，导致社会组织在参与农村扶贫的过程中缺乏强有力的法律制度保障，在一定程度上制约了社会组织积极参与农村扶贫工作。

3.4 协同机制缺失

在当前的扶贫工作中，政府与企业、社会组织之间缺少一定的协同机制，精准扶贫机制也比较松散[3]。在以单一政府为主体的精准扶贫政策中，贫困户、企业和社会组织的参与度和积极性被弱化，影响了政策的实施效果。协同机制的缺失，使得扶贫在很大程度上成了政府的单方面输出，作为真正主体的贫困户难以将自己的声音传达给政府、企业和社会组织，他们的真正需求被忽视。

4 协同治理视域下社会组织参与精准扶贫的路径

4.1 加强社会组织自身能力建设

要想作为协同治理的重要主体之一参加精准扶贫工作，社会组织必须先加强自身能力建设，包括行政能力建设、资源整合能力建设和项目运作能力建设。

在行政能力建设方面，社会组织需要构建具有自身特色的组织架构和文化体系。组织架构建设是完善组织的规章制度，落实财务制度，同时做好信息公开，拓宽监督渠道，使得群众建立起对社会组织的信任。同时，组织文化能对组织整体和其中每个成员的价值取向及行为取向起引导作用，构建健康向上的组织文化体系。

在资源整合能力方面，需要社会组织整合内部资源，在广纳群贤的基础上充分了解和利用不同人的特长，最优化配置内部人力资源[4]。同时，提升外部资源获取能力，包括外部资金、服务和技术，并努力实现资源的最优配置。

在项目运作能力方面，目前社会组织参与扶贫工作主要是通过项目承包的方式。要想做好这些项目，需要社会组织对其进行整体统筹规划，尤其是要增强项目建设的可持续性。

4.2 完善法律与制度建设

优化社会组织参与精准扶贫建设的制度环境，需要完善社会组织参与扶贫工作的相关政策和法律，不仅要做到各方面到有法可依，更重要的是形成一个完整系统的法律体系。

同时，地方政府应结合自身实际出台社会组织参与扶贫的各项支持政策，切实落实各项优惠政策。并积极打造与社会组织之间的交流平台，打通信息传达的渠道，逐步建立彼此之间的信任机制。另外，上层制度建设的完善也会在一定程度上作用于公众的认知，使公众更加了解和信任社会组织，为社会组织参与扶贫工作营造良好的氛围。

4.3 建立多元主体协同治理格局

在协同治理理念下，政府是社会治理格局中的一员，而不是公共服务的唯一提供者。社会组织与政府部门在公共服务领域合作，能低成本提供多元化公共服务，保障公共利益最大化[5]。在农村精准扶贫实践中，需增强各个主体的独立性，依据平等协商的原则，政府给予一定程度的政策倾斜，让贫困户、企业、社会组织等主体积极参与扶贫实践。

同时，需要切实考虑我国的国情，原则上需要鼓励社会组织投入精准扶贫工作中，但机制上不能放弃由政府主导的扶贫路径，否则易出现扶贫乱象。在保证扶贫领域政府权威的同时，也要逐步确立社会的权威[6]，使社会组织原意并乐意成为精准扶贫的助推力量，营造相互尊重、相互帮助的治理氛围。另外，协同治理理论强调市场的重要性，要发挥市场在资源配置中的决定性作用，改变在农村精准扶贫工作中“政府热、社会弱、市场冷”的现状，形成多元主体协同治理的扶贫新格局。