中国海洋事务信息公开之现状与发展方向

张晏瑲，王 宇

(1.大连海事大学 a.法学院；b.黄渤海研究院，辽宁 大连 116026； 2.大连海事大学 深圳研究院，广东 深圳 518063)

一、引 言

“目前我国信息数据资源80%以上掌握在各级政府部门手里，‘深藏闺中’是极大浪费。”[1]李克强总理的比喻充分体现出我国政府已经意识到政府部门应当充分利用其所掌握的数据资源以更好地实现国家现代化治理。海洋事务相关信息作为政府掌握信息中的重要部分与人民的生活息息相关，有关海洋权益、海洋经济、海洋生态环境、海洋资源等方面的信息不断影响着我们的生活。海洋事务相关信息的公开不仅是国家加快海洋强国建设、形成现代化海洋治理体系的需要，也有利于增强政府公信力，保障公民的基本权利，培养参与型公民。

党的十八大报告首次确定以“建设海洋强国”为主题的国家发展战略目标，即“提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国”，但一个全方位、综合性的战略，光有制度层面的建构还不够，还需要普通民众通过行动去激活这种制度。自2019年《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《政府信息公开条例》)修订后，政府信息公开化已成为普遍共识，但仍有许多细节问题亟待解决，特别是关于海洋事务信息公开的研究还处于较为滞后状态。因此，本文将从相关立法和国内实践现状出发，通过讨论其他国家的制度建设经验，探索适合于我国的海洋事务信息公开的制度模式，探析我国海洋事务信息公开制度的发展方向。

二、海洋事务信息公开的必要性

海洋事务信息公开是保障海洋事务利害关系人权益的必要措施，对于海洋经济发展、国家制定优质的海洋政策具有重要的推动作用。

(一)信息公开是保障海洋事务利害关系人权益的必要措施

由于科技的进步以及对海洋探索的不断深入，海洋事务相关信息公开涉及的利益群体范围也逐渐扩大，从海洋渔业的政策规定到海洋环境的保护、污染防控都牵涉到不特定多数民众的利益。[2]但神秘主义色彩是传统行政的特点，若沿袭传统习惯，行政机关往往会将决策过程列为机密，[3]而决策过程无法实现透明化，与决策有关的信息不公开，将直接影响利益相关人的权益实现。信息公开所倡导的理念是使政府治理不仅要做到决策过程透明化，还应将与该决策有关的信息进行公开，尤其是对可能因该决策而权益受影响之人公开。[4]12-13信息公开的必要性在于，一方面，行政行为具有外部性和相对性的特点，行政行为往往涉及相对人的切身利益，若不公开，则直接剥夺了利益人“知”的权利，利害关系人无法主张其权利诉求，自然其权益也无法得到有效保障；另一方面，信息“阳光化”不只是防止行政机关滥用公权的一项重要举措，还能促使行政机关以及其他政府组织主动为民众提供行政服务，有利于服务型政府的建设。[5]笔者认为，服务型政府的含义是要使人们能够帮助自己。在政府保障信息“阳光化”之后，人们出于对自身利益的关切，自然会参与到某些公众事务的民主过程中，以保障自己的合法权益。因此，从保证公民基本权利和建设服务型政府的角度，保证海洋事务相关信息的公开十分必要。

(二)信息公开是繁荣海洋经济的重要推动力

21世纪是信息化的时代，信息资源的重要性已引起世界性的关注。1999年，欧盟发表的《信息社会中的公共信息绿皮书》(Green Paper on Public Sector Information in the Information Society)中，从经济、社会发展与欧洲的一体化等许多方面回答了“为什么公共部门的信息是欧洲的关键资源”等问题，阐述了信息社会的前提是公共部门信息资源的有效开发和利用。美国图书馆与信息科学全国委员会在一份权威性报告中指出政府信息资源的重要性及信息资源利用中面临的挑战。[5]以上文件都概述了信息如此重要的原因之一在于信息不对称会造成资源浪费，延缓经济发展，只有信息自由流动，才能优化资源配置，促进经济增长。近年来，包括世界银行与国际货币基金组织等在内的各种国际组织都充分认识到通过信息公开增强政府透明度对经济发展的促进作用。[5]79对于整个国家而言，政府无疑是最大的信息所有者和控制者。所以，政府进行信息公开以促进信息自由流动是优化资源配置、促进经济发展的重要推动力。

目前中国海洋新兴产业正在快速增长，年均增速超过12%，产业发展水平处在世界前列。[6]通过上文分析可知，要实现经济的繁荣发展，信息公开是重要推动力。《山东海洋强省建设行动方案》就指出，实现海洋经济发展目标的行动重点包括“建立国家海洋数据交换和共享机制”。[7]因此，海洋经济的繁荣离不开海洋事务相关信息的公开。

(三)信息公开是国家制定海洋政策的重要环节

在国家制度层面，信息公开可以打破行政部门各自为政的局面，使相关联的行政部门得以统一、协调。[5]在公共生活层面，信息公开有利于民众积极地参与到海洋事务中去，从而增加一个制度的维度，使政府关于海洋事务的决策更加理性，同时这也是一个增强社会凝聚力的过程。正如刘瑜在《民主的细节》中所言，“正是在一次次的‘参与仪式’中，公民一次次地肯定自己在这个政治社区里的成员身份，从而增加社会认同感”[8]。

欧盟于2007年启动了整合性海洋政策计划，旨在提供一种渠道，使得有关海洋治理、开发研究以及海洋发展的相关信息得以公开，促进政府部门的协调运作。(1)欧盟委员会《欧盟海洋综合政策(蓝皮书)》，国家海洋局翻译，2007年版。《中国海洋21世纪议程》第十七章宣称“沿岸国在其管辖领域内必须推行整合性海洋治理及可持续发展海岸及海洋环境”，同时指出“合理开发海洋资源，保护海洋生态环境，保证海洋的可持续利用，单靠政府职能部门的力量是不够的，还必须有公众的广泛参与，其中包括教育界、大众传媒界、科技界、企业界、沿海居民及流动人口的参与，而沿海地区的基层政府在组织民众参与方面起着特殊作用”。(2)《中国海洋21世纪议程》第十一章“公众参与”11.1段。公众参与可以弥补决策者不可避免的信息不充分与目标偏差，可以使结果更具公平性和完备性，还可以降低海洋管理过程中的困难。[2]公众参与的先决性条件是公民知情权的实现。[9]公民知情权的实现需要政府进行信息公开，基层政府通过举行听证会等方式使信息公开流通，保障公民的知情权，从而保证海洋政策的科学性。因此，海洋事务的信息公开已经成为国家制度层面完善海洋管理、实施海洋战略的必然要求。

综上所述，海洋事务的决策和管理应首先让公众知晓，使民众能够获得与自己切身利益有关的信息，如此民众才能实际参与到政府的决策过程中。信息公开是对政府信息资源管理与信息技术政策的一次深刻挑战，最后势必会改变传统的政府管理方式，不仅可以杜绝关于海洋事务可能的暗箱操作，还能刺激海洋经济的发展，使行政管理的效率得以提升。

三、中国海洋事务信息公开发展现状

中国海洋事务信息公开一方面应遵循2019年新修订的《政府信息公开条例》中关于政府信息公开的基本逻辑，另一方面应当根据海洋事务信息的特殊性形成一套特有的信息公开目的、信息公开范围、信息公开方法的体系。下文以《政府信息公开条例》中确立的基本理论为基础分析政府信息公开理论对海洋事务信息公开的影响，并通过对我国目前海洋信息公开的实践和效果进行总结，发现我国海洋事务信息公开发展中存在的问题。

(一)政府信息公开相关立法

从2019年新修订的《政府信息公开条例》可以看出，我国对政府信息公开的逻辑在多年实践的影响下产生了一些变化，包括政府信息公开的范围、主动公开信息的内容、取消依申请公开中“根据生产、生活、科研等特殊需要”的限制条件等。从立法的变化中可以看出，我国政府信息公开正在从“知的需要”向“知的权利”转型。[10]41具体来说，“知的需要”以公众对信息的需求为前提，这与2007年《政府信息公开条例》中对依申请公开时要求申请人证明自身特殊需要一脉相承，但该规定也影响到政府信息以公开为基本立法原则的执行。而“知的权利”强调公众对信息获取具备一般性、普适性、无限性的权利基础，强调的是不以特定主体、特定领域、特定需要为限制的信息获取。[10]49

另一方面，《政府信息公开条例》第1条强调要“充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”，可以看出，我国信息公开制度在保证公民“知的权利”的同时，也强调政府的公共服务性质。这体现出政府不再单纯是信息提供者，同时也是信息数据的开发利用者，还是数据开放的受益者。如《上海公共数据开放暂行办法》第24条第2款规定，“本市鼓励数据利用主体与市场经济信息化部门、市大数据中心以及数据开放主体开展合作，将利用公共数据形成的各类成果用于行政监管和公共服务，提升公共管理的科学性和有效性”，即通过政府的原始数据配合社会上有能力的个人和组织共同挖掘数据的潜在价值，实现数据的共享及对数据的最大化利用。《十三五国家信息化规划》中明确提出要打破信息壁垒和信息孤岛，构建统一高效、互联互通、安全可靠的国家数据资源体系，打通各部门信息系统，推动信息跨部门跨层级共享共用。

另外，《政府信息公开条例》第4条要求政府信息公开的专职化及制度化，《国务院办公厅关于做好施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉准备工作的通知》也对设立专门负责本机关信息公开工作的机构提出了要求。以往的公开机构往往是由某一部门兼任，这使得该部门在承担原有职责的同时还要肩负信息公开之责，故信息公开的质量因行政资源有限无法保证。对此，上述规定要求负责信息公开的机构应当专职化，这在一定程度上解决了政府信息公开机构的设置问题。同时，《政府信息公开条例》还设专章规定了考核评议制度、监督检查制度、举报调查制度等政府信息公开监督制度。考核评议制度使得政府机构必须主动公开信息，监督检查制度和举报调查制度则让政府对公开的信息保持客观和中立，有利于提高政府信息公开的质量。

综上可知，《政府信息公开条例》和地方相应立法对数据、信息公开的重视为海洋信息化发展提供了良好的环境和基础，同时对促进海洋信息共享、提升海洋管理水平提供了重要依据。

(二)海洋信息公开法律及实践

在海洋信息公开领域，鉴于海洋事务相关数据具有周期性、数据量大、内容繁杂、专业性强的特点，同时海洋信息对海洋经济开发、安全管控、权益维护、生态保护等活动的决策具有重要的作用，2015年国家海洋局颁布的《中共国家海洋局党组关于全面推进依法行政加快建设法治海洋的决定》第13条规定，“全面推进海洋管理政务公开……认真贯彻实施《政府信息公开条例》……加大主动公开力度，重点推进海洋行政审批、海洋生态环境、海洋公益服务、财政预决算等领域的政府信息公开”。2016年，国家海洋局全面推进决策、执行、管理、服务、结果公开，进一步推动和规范政务信息公开工作。[11]《国家海洋局关于进一步落实国务院办公厅〈关于全面推进政务公开工作的意见实施细则〉的通知》(国海办字〔2017〕1号)规定，根据海洋工作实际，加强政策解读、回应社会关切、建设公开平台、扩大公众参与等工作。该文件同时对公开要求和公开目录进行了详细的列举说明。《国家海洋局关于印发〈国家海洋局政府信息公开实施办法(试行)〉的通知(2016修订)》(国海规范〔2016〕5号)依据《政府信息公开条例》对主动公开、依申请公开和不予公开三种情况做出了详细的规定，同时明确了政府信息公开的监督保障机制。

在实践中，原国家海洋局通过网站平台建设，截至目前已公布18份《国家海洋局公报》，各个领域的海洋事务公报包括中国海洋环境质量公报、中国海洋灾害公报、中国海平面公报、海域使用管理公报、中国海洋经济统计公报、海洋工程环境保护和海洋倾废管理月报、全国海水利用报告，发布69篇政策解读，以及政府采购、法规及国务院文件、规范性文件及政策规划、用海公告等方面的内容。同时，原国家海洋局要求做好政务舆情监测工作，扩大舆情收集范围，对重要政务舆情、媒体关切等热点问题，认真研判处置。2015年到2017年国家海洋局政府信息公开年度报告中主动公开的内容也在逐渐变化，(3)根据2015年到2017年国家海洋局政府信息公开年度报告，2015年主动公开的内容为“海洋环境保护、海域使用和海岛管理、海洋预报减灾、海洋科技、行政管理及财政预决算”，2016年主动公开的内容为“涉及多个领域的《国家海洋公报》，行政审批事项，执法检查工作的内容，海洋生态环境、海域、海岛监管信息，公布重大建设项目批准信息，海洋环境状况信息，海洋灾害信息和减灾信息等”，2017年主动公开的内容为“海洋经济管理方面、海洋生态环境保护方面、海域海岛使用方面、海洋预报减灾方面、海洋科技方面、财政管理信息方面、极地大洋事业方面、公开人大政协提案议案办理情况”。参见文献[12]～[14]。整体呈现扩大的趋势，国家海洋局说明将进一步拓展主动公开政府信息的范围。[13]2015年到2017年依申请公开的政府信息分别为39件、21件和20件，主要涉及海域使用审批、海洋环境保护、海洋经济统计信息等事项。[12-14]

地方立法在涉海事务信息公开方面，根据国家有关法律法规的规定也根据自身情况制定了更为具体的海洋信息公开文件。例如，山东省海洋与渔业厅每年更新发布一次《山东省海洋与渔业厅政府信息公开指南》，对需要主动公开的信息编制《山东省海洋与渔业厅政府信息公开目录》，对依申请公开的信息规定了具体的操作流程。上海市水务局、上海市海洋局通过“上海水务海洋网站”(4)上海水务海洋网站网址：http://www.shanghaiwater.gov.cn。专门设置信息公开项目，对水务海洋法规及各类水务海洋事务资讯进行公开，并依据《上海市水务局上海市海洋局政府信息公开实施细则》(沪水务(海洋〔2017〕95号))制定政府信息公开指南，对主动公开范围和公开途径进行细化规定，并通过政务信息公开年报披露海洋事务的公开情况。笔者通过查询了解到，各省网站均对海洋事务设置“政务公开”栏目，对海洋事务相关信息的主动公开和依申请公开进行了详细的规定。目前完全公开的海洋事务信息大多为统计、评价信息，如水质评价结果、空气质量评价结果、污染物排放量统计结果等，原始数据公开较少，环保、水利、渔业、林业等行业的大多数原始数据都为不公开数据，需通过相关申请程序授权后登录方可获得。[15]100-101

海洋事务相关信息相比于一般的政府信息有其特殊性，在海洋事务信息公开领域，除了应通过信息公开保障公民的知情权外，还应通过保障信息的有效共享提高海洋事务相关信息的利用度，并通过共享数据提高政府行政执法能力。目前，我国涉海部门多达20多个，各类海洋数据分散在各级管理部门和各业务部门之间，数出多门现象比较严重；[16]中央和地方信息内容共享存在脱节情况，同时因缺乏海洋信息专业的技术人员导致海洋信息管理混乱，海洋环境数据收集能力不足，海洋信息利用度低，海洋信息共享不足，“数据孤岛”普遍存在，进而导致海洋信息对海洋经济开发、安全管控、权益维护、生态保护等活动的决策支持作用未能充分体现。因此，在海洋事务管理中不仅要强调信息的公开，更要强调信息的共享，即调动政府、主体企业、非营利组织以及公众的积极性，通过建立信息共享机制，填补信息鸿沟，打破信息孤岛。

四、国际上海洋事务信息公开之观察

世界上一些发达国家早已意识到信息公开对于海洋综合管理的重要性，不仅制定了政府信息公开方面的法律，把政府信息公开的活动以法律的形式加以规制，还制定了海洋基本法，设立专门的海洋机构作为公开主体，完善信息公开范围，统筹海洋管理工作。[17]

美国建立了较为完善的政府信息公开法律制度，形成了一个由《信息自由法》《个人隐私法》《阳光下的政府法》《联邦咨询委员会法》和《电子信息自由法修正案》共同构成的较为完备的政府信息公开法律体系。这种法律体系使政府行为最大限度地处于公众的监督之下。[18]关于海洋事务的信息公开方面，美国于1999年制定了国家海洋经济计划，旨在为国家提供一个范围广阔的、与现代经济以及社会信息相关的交流平台和机制，并预测出美国的海岸领域以及海岸线可能会发生的一些趋势。2000年，美国《海洋法》规定海洋政策委员会所有的会议记录及文件必须进行公告且可以为公众随时查阅，除此之外，利害关系人还被允许出席公开会议，并可以就会议议题发表书面或口头建议。(5)Section 3(e)(2) of the Oceans Act 2000, United State.通过对美国《海洋法》的研究可知，国会通过该法的目的在于获取建议以使整合性海洋政策得到可持续发展。[4]172004年，布什签署命令，宣布成立新的海洋政策委员会。新海洋政策委员会完全按照治理与善治的协力原则，强调政府、企业和公民社会在涉海活动中的三方协作和伙伴关系，其职能包括“收集、开发、传播和交换有关海洋事务的信息”[19]。2010年，为强化海洋的综合管理，奥巴马签署《关于海洋、我们的海岸与大湖区管理的行政令》(National Policy for the Stewardship of the Ocean, Our Coasts, and the Great Lakes)，宣布出台管理海洋、海岸带和大湖区的国家政策。该项政策旨在有效保护、管理和养护美国的海洋、海岸带和大湖区的生态系统与资源，其中也强调了信息公开的重要性，及其对提高公众了解认识水平从而实现保护海洋目的的重要性。[20]同时，美国通过实施“综合海洋观测系统”、“海军海洋科学发展计划”、“海洋数据获取与信息提供能力增强计划”等一系列专项，形成了一整套海洋信息获取、传输、处理与应用的体系，强化海洋活动中的信息优势。[21]

加拿大是世界上第一个实施综合性海洋管理立法的国家，早在1996年，加拿大就颁布了综合性海洋管理法——《海洋法》(Oceans Act,1997年1月31日生效)。加拿大的海洋战略以《海洋法》为核心，同时提出了一系列新型管理方法：坚持一个方法，即在海洋综合管理中坚持生态方法；重视两种知识，即现代科学知识和传统生态知识；坚持三项原则，即综合管理原则、可持续发展原则和预防为主原则；实现三个目标，即了解和保护海洋环境、促进经济的可持续发展和确保加拿大在海洋事务中的国际地位；加强三种协调，即政府各部门间的协调，政府与产业界的协调，以及政府、产业界和广大公众的协调。[22]在加强政府和公众协调方面，加拿大通过《海洋法》为其海洋政策设计了一种新路径，即在海洋事务方面削弱公权力的干涉，而鼓励公众参与。为此，加拿大设立综合协调机构——海洋事务机构委员会，其主要任务是实现海洋事务的信息公开，协调与海洋有关的政策和规划活动。[23]同时，加拿大政府还设置加拿大渔业和海洋图书馆(Fisheries and Oceans Canada Library)提供信息、工具和服务,以支持加拿大渔业管理和航道的安全。[24]如此一来，加拿大的海洋治理策略就要求体制内和体制外的利益关系人进行协作，达到一种“共治”的局面。

英国的《信息自由法》确立了英国现行的信息公开制度，该法规定的信息是指以任何形式记录的信息，任何人(包括自然人和法人)都有权利要求公告机构公开信息。在海洋事务方面，为实现海洋的可持续发展、海洋利用的经济和环境目标，以及海洋的统筹全局规划，英国于2009年出台了《海洋及海岸准入法》(Marine and Coastal Access Act)。该法第一部分就明确规定将成立全面负责海洋管理工作的“英国海洋管理组织”，以实现信息资源共享，以及科学化、规模化与现代化的海洋管理。例如，海洋管理组织的职能之一是审批海洋使用许可证，《海洋及海岸准入法》第21条第2款就规定，任何涉及管理部门颁布许可证的事项以及被许可人都必须公告。从整体上看，《海洋及海岸准入法》的出台过程，就是不断调研与广泛磋商互相交错的过程，《海洋及海岸准入法》是政府和社会各界智慧的结晶。因此，其中有关管理、规划、许可证审批和执法的条款，也都强调了信息资讯公开，鼓励公众广泛参与，使利益相关者在海洋管理中发挥积极作用，实现海洋综合管理。

2005年，日本海洋政策研究财团向政府递交了《海洋与日本：21世纪海洋政策建议书》，其中提出的具体改革措施就包括设置海洋政策统筹官(负责海洋事务管理)及海洋政策推进室，设置海洋咨询会议。[25]该研究财团又于2006年发表了《海洋政策大纲：寻求新的海洋立国》和《海洋基本法草案》，敦促政府尽快制定海洋综合政策和海洋基本法。在此推动下，日本国会于2007年4月通过了《海洋基本法》。[26]同时，日本针对本国的海洋事务成立由各党议员、海洋问题专家和政府官员组成的海洋政策委员会。日本学术界和产业界也积极提出有关海洋问题的政策建议，并呼吁在海洋开发中“产学官”联合，以提高国民对海洋问题的理解与关心。[27]通过形成完善的信息共享系统，多方位获取信息，以实现海洋综合管理。

综上所述，不同国家在海洋治理方面都有自己的特色，但也可以看出，发达国家均十分重视海洋事务相关信息的公开以实现海洋善治。[28]通过上文分析，可以总结出以下值得我国借鉴的经验。其一，对海洋信息公开应设计比较完整的法律体系，并通过效力较高的法律进行统一规范，起到统领的作用；其二，应设立整体性的协调机构，形成海洋信息公开、吸收公众意见、整合体制内和体制外意见的一体化服务型机构组织；其三，公众向政府做出政策回应也属于海洋管理信息公开的内容[29]，因此，应当加强对公众反馈信息处理的透明度，即让公众了解到政府对公众意见的采纳程度；其四，加大对公民的教育力度，提高公民获取海洋事务资讯和管理海洋事务的积极性；其五，政府公开信息的目的是实现信息的有效利用，挖掘信息的潜在价值，因此信息披露的标准化和科学合理性以及信息的有效共享是信息公开及共享中需要重点关注的领域。

五、中国海洋事务信息公开的发展方向

国家管辖海域素有“蓝色国土”之称，但海洋与陆地相比，显著的不同在于海洋是广泛连通的，即使人们可以使用海域的概念，利用经纬度等技术手段，对海洋做出此疆彼界的划分，对海洋实行分割“占有”，但人们无法在此疆彼界分割的状态下实现海洋的价值。[30]因此，无论信息公开的目的是利用海洋还是保护海洋，都应遵循海洋连通的自然本性，在公开时应将海洋事务相关信息作为一个整体，这就要求海洋事务相关信息的流通性、透明度及标准化程度应当更高。本文在此提出以下三点建议。

第一，更加注重海洋信息主动公开的效果。政府部门应针对传统用海人通过单独教育培训等方式，加大海洋事务相关信息公开的力度，从注重公开数量向注重公开质量发展。对于传统用海人——渔民，海域使用规划以及许可、海洋环境信息等相关信息与其利益密切相关，但在海域使用过程中，由于大部分渔民海洋环境保护意识薄弱以及缺乏专业知识，如果不对海洋环境信息进行公开，渔民会因为水域污染、生态破坏等问题面临“失海”现象。例如，浙江省舟山市海洋与渔业局反映，鉴于近年来海洋捕捞成本不断上涨，很多渔民转向海水养殖，这在获得较高效益的同时会对海洋生物的栖息地造成巨大破坏，并造成海水污染等问题。[31]渔民由于对海洋自净功能的传统认知，无法意识到污染问题的严重性，不能提出很好的解决办法，这最终会影响渔民收益，威胁到水产资源的可持续增长。上述案例显示出海洋事务相关信息公开的效果不佳容易导致海洋管理不善问题。国家海洋局自2000年开始每年公布《中国海洋环境质量公报》，涵盖了生态系统、污染源、自然灾害等多方面的海洋环境质量状况，但该公报的内容和数据多用于学者对我国海洋环境状况的研究，在提高渔民的环境保护意识以及指导其行为方面的作用还未显现。这就迫切需要政府加大主动教育的力度，强化渔民用海管理，实现海洋善治。

第二，提高政府处理公众反馈信息的透明度，将该部分信息同样作为信息公开的重点。公众参与程度已经成为衡量一个国家或者地区海洋环境事业发达程度和海洋环境管理水平高低的重要标志，[32]公众参与同时也是保证海洋事务决策科学性、推进海洋政策和法律顺利实施的重要前提。[2]为保证公众参与，政府不仅应当将公众参与决策所需的信息予以发布，同时应当把对公众信息的吸纳情况置于公众的监督之下，真正保证信息的透明和公众的参与。可以借鉴英国的做法，通过深入调研与广泛磋商，在立法和政府的行政过程中广泛收集公众的意见和建议，并在政府信息公开年度报告中进行披露。这一方面会增强公众的参与意识，另一方面也有利于政府汇集公众智慧，改善海洋治理。

第三，加强海洋事务相关信息公开与互联网结合，充分利用数据共享平台提高信息可用性。《2017年国家海洋局政府信息公开年度报告》中指出，下一步的工作计划是：“进一步加强和改进政府网站建设，加大工作力度提高网站传播能力。加快推进海洋数据共享开放。推动网上政务服务大厅的建设工作，将政务服务向网上办理延伸。”[14]从中可以看出，政府部门已经具有政务服务向网上办理延伸的意识。因此对于依申请公开海洋事务信息的情况，应当不断向网上办理发展，为公众提供更便捷的获取与自身生产生活利益相关信息的渠道。但是目前我国海洋数据发布共享平台众多，平台建立初衷、服务对象和技术标准不一，各平台发布的海洋数据范围、类型、精度、格式、表现形式等不尽相同，发布数据内容还在一定程度上存在交叉重叠，未能体现海洋数据共享的成效。因此，按照统一规划、统一标准、统一开发、统一实施的原则，建立海洋生态环境监测数据共享平台及其门户网站十分重要。应根据共享用户类别，明确界定用户享有的信息范围、信息内容和信息属性，定期更新和发布海洋生态环境监测数据目录和元数据信息，按照统一的共享数据格式提供数据服务。[15]101

六、结 语

随着“蓝色国土”之争愈演愈烈，国家“十二五”规划将“坚持陆海统筹、制定和实施海洋发展战略，提高海洋开发、控制、综合管理能力”的海洋经济发展以单独一章的形式加以强调和要求。国家“十三五”规划更进一步要求“加强海洋气候变化研究，提高海洋灾害监测、风险评估和防灾减灾能力，加强海上救灾战略预置，提升海上突发环境事故应急能力。实施海洋督察制度，开展常态化海洋督察”。此外，党的十九大提出“加快建设海洋强国”，其中一如既往地重视海洋生态环境保护。而“21世纪海上丝绸之路”的构建则离不开所有国民及海上丝绸之路周边国家的参与。对此，应在加快职能部门间整合的同时防范行政专断，在加强政府部门间协作的同时充分发动群众的力量，而防范行政专断的具体方式之一是相关信息的公开，使公众充分参与的首要前提就是要保障公众能够适时获得充分的相关信息。当代海洋管理存在过分强调海洋管理的国家行政主体性问题，政府与非政府组织之间的协调能力不足，政府与民众、社会组织之间的联系不足[33]。因此应认识到治理和传统上“管理”的区别，当务之急是加强海洋事务相关信息公开的建设，调动、融合社会各界的力量，完善政府的治理体制，以实现建设海洋强国的目标。