城市管理精细化视阈下的平安建设社会化研究——以北京市海淀区为例

殷星辰

全面提高城市精细化管理水平是加快推动形成有效的超大城市治理体系的必然要求。平安建设作为城市管理的重要组成部分也必须适应这一要求， 2019年初，北京市出台的《关于加强城市精细化管理工作的意见》将“引导多元共治，推动城市管理社会化”[2]中共北京市委、北京市人民政府：《关于加强城市精细化管理工作的意见》，《北京日报》2019年1月31日，第1版。作为推进城市精细化管理工作的重要措施之一。这为深化平安建设、提升平安建设水平提供了新的视角和契机。为摸清平安建设社会化的现状、问题，研究提出落实平安建设社会化的可行思路和建议，笔者在北京市海淀区相关部门支持下，对海淀区平安建设社会化工作做了基础性的研究。

一、海淀区平安建设社会化工作的主要做法及成效

近年来，海淀区委、区政府高度重视平安建设，重点围绕社会治安防控、社会矛盾化解、特殊人群服务管理、利益表达机制、社会建设与治理等工作， 积极尝试探索，形成了一系列社会力量参与平安海淀建设的工作模式和经验做法，群众安全感一直保持在全市前列。

（一）建立“三联防”模式，完善立体化社会治安防控体系

在网格化服务管理工作经验的基础上，海淀区进一步推广社区（村）楼门联防、楼层联防、院落联防“三联防”模式，加强老旧小区、平房区的楼宇门禁、防爬刺网等设施建设，不断提高立体化治安防控水平。 “三联防”工作模式以社区（村）为防控单元，按照不同建筑情况，以楼门、楼层、院落为防控网格，区分不同情况分类施策。 社区（村）组织每个基础防控网格选出两名群众威望高的志愿者担任组长，推行“入得了户、说得上话、交得了心、干得了事、解得了需”工作法，履行“职责任务清楚、每户情况清楚、人员类别清楚、隐患矛盾清楚、平安需求清楚”的“五清楚”巡防责任。 通过建立教育培训、信息报告、应急处置、考核奖励等工作机制，要求每户居民切实履行公民义务，积极配合网格组长开展工作，自觉做防控工作的主人，进一步织密了社会治安防控网络，提升了群防群治力量防控水平，最大限度地消减了社区入室盗窃、入室抢劫、盗窃机动车三类可防性案件发案率。截至2020年10月，海淀区社区三类可防性案件立案同比下降8.4%，达到近3年最低值。全区665个社区中实现三类可防性案件零发案的高达86个，其中有34个社区连续3年零发案，17个社区连续5年以上零发案，10个社区连续10年以上零发案。[3]该数据为海淀区有关部门提供。

（二）推进“五联调”机制，组织社会力量参与矛盾化解

海淀区积极完善社会矛盾多元调解体系，把构建形成以矛盾排查、信访化解、人民调解、行政调解和司法调解为基础、以专业性行业性社会化调解为补充的矛盾纠纷多元化解体系的任务贯彻到《北京市司法局关于深化人民调解改革的意见》5大项19个分项措施之中，积极打造全覆盖、广辐射的人民调解组织网络体系。加大社会矛盾纠纷排查调处力度，注重搭建矛盾纠纷信息来源的社会化渠道，建立顺畅的情报信息沟通机制，发挥安全稳定信息员作用，构建全面覆盖的矛盾纠纷排查网络，强化矛盾纠纷的源头预防。大力推进基层人民调解委员会规范化建设，以在职党员“双报到”工作为契机，吸纳热心的优秀党员进入人民调解员队伍；建立街道（镇）人民调解专家库，将村居法律顾问全部被聘为村居专家调解员；向社会公开招募人民调解志愿者，广泛参与矛盾纠纷预防化解工作。以政府购买服务的方式，解决基层人民调解协会的办公经费，为每名基层人民调解员投保意外身故、意外医疗和公共交通意外险，保障人民调解组织的正常运行，解除人民调解员的后顾之忧。同时，在矛盾化解上，着力推进矛盾纠纷调处社会化，创新矛盾纠纷化解形式，积极推进独立于政府的第三方主体发挥调解作用。成立由北京市总工会、北京市人力资源和社会保障局、北京市司法局联合授牌的劳动争议调解中心，对部分劳动纠纷案件进行调解。成立由专职调解人员、律师、法律工作者、专家教授组成的物业纠纷调解委员会，对因物业纠纷引起的矛盾进行调解。成立中关村电子市场调委会，对市场内发生的买卖双方矛盾纠纷进行调解。以“青年汇”为平台，依托共青团、流管、社区管理等框架，加强对生活困难青年流动人口的帮扶工作，解决工作生活中遇到的矛盾纠纷。

（三）依托网格服务平台，构建有效的社区平安志愿者工作体系

以网格化治理为基础，实现“上面千条线”和“基层一张网”的无缝对接，实现高效、快捷、精准的城市精细化管理，是全面构建基层现代化治理体系和治理模式的重要途径。海淀区在网格服务管理力量配备上，坚持“党政主导、多元参与”工作思路，整合调动各方资源，按照“网格党组织书记、网格管理员、网格助理员、网格督导员、网格警员、网格司法力量和网格消防员”标准，配备平安志愿者队伍。在网格党组织书记和管理员的网格责任制下，对网格服务管理通过“精确定位、精确定人、精确定责”，达到群防群治资源的最有效配置，实现综合效能最大化。 在网格党组织的带领下，网格管理员在网格内发现问题、了解民情、反馈信息，网格警员、网格司法力量、网格消防员在网格基层一线开展矛盾调解和消防安全日常巡逻检查，使社区平安志愿者队伍成为基层政府和组织推进精细化管理，提供精准化服务的重要依靠力量。

（四）发挥行业专业优势，提升行业参与平安建设的能力和水平

针对非法行医倒号、涉黄涉黑、黑车运营等侵害群众权益、扰乱城市秩序、影响群众生产生活安全的突出问题，海淀区整合各方资源，及时组织开展综合治理和专项整治行动，实现了平安建设社会化力量的最大范围覆盖。 同时，落实重点行业安全监管工作标准的相关规定，全面夯实单位内部安全基础，强化行业系统监管职能，建设单位小平安，保障海淀大平安，全面构建安全的公共环境。 夯实全区内保单位平安建设基础，符合标准的单位达到95%以上，为海淀经济、社会发展创造良好的内部环境。 建强专职治安巡防员、流动人口管理员、社区治安巡逻志愿者、安全稳定信息员、各单位专职保安员等平安建设骨干队伍，基本形成社会支持、上下参与的平安建设大格局。

（五）推广“平安联盟”活动，拓展社会力量参与平安建设渠道

海淀区鼓励和引导新经济组织和新社会组织参与平安建设工作，在联合“两新”组织参与“平安联创”工作方面取得了较大成绩，形成了一些经验做法。 例如，紫竹院街道把社区的网格化管理运用到商铺门店管理当中，创新“新经济组织”自治模式。 自治模式通过平安联创工作机制，将辖区门店分成网格管理小组，由各经济组织共同维护门店周边的安全秩序、环境卫生和重点时期的防控工作。 在街道层面成立“平安联盟”工作指导小组，制定门店的自律公约，完善协调沟通机制，定期召开门店网格成员单位座谈会，听取意见和沟通会商，共研共商平安创建工作。 “两新”组织参与平安建设，充实了平安建设力量，扩大了门店人员与社区周围人员的融入，激发了门店从业人员参与平安建设的内生动力，成为街镇和社区（村）平安建设的重要力量。

（六）打造“海淀网友”品牌，创新社情民意诉求表达和评价机制

海淀区运用科技创新手段，打造了“海淀网友”这一平安建设的特色品牌，充分利用新媒体及信息化技术，构建起互联网+社会面防控、互联网+群防群治新模式，充分发挥了群众参与社会治理的基础作用，强化社会评价在平安建设中的监督作用。 同时，组建了平安建设千人观察员队伍。观察员是一支志愿性质的基层群众队伍， 主要从专家学者、网络名人、党代表、人大代表、政协委员、社区工作者、治安志愿者、老知青、老党员、老法官、老公安、老检察官、离退休干部等不同类别人员中， 按照一定比例，挑选政治素质高、公益意识强、联系群众广、客观公正实的人员担任观察员，参与属地开展的基层平安创建活动，广泛收集和了解群众对平安建设的真实感受、需求和意见建议，对属地街镇的平安建设工作进行客观公正的评价打分，向群众广泛开展宣传开展平安建设的重要意义和措施。 “海淀网友”和千人观察员的组建，畅通了百姓诉求渠道，推动了社情民意的及时获取和收集，最大限度地增加了人民群众平安建设的参与度。

（七）构建“青春观护”站，创新未成年人保护及预防犯罪工作机制

海淀区引入专业司法、社会工作力量，首创了“4+1+N”工作模式。针对预防青少年犯罪等“4”项职能，海淀区利用辖区高校集中、社会资源丰富的优势，联合首都师范大学等司法社会工作者这“1”支专业社会力量，设立涉诉涉罪未成年人“青春观护”站，向违法未成年人有针对性的开展个案社会调查、帮教矫治和风险评估等工作； 同时，整合政府和社会多方资源力量，以司法保护为重点，不断加强涉诉未成年人观护帮教工作。 2010年，海淀区人民检察院未成年人案件检察处成立，2013年，海淀区人民法院未成年人案件审判庭独建制运行，2014年，司法局成立青少年法律援助工作站，2014年，公安海淀分局成立未成年人案件审查中队，表明了海淀区在全市率先在司法阶段建立了未成年人案件专门办理机构“一条龙”机制。 与此同时，未检处开设的“守护青春”网站，海淀区法院的“北京尚秀云”涉诉少年救助中心， 公安海淀分局看守所设立的“涉诉涉罪未成年人司法社工站”，海淀寄读学校设立的“司法社工观护站”等， 有针对性地开展教育、感化、挽救工作，构筑保护未成年人的社会网络，探索并形成了司法理论界长期以来一直倡导的未成年人犯罪预防政法衔接、社会联动“两条龙”体系，为海淀区社会力量参与平安海淀建设工作积累了宝贵经验。

二、海淀区平安建设社会化工作面临的问题

北京市城市精细化管理的目标是“推动城市管理向城市治理转变，构建权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城市精细化管理体系”。[4]中共北京市委、北京市人民政府：《关于加强城市精细化管理工作的意见》，《北京日报》2019年1月31日，第1版。与这一目标要求相比，社会力量在平安海淀建设中应发挥的巨大能量还没有得到充分释放，主要是由于以下几个主要问题造成的。

（一）社会力量自主参与平安建设的意识有待增强

由于长期以来政府对社会治理的全面介入，导致大多数社会力量对政府依赖心理根深蒂固，对政府之外的其他主体参与平安建设和社会服务缺乏信心，平安建设社会化理念的普及度不高，参与平安建设的意识比较淡薄，平安建设的参与意愿和参与实践不足，区域内的社会单位和广大群众投入平安建设的参与度还有很大发展空间。

（二）推进社会力量参与平安建设的机制有待进一步完善

主要表现在缺乏明确而细化的政府责任机制和社会责任机制，政府对培育参与主体的政策支持不够，对基层引导社会力量参与平安海淀建设缺乏制度规范，社会力量参与平安海淀建设没有形成固定责任机制，参与平安海淀建设的实效缺乏具体评价标准。

（三）基层政府和基层组织的社会动员能力还需培养提高

社会动员不仅仅是一个号召性行为，更是一门高超的艺术。从目前来看，街镇、社区（村）与政府职能部门之间的条块关系、与驻区社会单位以及与社会组织之间的关系还没有完全理顺，社会动员机制不健全不完善，动员能力受到各种羁绊和制约，居（村）民委员会名义上是群众自治性组织，但实际上行政负担过重，自治水平不高，社会动员能力不足，在主动了解群众需求、推动群防群治工作创新、提高服务群众能力方面还有待进一步加强。基层组织的社会动员能力的提升还没有引起足够重视，没有形成有效的社会动员能力提升体系。

三、提升海淀区平安建设社会化水平的思路与途径

北京市《关于加强城市精细化管理工作的意见》提出，要“坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民、人民城市人民管，把提升市民满意度作为城市管理工作的出发点和落脚点。落实精治共治法治要求，坚持问题导向，坚持系统治理、依法治理、源头治理、综合施策，推动城市管理法治化、标准化、智能化、专业化、社会化，着力加强城市日常运行管理，着力加强体制机制保障，推动城市管理向城市治理转变”，[5]中共北京市委、北京市人民政府：《关于加强城市精细化管理工作的意见》，《北京日报》2019年1月31日，第1版。依据这一工作思路，就进一步提升海淀区平安建设提出以下建议。

（一）弘扬志愿理念，以志愿精神动员激发平安海淀建设的社会活力

社会志愿服务活动是新时期建设社会主义和谐社会的重要体现，也是深入贯彻落实社会主义核心价值观的具体要求，志愿者作为社会的一支主力军在平安建设中发挥着独特的作用。应充分发挥报刊、广播、电视、互联网等大众传媒的宣教作用，弘扬志愿服务理念，大力倡导以奉献、友爱、互助、进步为主要内容的志愿精神，使志愿服务的理念深入人心，在全社会形成关心、支持和参与平安建设的良好环境氛围，为志愿者、志愿组织参加社会治理和平安建设事业提供广阔的机遇和空间。要通过网络宣传、舆论引导、表率引领吸纳更多的人参与志愿活动、参加志愿组织和队伍。要通过经验丰富的会员以老带新，经常性的开展活动，定期的业务知识培训，参与志愿服务实践等等，让志愿者在志愿服务过程中经受锻炼、提高能力、增长才干。要通过完善志愿服务组织和志愿者队伍的组织机构、运行机制、保障机制，进一步提升志愿服务组织和队伍的组织、沟通、协调能力，推动志愿服务组织、志愿者与志愿服务活动共同发展。

（二）整合社会资源，健全跨部门的平安海淀建设合作机制与平台

建立一个负责安全促进的跨部门合作组织机构，联络辖区内相关单位和个人共同参与平安促进工作，是国际上持续改进地区安全目标的有效办法。2019年3月，北京市以政法系统改革为契机，在全国率先成立了平安北京建设领导小组，其职责是“加强党的领导，高位统筹协调平安北京建设工作”，[6]《意义重大！一文读懂北京市委平安北京建设领导小组的重要职责、议事范畴、工作体系、重点工作、工作机制》，公众号“常平政法”，2019年4月21日访问。海淀区也相应成立了平安海淀建设领导小组，由区委书记任组长、区长任副组长，统筹协调平安建设的各项任务和工作，为构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的平安建设新格局提供了组织保障。下一步应加快建立健全平安建设的跨部门合作机制，比如跨部门的情况通报制度、会商制度、督导检查制度、奖惩和责任追究制度等等，解决平安建设政出多门、力量分散、资源不均、效果不彰的问题，形成整个地区平安建设的合力。同时，通过跨部门的平安建设合作机制强化政府与社会的合作，推进社会组织的参与。如与辖区医院及疾控中心保持合作，以政府购买服务的方式，委托其开展居民伤害监测工作，并形成科学客观的伤害监测报告。同时，引进一些为老服务、心理慰藉方面的专业社团组织，成为为社区老年人、青少年等提供心理、生理健康服务的重要力量等。

（三）大力推广扶持社会调解组织发展，在化解社会矛盾方面取得新突破

对于社会矛盾调解，当前的主导力量是政府或者有政府背景的调解组织。其有利有弊， 优点是对调解结果便于执行，缺点是存在着“既当运动员又当裁判员”的问题，容易使当事人认为调解者会或多或少地偏向政府及其管理的机构一方，从而不愿意接受调解。比较好的办法是调解主体在自身身份涉及矛盾主体一方时，应尽可能回避，因此，应该大力推广扶持独立于政府的第三方社会矛盾调解组织的发展。针对矛盾纠纷多发领域，海淀区下一步应大力扶持医疗纠纷、城乡建设纠纷、环境保护纠纷等重点领域第三方调解组织的发展，吸纳相关领域的专家学者、律师团队组成第三方调解组织的成员，从专业、法律的角度对相关社会矛盾进行调解。重视完善第三方社会矛盾调解组织的组成结构。目前第三方社会矛盾多元调解组织的调解员中政府官员仍然占有相当的比重，从第三方调解结果与政府执行对接的角度考虑无可厚非，但仍然容易给当事人产生误解，可以考虑进一步淡化政府部门的参与，在保留有执行力的管理部门前提下，尽量扩大社会力量的参与。完善第三方调解组织的工作机制。细化调解引导、服务保障、联调联动、纠纷预报等多项工作机制的具体内容，切实发挥第三方社会矛盾调解组织的作用，一旦发生社会矛盾纠纷，按照“调解优先”的原则，首先由社会调解组织与当事人接触，引导当事人尽量采取调解方式解决矛盾，解决司法资源被严重挤占、司法部门疲于应付的局面，取得社会矛盾纠纷化解的新突破。

（四）深入推广“平安联盟”活动，加强“两新组织”平安建设工作力度

在海淀区商务服务企业“平安联盟”工作经验的基础上，进一步深化和鼓励新经济组织和新社会组织参与平安建设工作，继续深入推广社会领域“双融入双服务”模式，通过加强新经济组织党团组织建设，建立社会组织的资助奖励、监督管理等工作制度，把“两新”组织纳入党委和政府主导的社会治理体系，纳入平安建设工作体系。一方面，积极推进平安创建进商务楼宇、进企业、进市场、进协会（商会），建立起平安建设社会化工作新机制。另一方面，以平安联盟等形式为载体，加强“两新”组织的自治管理，形成政府支持保障、社会自发组织、群众自我管理的工作局面。同时，针对海淀区中央单位多、科研院所多、高等院校多等区情特点，积极搭建平安建设协作平台，落实单位综治工作站工作职责，创新社会平安联盟工作方式，将上述驻区单位纳入街镇级平安建设领导小组成员单位，全面落实各单位在治安秩序、消防隐患、矛盾调处、维稳防控、平安创建等领域的主体责任，实现常态、共享、联动、共赢，不断提升平安创建工作的社会化水平。

（五）加强平安志愿者组织建设，提升平安建设社会力量的服务能力

加强平安志愿者组织建设，一是要加强各级平安志愿者服务组织的网络阵地建设，进一步完善海淀区平安志愿者网络信息管理系统的推广工作，把广大注册志愿者招募进来，使覆盖全区的平安志愿者协会切实运转起来，促进志愿者资源效用的最大化。二是要加强志愿组织与政府、企业、社会之间的联系，有效整合社会资源。通过广泛吸纳全区各部门、各系统、各领域参加平安志愿者联合会及首都平安志愿者协会，打造“海淀区平安志愿者之家”，加强对团体会员及志愿者的服务，免费为团体会员提供办公场所和会议室，为团体会员开展活动提供交流平台。三是要加强志愿者组织的自我管理、自我服务。通过平安志愿者档案信息库，利用网络信息系统保持并加强与志愿者的联系，举办“志愿者沙龙”，激发志愿者的工作热情和积极性，确保平安志愿者的数量规模与质量要求，形成自我造血机能。四是借助志愿服务项目，通过与专业机构合作，引进国际先进经验，面向公益实践项目负责人、团体会员负责人以及骨干志愿者，开展专项培训计划，探索形成具有国际经验、符合海淀区实际的平安志愿者培训体系。

（六）完善制度保障，推进平安建设社会化的整体发展

加强制度建设特别是社会力量的运行管理与激励制度，明确各类社会力量的功能专长、工作特点和服务重点，健全平安建设社会化队伍教育培训的各项措施，不断提升社会力量参与维护安全稳定工作的能力和水平。对于政府出资组建的职业性平安建设队伍，主要是健全各项规章制度，从队伍的职责任务到队员的招聘、日常管理、教育培训、值勤备勤、奖惩辞退等各方面都做出明确规定。对于治安志愿者，特别是海淀平安建设的重要力量和特色品牌“海淀网友”，要着重深化及时发现、及时报告、及时处置、及时奖励四个规程的运行，为推进平安海淀建设提质增效提供坚实的保障。要进一步健全志愿者组织财务保障制度，提高对志愿组织的社会公信力。一方面，加大资金的投入，利用“微信”等现代化信息平台的优势，创新以“网络支付”“微信红包”等为手段的平安志愿者激励保障机制，确保平安志愿者队伍的人身意外伤害保险、表彰奖励、走访慰问及执勤保障等落实到位。另一方面，按照市场化运作的模式，引导和鼓励社会组织、企事业单位担当起维护安全稳定的社会责任，为平安建设队伍提供经费支持，拓宽平安建设工作经费的社会化筹集渠道。