论我国社会救助应急法治的完善

王德志 李猛

(山东大学 法学院，山东青岛 266327)

2020年春节前后，我国爆发了新冠病毒感染肺炎疫情，习近平总书记指出：这次新冠肺炎疫情，是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。(1)《习近平在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上强调 毫不放松抓紧抓实抓细防控工作 统筹做好经济社会发展各项工作》，载人民网，http://cpc.people.com.cn/n1/2020/0224/c64094-31600537.html.我国31个省市相继启动重大突发公共卫生事件Ⅰ级响应，采取“外防输入，内防扩散”的疫情防控措施，打响了疫情防控的人民战争、总体战、阻击战。新冠肺炎疫情是对我国国家治理体系和治理能力的一次大考，不但考验着我国的疫情防控应急管理和应急处置能力、医疗救治能力、物资保障能力、组织动员能力，而且对我国的社会救助体系的应急反应能力提出挑战。疫情发生以来，在党的领导下，中央应对疫情领导小组、国务院联防联控机制以及国务院职能部门，针对疫情防控中社会救助出现的新情况、新问题，及时制定和发布规范性文件，加强了我国社会救助机构的应急防控机制，完善了医疗救助、生活困难群体救助的应急机制，保障了人民群众生命安全和身体健康，进一步显示了我国社会主义制度的巨大优越性。

一、新冠肺炎疫情对我国社会救助体系的挑战

《中华人民共和国传染病防治法》规定了医疗救助的对象，第62条规定：国家对患有特定传染病的困难人群实行医疗救助，减免医疗费用。具体办法由国务院卫生行政部门会同国务院财政部门作出制定。

我国社会救助的专门立法包括《社会救助暂行办法》《城市最低生活保障条例》《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》《国务院关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》《特困人员认定办法》《国务院关于全面建立临时救助制度的通知》《民政部 财政部关于进一步加强和改进临时救助工作的意见》《中华人民共和国传染病防治法》等。根据《社会救助暂行办法》的规定，我国社会救助制度的基本框架包括以下八项内容：(1)最低生活保障，主要保障对象为家庭人均纯收入低于当地政府公布的最低生活保障标准的城乡贫困人口；(2)特困人员供养，主要是保障孤苦无依的老年人、未成年人和残疾人的基本生存，通过家庭分散供养和机构集中供养的形式予以救助；(3)受灾人员救助，主要是对由于自然灾害而无法保证基本生活的灾民提供生活救助；(4)医疗救助，主要是对城乡贫困人口的医疗费用进行补助或者补贴；(5)教育救助，主要是对城乡贫困家庭子女受教育给予费用减免和发放奖助学金等；(6)住房救助，主要是以提供廉价住房、住房补贴和危房改造等形式对城乡贫困人口予以救助；(7)就业救助，主要是以就业援助的方式帮助城乡贫困家庭中有劳动能力的失业人员实现再就业；(8)临时救助，主要是对由于天灾人祸造成基本生活困难的家庭和流浪乞讨人员提供救助。

目前，我国突发公共卫生事件方面的应急法律、法规，没有把社会救助的应急机制纳入其中，《中华人民共和国突发事件应对法》主要规定了对于自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建以及法律责任，没有规定突发事件发生后的社会救助问题。《突发公共卫生事件应急条例》规定了对于突发公共卫生事件的预防与应急准备、报告与信息发布、应急处理和法律责任，同样没有规定突发公共卫生事件紧张状态下的社会救助应急机制问题。包括《社会救助暂行办法》在内的社会救助立法，都是针对“平时状态”制定的，而不是针对“应急状态”制定的，不论是社会救助机构、社会救助对象，还是社会救助方式，都缺乏应急状态下应急管理和应急处置的具体规定。由于突发公共卫生应急机制中不包括社会救助事项，有关社会救助的规范性文件又没有规定突发公共卫生事件下的应急机制，从而造成突发公共卫生应急状态下社会救助应急机制的缺失。

社会救助的常规救助对象包括老年人、未成年人、精神病人、流浪乞讨人员、社会贫困人员等社会弱势群体，在其中，有的群体免疫功能弱，是传染病的易感人群和高危易发人群，本次新冠肺炎疫情的危重症人群中老年人居多；有的群体自身防护能力薄弱，防护意识较差，缺乏或者不具有生活自理能力，如未成年人和精神病患者，新冠肺炎疫情不可避免地对这些群体造成严重影响。网络报道齐齐哈尔建华区运建园小区圣水湖养老院有24位确诊被感染；(2)《一养老院老人确诊24例！法人被立案侦查，区委书记被免职》，载腾讯网，https://xw.qq.com/cmsid/20200217A053ZL00.据统计，截止2月18日，有323名严重精神障碍患者被确诊患新冠肺炎，有43名为疑似患新冠肺炎，范围涉及全国17个省份；(3)2020年2月18日国家卫生健康委：《关于加强新冠肺炎疫情期间严重精神障碍患者治疗管理工作的通知》，(肺炎机制综发〔2020〕70号)有报道称，家属因为新冠肺炎被隔离，导致脑瘫儿无人照顾死亡；(4)《家属被隔离脑瘫儿无人照顾死亡，当地书记镇长被免》，载新浪网，https://tech.sina.com.cn/roll/2020-02-01/doc-iimxyqvy9447031.shtml.河南三姐妹共用一部手机上网课；(5)《河南三姐妹共用一部手机 媒体：应重视贫困家庭孩子网课学习的艰辛》，载腾讯网，https://new.qq.com/omn/20200302/20200302A0EMTF00.html.女孩雪山顶找信号上网课等。(6)《超硬核！雪山顶找信号的女孩，可以在家上网课了！这台基站专为她而建》，载西部网，http://news.cnwest.com/szyw/a/2020/03/30/18617809.html.上述报道虽然是个例，但是也反映出社会救助机构疫情防控、救助对象生活保障等事项，在突发公共卫生事件应急状态下面临的新问题。新冠肺炎疫情不但给常规对象的救助带来严峻挑战，而且又形成规模庞大的需要救助新群体。据国家卫生健康委员会官方网站公布：“截至3月30日24时，据31个省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团报告，现有确诊病例2161例(含重症病例528例)，现有疑似病例183例。累计确诊病例81518例，累计治愈出院病例76052例，累计死亡病例3305例，累计追踪到密切接触者706017人，尚在医学观察的密切接触者19853人。”(7)《截至3月30日24时新型冠状病毒肺炎疫情最新情况》 ，载国家卫生健康委网站，http://www.nhc.gov.cn/xcs/yqfkdt/202003/ec2689b0e716468fbfff7cf890c74bb7.shtml.随着新冠肺炎确诊患者、疑似患者数量持续攀升，给医疗救助带来沉重压力，考验着我国医疗救助的技术水平、物资保障和经费支持。另外，长时间的严厉封控措施，导致农民工不能外出打工，断了收入来源，有些人长期滞留外地，有家难回，生活陷入困境。关于外地人滞留武汉的报道，发现有200多人被困：有的是因为来武汉做手术，有的是陪孩子艺考，还有的只是封城当天转车，就再也出不去了，许多人火车站打地铺、吃泡面度日。(8)《滞留在武汉的外地人：火车站里打地铺 吃了十几天泡面》，载凤凰网，http://news.ifeng.com/c/7uBWXIX0Ttg，2020年2月19日访问。这些情况给社会救助带来复杂、严峻的挑战。

二、疫情期间社会救助机制的应急启动

新冠疫情发生以来，中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组、国务院应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情联防联控机制，以及民政部、国家卫生健康委员会、财政部、国家医疗保障局等职能部门，针对疫情防控期间出现的新情况、新问题，及时找差距、补短板，发布规范性文件，在社会救助机构疫情防控、易感群体防护、困难群众救助、医疗救助、临时救助等方面，及时完善了我国社会救助的应急机制。针对严重精神障碍患者感染新冠肺炎的情况，国务院联防联控机制发布《关于加强新冠肺炎疫情期间严重精神障碍患者治疗管理工作的通知》，要求各地做好疫情期间严重精神障碍患者管理治疗工作，加强住院和居家的严重精神障碍患者管理治疗和社区照护，防范院内感染，降低患者肇事肇祸风险；针对养老院感染新冠肺炎问题，民政部印发紧急通知要求各地全力做好养老机构新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作，对组织领导、出入管理、内部管控、老人防护等问题做出具体要求；针对儿童监护缺失问题，民政部办公厅发布《关于做好因新冠肺炎疫情影响造成监护缺失的儿童救助保护工作的通知》，就加强因新冠肺炎疫情影响造成监护缺失的儿童救助保护工作做出具体部署。新冠肺炎疫情防控期间，有关社会救助应急机制方面的规范性文件可以分为以下几类：

第一类，社会救助应急综合性文件。包括2020年1月27日，国务院联防联控机制《关于印发近期防控新型冠状病毒感染的肺炎工作方案的通知》(肺炎机制发〔2020〕9号)；2020年1月29日，民政部办公厅《关于做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间有关社会救助工作的通知》；2020年3月6日，中央应对疫情工作领导小组《关于进一步做好疫情防控期间困难群众兜底保障工作的通知》国发明电〔2020〕9号；2020年3月13日，民政部《关于贯彻落实中央部署要求扎实做好受疫情影响困难群众基本生活保障工作的通知》(民电(〔2020〕41号)。对于切断传染源、阻断传播途径、保护易感人群、困难群众基本生活保障、分散供养特困人员照料服务和疫情防控、新型冠状病毒感染的肺炎患者临时救助、陷入临时困境外来人员基本生活保障等问题做出规定。

第二类，医疗救助应急文件。包括2020年1月25日，财政部 国家卫生健康委《关于新型冠状病毒感染肺炎疫情防控有关经费保障政策的通知》(财社〔2020〕2号)；2020年1月22日，国家医疗保障局 财政部《关于做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情医疗保障的通知》；2020年1月27，日国家医疗保障局办公室、财政部办公厅、国家卫生健康委办公厅《关于做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情医疗保障工作的补充通知》。上述文件把《中华人民共和国传染病防治法》《社会救助暂行办法》中有关医疗救助的规定具体化，提出了“两个确保”的总原则，即“确保确诊和疑似新型冠状病毒感染的肺炎患者不因费用问题影响就医，确保收治医院不因支付政策影响救治”。明确了新冠肺炎疫情中医疗救助的对象和标准，把救助对象从确诊患者扩大到疑似患者，要求各地对异地就医患者先行救治，等疫情结束后再行结算。

第三类，社会救助机构应急防控文件。包括2020年1月28日，民政部印发紧急通知要求各地全力做好养老机构新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作；2020年1月28日，民政部《要求各地全力做好儿童福利领域服务机构新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作紧急通知》；2020年2月14民政部《生活无着的流浪乞讨人员救助管理机构新冠肺炎疫情防控工作指南》；2020年2月17日，《关于进一步做好医养结合机构新冠肺炎疫情防控工作的通知》(肺炎机制综发〔2020〕67号)；2020年2月18日，《关于加强新冠肺炎疫情期间严重精神障碍患者治疗管理工作的通知》(肺炎机制综发〔2020〕70号)；2020年2月28日，国务院应对疫情联防联控机制《关于进一步做好民政服务机构疫情防控工作的通知》(国发明电〔2020〕6号)；2020年3月4日，民政部办公厅《关于分区分级精准做好养老服务机构疫情防控与恢复服务秩序工作的指导意见》(民办发〔2020〕6号)，附：养老服务机构分区分级精准防控工作要点；新冠肺炎疫情期间养老服务机构扶持政策要点。上述文件全面升级了民政服务机构的疫情防控措施和防控力度，按照外防输入，内防感染的原则，强化了疫情防控的组织领导工作，细化了疫情防控的具体措施和工作流程。

第四类，社会救助群体应急防护文件。包括2020年1月28日，《关于做好老年人新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作的通知》(肺炎机制发〔2020〕11号)；2020年2月11日，民政部办公厅《关于做好因新冠肺炎疫情影响造成监护缺失的儿童救助保护工作的通知》；2020年2月17日，《关于加强新冠肺炎疫情期间严重精神障碍患者治疗管理工作的通知》(肺炎机制综发〔2020〕70号)；2020年3月14日，国务院联防联控机制《关于印发因新冠肺炎疫情影响造成监护缺失儿童救助保护工作方案的通知》(国发明电〔2020〕11号)。对居家老年人、社区老年人和入住机构老年人的疫情防控工作做出具体安排，规定了监护缺失儿童的发现报告、临时照料、救助补助制度，加强了因新冠肺炎疫情影响造成监护缺失的儿童救助保护工作。

第五类，社会救助地方应急文件。包括2020年2月25日，山东省医疗保障局、山东省财政厅、山东省卫生健康委员会《关于进一步加强新冠肺炎疫情防控医疗保障工作的通知》 (鲁医保发〔2020〕6号)；2020年2月22日，武汉市民政部门出台规定提出救济措施，并发布了《市民政局关于开展滞留在汉外地旅客临时生活救助的通知》；2月23日，湖北省新冠肺炎疫情防控指挥部发布《关于做好新冠肺炎疫情防控期间滞留在鄂外地人员服务保障工作的通知》(鄂防指发 [2020] 76号)等。山东省的医疗保障文件把医疗救助的对象从新冠肺炎确诊患者、疑似患者，进一步扩大到隔离观察、隔离治疗的“留观人员”，湖北省和武汉市的救助文件对滞留武汉的外地人，采取了安排食宿或者发放现金的救济措施。

三、新冠肺炎疫情期间的救助对象和救助措施

疫情发生后，党中央高度重视，习近平总书记亲自指挥、亲自部署，始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，在做好疫情防控、对患者的医疗救济、物资保障等工作的同时，对疫情防控期间的社会救助工作做出总部署。2020年2月26日，中共中央政治局常务委员会召开会议，会议指出，要强化特殊场所和重点人群防护措施。养老、救助、儿童福利、精神卫生医疗等机构，人员密集、环境封闭，相关服务对象自身防护能力弱，要压实属地责任，实施更严格的管理措施，防止外部传染源输入，对已感染患者要全力救治，为疫情防控期间的社会救助工作指明了方向。

中央应对肺炎疫情领导小组对疫情防控期间的社会救助工作提出总原则和总要求，要求各地应保尽保、应救尽救，统筹使用中央财政困难群众救助等补助资金和地方各级财政安排资金，及时足额发放低保金、特困供养金、孤儿基本生活费，以及困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴，切实保障好困难群众基本生活，疫情比较严重的地区，可适当增加困难群众生活补助。

民政部对疫情防控期间的社会救助做出具体工作安排，要求各地组织基层有关工作人员通过电话、微信、上门等多种方式，了解城乡低保对象、特困人员等救助对象以及新型冠状病毒感染的肺炎患者家庭生活状况，对基本生活存在困难的，通过发放临时救助金等措施及时予以救助。要求全面落实委托照料服务，确保分散供养特困人员“平日有人照应、生病有人看护”，指导乡镇(街道)、村(居)委会督促照料服务人认真落实照料服务责任，密切关注服务对象身体状况，协助做好服务对象疫情防控工作。要求各地全面落实定期探访制度，及时了解分散供养特困人员身体状况和生活状况，发现特困人员出现疑似症状的，要在当地卫生防疫部门的指导下，按规定送到指定医疗机构就诊，一旦确诊新型冠状病毒感染的肺炎，要协助做好相关密切接触者的隔离管理，防止疫情扩散。

新冠肺炎疫情期间，我国的社会救助面临着常规救助和疫情新增救助的双重任务。在常规社会救助的实施方面，据报道，2019年，中央财政下拨了1472亿元，主要用于低保、特困人员、流浪乞讨人员、孤儿等基本生活保障，以及临时救助支出，支持地方做到“应保尽保”“应救尽救”。2020年综合考虑疫情防控的需要，中央财政在去年的基础上进一步增加了这项资金的预算规模，截止3月13日，中央财政已经提前下拨了1030亿元来支持地方做好困难群众的基本生活保障工作。其中湖北省已经下达困难群众救助补助资金80亿元，用于对困难群众基本生活方面的支出，包括重度残疾人、孤儿等照料护理方面支出的补助。(9)《疫情期间如何保障困难群众的基本生活？》(3月14日国务院联防联控机制权威发布会系列问答)，载澎湃新闻，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_6512100，2020年3月14日访问。受新冠肺炎疫情影响而新增加的救助群体包括：新冠肺炎确诊患者、疑似患者和留观人员，居家隔离特困人员，监护缺失儿童，滞留外地生活困难人员，受疫情影响的低保边缘人员等，具体包括以下几种情况：

(一)对新冠肺炎确诊患者、疑似患者以及留观人员进行医疗救助

医疗救助的人员范围包括：其一，确诊患者。国家医疗保障局、财政部《关于做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情医疗保障的通知》规定，对于确诊新型冠状病毒感染的肺炎患者发生的医疗费用，在基本医保、大病保险、医疗救助等按规定支付后，个人负担部分由财政给予补助，实施综合保障。其二，疑似患者。2020年1月27日，国家医疗保障局办公室、财政部办公厅、国家卫生健康委办公厅《关于做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情医疗保障工作的补充通知》规定，在按要求做好确诊患者医疗费用保障的基础上，疫情流行期间，对于卫生健康部门新型冠状病毒感染的肺炎诊疗方案确定的疑似患者医疗费用，在基本医保、大病保险、医疗救助等按规定支付后，个人负担部分由就医地制定财政补助政策并安排资金，实施综合保障，中央财政视情给予适当补助。其三，留观(隔离观察、隔离治疗)人员。根据山东省医疗保障局 山东省财政厅 山东省卫生健康委员会《关于进一步加强新冠肺炎疫情防控医疗保障工作的通知》(鲁医保发〔2020〕6号)，以及山东省新型冠状病毒感染的肺炎疫情处置工作领导小组(指挥部)《关于进一步加强新冠病毒肺炎发现报告工作的通知》(第126号)的规定，在医疗机构留观(隔离观察、隔离治疗)人员发生的门诊、住院诊疗费用，全部纳入医保基金支付范围，医保待遇、医保费用支付政策参照确诊和疑似患者规定执行；经基本医保、大病保险、医疗救助按规定支付后，个人负担部分由就医地结合实际情况制定财政补助政策。不但医疗救助的人员范围实现了全覆盖，医疗救助的疾病范围也不限于新冠肺炎，而是涵盖了新冠肺炎患者在门诊、住院发生的全部疾病诊疗费用，包括治疗基础病、合并症、并发症、其它疾病治疗过程中感染新冠肺炎等费用。据报道，截至2020年3月15日，全国确诊患者结算人数为44189人，涉及总费用75248万元，人均费用1.7万元，其中医保支付比例约为65%，剩余部分由财政进行补助。(10)《国家医保局：以人民为中心，切实保障患者医疗费用》，载人民政协网，http://v.ccdi.gov.cn/2020/03/27/VIDEDMwkHHUZoXv10VGdJUXN200327.shtml.

(二)对于监护缺失儿童提供临时监护和生活照料

所谓监护缺失儿童，是指在新冠肺炎疫情期间，父母或其他监护人确认感染、疑似感染或需隔离观察，父母或其他监护人因防疫抗疫工作需要以及其他因疫情影响不能完全履行抚养义务和监护职责的儿童。国务院联防联控机制要求，在疫情防控期间，凡是符合孤儿或事实无人抚养儿童认定条件的监护缺失儿童，要及时将其纳入相应保障范围。对因疫情影响导致生活陷入困难的儿童及家庭，要按照规定及时给予临时救助或落实低保等社会救助政策。卫生健康部门要指导医疗机构开通儿童医疗救治绿色通道，确保确诊或疑似感染儿童第一时间送定点医疗机构接受治疗。教育部门和学校要加强监护缺失适龄儿童居家学习指导与服务，确保“停课不停学”。未成年人救助保护机构要积极主动参与监护缺失儿童的线索响应、临时照料、服务转介、个案跟踪、资源链接等服务。

(三)对低保边缘群体提供最低生活保障

中央应对疫情工作领导小组《关于进一步做好疫情防控期间困难群众兜底保障工作的通知》规定，对符合条件的建档立卡贫困人口，要及时纳入低保、特困供养、临时救助范围。对受疫情影响致贫的其他人员和返贫的建档立卡贫困人口，要及时落实临时救助等社会救助政策，确保其基本生活不受影响。对确诊病例中的低保对象、特困人员、低收入家庭成员以及建档立卡贫困人口，按规定及时给予临时救助，可一事一议加大救助力度。对因家庭成员被隔离收治导致基本生活出现暂时困难的家庭，由当地街道(乡镇)或县级民政部门实施临时救助。对生活困难的患者及其家庭，按规定及时纳入低保、特困供养或临时救助范围；对其中的病亡人员家庭，加大临时救助力度。对于受疫情影响无法外出务工、经营、就业，收入下降导致基本生活困难的城乡居民，符合条件的要及时纳入最低生活保障范围。对外出务工、返岗复工的低保对象，在计算家庭收入时适当扣减务工成本。为增强低保对象抵御风险经济能力，各地可根据疫情形势决定暂停开展低保对象退出工作。

(四)对疫情期间滞留外来人员提供基本生活保障

中央应对疫情工作领导小组的通知，要求各地做好临时滞留人员帮扶工作，对疫情防控期间，因交通管控等原因暂时滞留，在住宿、饮食等方面遭遇临时困难的人员，各地要根据其基本生活需要，及时提供临时住宿、饮食、御寒衣物等帮扶。2020年2月22日，武汉市民政部门发布了《市民政局关于开展滞留在汉外地旅客临时生活救助的通知》，对于因离汉通道管控滞留在武汉、生活存在困难的外地人员(简称滞留在汉外地人员,主要指原来不在武汉居住、工作，来汉办事、探亲、旅游、求医、过境等滞留在汉人员，以及在汉务工未返乡的农民工)，由所在区政府及有关方面提供救助服务：滞留在汉外地人员面临住宿困难的，由所在区政府妥善安置，并提供食宿等基本生活保障；对在武汉就业就学的人员，由所在单位、学校提供必要生活保障；对急需医疗救助的滞留在汉外地人员，由所在区政府安排到指定医院医治，确有困难的，医疗费用由所在区政府负责；对生活确有困难的滞留在汉外地人员，由民政部门给予临时生活困难救助；对有就业愿望且通过健康检测、医学观察身体健康的人员，所在区可从中招募志愿者，从事社区防疫等工作，并给予一定工作补贴。据民政部负责人介绍，截至2020年3月13日晚，武汉市一共设置了69个安置点，累计安置4843人，累计发放临时生活困难救助金5839人，共1609.8万元。(11)3月14日的国务院联防联控机制新闻发布会上，民政部社会救助司司长刘喜堂答记者问，财新网，http://china.caixin.com/2020-03-14/101528598.html

(五)境外回国人员新冠肺炎输入病例经过认定给予医疗救助

北京、上海等地规定，在新冠肺炎的诊治上，对境外回国的人员，总体上把握两个方面的政策：一是参加了基本医疗保险的人员，在回国过程之中，被确诊为新冠肺炎病例和疑似病例的，所发生的医疗费用，按照基本医疗保险的相关规定，报销以后再实施财政的补助。个人不需要负担相关费用。二是对未参加基本医疗保险的人员，在回国入境过程之中被确诊为输入型的新冠肺炎病例或疑似病例的，所发生的医疗费用，原则上由患者个人负担。参加了商业保险的人员，可以按照商业保险的合同规定支付相应的费用。经认定的困难人员，所发生的医疗费用，按照传染病防治法等法律法规的相关规定，给予医疗救助。(12)《多个城市官宣：从国外回来一律这么办！关于隔离和治疗费用也有新说法》，载凤凰网，https://finance.ifeng.com/c/7ushjbhimie，2020年3月16日访问。

(六)对困难家庭成员提供精准教育救助

河南三姐妹共用一部手机上网课的事件报道后，河南省教育厅发文，要求各地全面摸排学生网上学习情况，准确掌握学生线上学习硬件条件，对不具备“上网课”条件家庭的学生，要建立精准帮扶机制，当地教育部门及时回应舆论关切，第一时间出台措施解决了学生的实际困难。藏族女孩雪山顶找信号上网课的事件报道后，中国移动昌都分公司就行动起来，他们连夜紧急组织人员和物资为斯朗巴珍解决上网课的问题，于2020年2月27日在斯朗巴珍家对面的山上建一个新的基站，满足她上网课的需求。

四、我国社会救助应急法治的完善建议

新冠肺炎疫情发生以来，中央应对工作领导小组、国务院联防联控机制和有关职能部门，及时发布规范性文件以适应社会救助的紧急需要，推动了我国社会救助应急法治的发展，为社会救助应急法治的完善积累了宝贵经验。

(一)对重大传染病疫情下医疗救助对象、程序等问题做出特别规定

新冠肺炎疫情期间，我国的医疗救助实现了对于新冠肺炎确诊患者、疑似患者和留观人员的全覆盖，保障了人民群众的生命安全和身体健康，但是，这样的救助范围却突破了我国现行法律、法规的界限。《中华人民共和国传染病防治法》第62条规定的医疗救助对象是“患有特定传染病的困难人群”，《社会救助暂行办法》第28条规定的医疗救助范围是：“(一)最低生活保障家庭成员；(二)特困供养人员；(三)县级以上人民政府规定的其他特殊困难人员。”其救助对象也限于低保、特困人员。而新冠肺炎疫情期间的救助对象没有“困难人群”的特殊要求，也就是说，不论被救助者的经济条件是否困难，也不论是否属于低保、特困人员，只要是新冠肺炎的确诊患者、疑似患者和留观人员，都一律给予救助。不但在医疗救助的救助对象方面突破了法律、法规的限制，在救助程序方面也没有遵循正常状态下申请和批准程序，《社会救助暂行办法》第30条规定：“申请医疗救助的，应当向乡镇人民政府、街道办事处提出，经审核、公示后，由县级人民政府民政部门审批。最低生活保障家庭成员和特困供养人员的医疗救助，由县级人民政府民政部门直接办理。”这一正常状态下的程序性要求，不能适应新冠肺炎疫情这一“非常时期”的需要，而必须采用“早发现、早报告、早隔离、早治疗”的“四早”原则，以便有效控制传染源、及时阻断传播途径。所以，为了使突发公共卫生事件应急状态时期的医疗救助于法有据，笔者建议修改我国有关医疗救助的相关规定，在法律、法规中增加重大突发公共卫生事件应急状态的特别规定，在《中华人民共和国传染病防治法》第62条增加一款，作为第二款，《社会救助暂行办法》第五章“医疗救助”最后增加一条，作为第33条，规定“重大突发公共卫生事件应急状态期间的医疗救助对象、标准和程序，由国务院卫生行政部门会同国务院财政部门作出规定”。

(二)完善社会救助机构疫情防控的应急规定

疫情防控期间，国务院联防联控机制和有关职能部门，及时制定有关养老机构(含公办、民办)、儿童福利机构、未成年人救助保护机构、精神卫生福利机构、流浪乞讨人员救助管理机构(含托养机构)等社会救助机构的应急管理规范和具体操作规程，全面升级新冠疫情期间的防控措施，强化出入管理、人员管理、物资保障、防护能力，规范工作流程、安检登记、站内防控、卫生防护，加大机构内疫情防控力度，切实消除机构内交叉感染风险隐患，全面防范、杜绝可能的传染源进入社会救助保护机构，确保机构内老人、精神病人、儿童和员工生命安全和身体健康。应当总结民政服务机构在新冠肺炎疫情期间的防控经验，把《要求各地全力做好儿童福利领域服务机构新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作紧急通知》《生活无着的流浪乞讨人员救助管理机构新冠肺炎疫情防控工作指南》《关于进一步做好医养结合机构新冠肺炎疫情防控工作的通知》《关于加强新冠肺炎疫情期间严重精神障碍患者治疗管理工作的通知》《关于进一步做好民政服务机构疫情防控工作的通知》《关于分区分级精准做好养老服务机构疫情防控与恢复服务秩序工作的指导意见》等规范性文件中行之有效的应急措施，及时纳入疫情防控的应急预案之中，明确应对重大突发公共卫生事件的组织指挥机制、风险评估、监测预警、信息报告、应急处置措施、队伍物资保障及调动程序等具体内容，进一步提高民政部门服务机构应急预案对于重大突发公共卫生事件的针对性和可操作性。

(三)完善重大公共卫生事件中社会救助的应急性程序规定

《社会救助暂行办法》规定了最低生活保障、特困人员供养以及临时救助的审批程序：(1)提出书面申请，即由共同生活的家庭成员向户籍所在地的乡镇人民政府、街道办事处提出书面申请，家庭成员申请有困难的，可以委托村民委员会、居民委员会代为提出申请；(2)核实初审，由乡镇人民政府、街道办事处应当通过入户调查、邻里访问、信函索证、群众评议、信息核查等方式，对申请人的家庭收入状况、财产状况进行调查核实，提出初审意见；(3)公示，即在申请人所在村、社区公示；(4)审批，由县级人民政府民政部门审批。这种“正常状态”下的程序性要求，同样也不适应新冠疫情防控的“紧急状态”，疫情防控期间，民政部下放了社会救助的审批权限，简化了救助程序，鼓励有条件的地方将低保、特困人员救助供养等社会救助审批权下放至乡镇(街道)，对新申请低保等社会救助的，适当优化简化审核审批程序；对已经纳入低保的困难家庭，视情况延长定期核查时限。积极推行低保、特困人员救助供养等社会救助申请审核审批全流程网上办理。放宽户籍地申请限制，对因探亲、旅游、务工等原因在非户籍地患新型冠状病毒感染的肺炎，导致基本生活出现严重困难的流动人口，由急难发生地乡镇(街道)或县级民政部门直接实施临时救助。应当总结新冠肺炎疫情期间应急程序建设的法治化经验，在《社会救助暂行办法》中增加应急救助程序方面的规定，在重大突发公共卫生事件应急状态发生的情况下，授权国务院应急指挥部门或者相关职能部门下放审批权限，简化救助程序，以适应公共卫生紧急状态的救助需要。

另外，在新冠肺炎疫情期间，对流浪乞讨人员的救助管理也根据情况做出应急性规定：其一，对于救助期限，疫情防控期间，救助管理机构救助期限可以放宽到14天，受助期满后可根据工作实际和疫情防控情况继续延长救助期限。其二，规定暂停送返，疫情防控期间，各地暂停受助人员送返工作，确有必要送返的，应提前沟通并进行体检，由医疗机构出具健康证明并向同级民政部门报备。其三，设立临时庇护所，对由于因疫情防控原因造成的外地滞留疫区或户籍地、住所地在疫区暂时不能返家的困难群众，当地救助管理机构施救能力不足的，由同级主管民政部门报请当地人民政府及新冠肺炎防控指挥机构采取开设庇护场所、建立临时救助点等方法予以妥善安置。应当把本次疫情期间颁布的《生活无着的流浪乞讨人员救助管理机构新冠肺炎疫情防控工作指南》中应急救助的规定，吸收纳入《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》之中，加强重大传染病疫情中对于流浪乞讨人员的救助力度。